淺析行政機(jī)關(guān)解除行政協(xié)議合法性審查

　司法實(shí)踐中，對于合法有效的行政協(xié)議，當(dāng)出現(xiàn)約定或法定解除的情形時，行政機(jī)關(guān)如何正確解除行政協(xié)議、如何有效保障協(xié)議相對方的權(quán)利，是審理行政協(xié)議案件的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。行政協(xié)議司法解釋（法釋〔2019〕17 號）的出臺為人民法院處理此類案件提供了規(guī)范指引，筆者結(jié)合有關(guān)條款和審判實(shí)務(wù)對“行政機(jī)關(guān)解除行政協(xié)議的合法性審查”作簡要分析。

　行政協(xié)議具有兩面性，即效力性和行政性，這是行政協(xié)議與民商事合同的區(qū)別所在，也是審查被訴行政協(xié)議行為是否合法的關(guān)鍵所在。

　對行政機(jī)關(guān)解除行政協(xié)議的合法性審查，應(yīng)當(dāng)圍繞效力性審查和行政性審查展 開。行政協(xié)議司法解釋第 27 條規(guī)定，人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定。同理，審查行政機(jī)關(guān)解除行政協(xié)議的行為是否合法，應(yīng)當(dāng)遵循行政法律規(guī)范和民事法律規(guī)范。

　（一）效力性審查 效力性審查一般是對行政協(xié)議的解約內(nèi)容進(jìn)行審查，審查行政協(xié)議的解除條件是否成立。判斷解除條件是否成立，根據(jù)出現(xiàn)的解約情形不同，可分為約定解除條件是否成立和法定解除條件是否成立。

　1. 所謂約定解除：根據(jù)《合同法》第九十三條的規(guī)定，當(dāng)事人協(xié)商一致，可以解除合同；當(dāng)事人可以約定一方解除合同的條件，解

　除合同的條件成就時，解除權(quán)人可以解除合同。也即， 在行政協(xié)議履行過程中，協(xié)議各方約定的解除條件成立時，行政機(jī)關(guān)可以依約解除行政協(xié)議。

　約定解除協(xié)議更加柔性，體現(xiàn)出當(dāng)事人之間更多的意思自治，在民商事合同中較為常見，但目前來看，在行政協(xié)議中還不多見。相信，隨著我國行政協(xié)議制度的發(fā)展深化，行政協(xié)議約定解除必將得到廣泛應(yīng)用。

　2. 所謂法定解除：根據(jù)《合同法》第九十四條的規(guī)定，有下列情形之一的，當(dāng)事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的；（二）在履行期限屆滿之前，當(dāng)事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要債務(wù)；（三）當(dāng)事人一方遲延履行主要債務(wù)，經(jīng)催告后在合理期限內(nèi)仍未履行；（四）當(dāng)事人一方遲延履行債務(wù)或者有其他違約行為致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的；（五）法律規(guī)定的其他情形。也即 ，在行政協(xié)議履行過程中，出現(xiàn)上述情形時，解除行政協(xié)議的法定條件成立，行政機(jī)關(guān)可以單方解除行政協(xié)議。

　法定解除協(xié)議體現(xiàn)出單方性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)，審判實(shí)務(wù)中，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常基于行政優(yōu)益權(quán)強(qiáng)制解除協(xié)議。行政機(jī)關(guān)動輒以影響社會公共利益為由行使行政優(yōu)益權(quán)，往往令協(xié)議相對方難以接受，也給司法審查判斷帶來一定的難度。筆者認(rèn)為， 行政優(yōu)益權(quán)作為一種強(qiáng)制性的行政管理手段 ，在解決行政協(xié)議問題時要慎用。行政協(xié)議作

　為一種新型管理方式，作為契約的一種類型，終究離不開合同原理的規(guī)范約束，協(xié)議問題更適宜交給協(xié)議本身來解決。

　審查解除行政協(xié)議的法定條件是否成立，要看 是否符合《合同法》上述條款規(guī)定的五項(xiàng)情形之一，前四項(xiàng)（不可抗力、遲延履行、違約行為等導(dǎo)致合同履行不能的情形）為法定解除的具體情形，第五項(xiàng)為兜底條款。筆者認(rèn)為，兜底條款可以結(jié)合行政協(xié)議司法解釋第16 條“在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請求撤銷該行為……”進(jìn)一步明確，換言之， “法律規(guī)定的其他情形”可以是“可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的情形 ”。事實(shí)上，上述條款的表述最終均可歸為一點(diǎn)，就是判斷某種情形的出現(xiàn)是否影響行政協(xié)議目的實(shí)現(xiàn)、損害社會公共利益，這與行政優(yōu)益權(quán)殊途同歸。相比而言，運(yùn)用合同規(guī)范解決行政協(xié)議問題更容易讓協(xié)議相對方接受，也更符合現(xiàn)代契約精神。甚至，還可以進(jìn)一步理解為， 合同法定解除情形亦是行政機(jī)關(guān)可以行使行政優(yōu)益權(quán)的情形，上述規(guī)定亦是為優(yōu)益權(quán)的行使提供了法律支撐。這樣認(rèn)識和處理，即便運(yùn)用行政優(yōu)益權(quán)解除協(xié)議，也不至于簡單、粗暴。

�。ǘ�）行政性審查 行政性審查一般是對行政協(xié)議的解約程序進(jìn)行審查，審查行政協(xié)議的解除是否符合程序要求。

　行政協(xié)議司法解釋第 11 條規(guī)定，人民法院審理行政協(xié)議案件，對被告解除行政協(xié)議的行為是否具有法定職權(quán)、是否濫用職權(quán)、是否遵守法定程序等內(nèi)容進(jìn)行合法性審查。這就要求，行政機(jī)關(guān)解除行政協(xié)議不僅內(nèi)容要合法，解約程序同樣也要合法。

　1. 審查是否具備相應(yīng)職權(quán) 行政機(jī)關(guān)是否具備協(xié)議解除權(quán)，是審查被訴行政行為是否合法的前提。一般來說，簽訂行政協(xié)議的一方主體為有權(quán)解除協(xié)議的行政機(jī)關(guān)。但是，不排除簽訂協(xié)議時存在行政授權(quán)和行政委托的情形；也不排除協(xié)議簽訂者與實(shí)際履行者不一致的情形，作為實(shí)際履行者，可以突破合同相對性的限制，成為有權(quán)解除協(xié)議的一方主體。

　2. 審查是否符合相應(yīng)程序 民事合同中，合同主體在解除合同時有通知義務(wù)。為此，《合同法》第九十六條規(guī)定：“當(dāng)事人一方依照本法第九十三條第二款、第九十四條的規(guī)定主張解除合同的，應(yīng)當(dāng)通知對方。合同自通知到達(dá)對方時解除；對方有異議的，可以請求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)確認(rèn)解除合同的效力。”對于行政協(xié)議而言，該條款同樣應(yīng)予適用，行政機(jī)關(guān)在享有強(qiáng)制解除協(xié)議權(quán)利的同時，應(yīng)當(dāng)履行基本的告知義務(wù)，告知對方解除協(xié)議的原因及能否采取措施予以克服，以保證對方的陳述申辯、提出異議、尋求救濟(jì)等權(quán)利，進(jìn)而體現(xiàn)出程序的合法性和正當(dāng)性、體現(xiàn)出比民商事合同更加嚴(yán)苛的注意義務(wù)。對此，

　《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第五十一條對行政機(jī)關(guān)解除特許經(jīng)營協(xié)議時應(yīng)履行的告知陳述申辯和要求聽證等義務(wù)作出明確規(guī)定，否則解約行為構(gòu)成程序違法。其他行政協(xié)議類型雖未作出具體規(guī)定，但應(yīng)遵循《合同法》規(guī)定的通知義務(wù)，對協(xié)議相對方履行必要的告知義務(wù)。

　不得不說，行政協(xié)議司法解釋的出臺，讓行政審判和民商事審判之間的界限不再那么不可觸摸，讓民事和行政兩種思維、兩種模式相互融合，相互借鑒，相互促進(jìn)。

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