政府信息公開條例總則修訂及司法適用

　《中華人民共和國政府信息公開條例》2017 年 6 月啟動(dòng)實(shí)施11 年來的首次大修，2019 年 4 月 15 日國務(wù)院公布了修訂后的條例，并明確自 2019 年 5 月 15 日起施行。新條例從原來的 38 條增加到 56 條，將該項(xiàng)法律制度以條例方式確立以來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了全面總結(jié)，解釋、修正了原有規(guī)則，在部分章節(jié)上進(jìn)行了功能再造。條例總則部分根據(jù)整個(gè)條例的理論邏輯和框架結(jié)構(gòu)，重新進(jìn)行了優(yōu)化設(shè)計(jì)，對一些基礎(chǔ)性的概念和基本要求作出明確，理順政府信息公開工作機(jī)制。重點(diǎn)應(yīng)該關(guān)注以下幾點(diǎn)重大變化：

　一、新調(diào)整了條例的立法目的 立法目的條款是對制度作用、功能與價(jià)值的概括。新條例第一條將“促進(jìn)依法行政”調(diào)整為“建設(shè)法治政府”，依法行政只是對政府行政工作的一項(xiàng)基本要求，本次修訂調(diào)高了工作標(biāo)桿，強(qiáng)調(diào)了政府信息公開制度的工具性作用，在于促使行政機(jī)關(guān)優(yōu)質(zhì)高效地為公民和社會(huì)提供公共服務(wù)，追求法治政府的境界，是一個(gè)基本價(jià)值理念的大提升。

　二、限縮了政府信息的概念

　新條例第二條規(guī)定，政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的……該條的修改，旨在對司法實(shí)踐中長期存在爭論的“政府信息”概念進(jìn)行進(jìn)一步的明確，與舊條例相比，

　新增加了定語履行“行政管理”職能過程中制作或者獲取的……對原來較為寬泛無邊的海量政府信息進(jìn)行了大幅度限縮。行政法學(xué)理論上，行政機(jī)關(guān)主要是行使行政職權(quán)，履行行政職責(zé)的主體。本次修改，表明政府信息公開工作的特點(diǎn)主要是通過公開行政信息，提高政府工作的透明度，與行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和社會(huì)功能一致。該修訂對于政府信息公開實(shí)務(wù)操作和司法審查中，辨識(shí)與界定政府信息具有標(biāo)尺作用。

　三、確定了垂直管理部門的信息公開領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制 條例新增加第三條第三款規(guī)定，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門的辦公廳（室）主管本系統(tǒng)的政府信息公開工作。該修改針對我國存在的行政管理?xiàng)l塊結(jié)合的現(xiàn)狀，對垂直管理部門的信息公開主管主體進(jìn)行了規(guī)范，避免了垂直管理部門的政府信息公開管理的主體缺位。司法審查中，在確定行政責(zé)任和行政訴訟被告主體時(shí)也會(huì)更加方便和明確。

　四、對政府信息公開工作機(jī)構(gòu)的具體職能進(jìn)行了完善 主要體現(xiàn)在新條例第四條第二款第四項(xiàng)，“組織開展對擬公開政府信息的審查”。將原來的舊條例規(guī)定的政府信息公開工作機(jī)構(gòu)單純的“保密審查”職能擴(kuò)大為“信息的審查”，因?yàn)樾枰獙彶榈牟粌H是信息是否屬于保密信息，還涉及是否安全、穩(wěn)定、侵犯他人合法權(quán)益等方面，也需要審查。

　五、新增加“ 以公開為常態(tài)、不公開為例外”“ 合法性” 兩個(gè)重要基本原則 舊條例的“公正、公平、便民”原則過于簡陋，且缺乏針對性。新條例第五條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外，遵循公正、公平、合法、便民的原則。“公開為常態(tài)不公開為例外原則”既是政府信息公開條例立法的法理依據(jù)，也是已經(jīng)達(dá)成共識(shí)的政府信息公開基本法律原則，將其上升為正式指導(dǎo)原則，且作為基本原則的第一個(gè)原則，與現(xiàn)代國家的普遍信息公開立法基本原則一致。將會(huì)對整個(gè)政府信息工作起到極大推進(jìn)作用，特別是會(huì)促使政府信息公開理念上的重大變化，進(jìn)一步落實(shí)“能夠主動(dòng)公開的一律公開”要求，為擴(kuò)大信息公開廣度和深度提供了充足依據(jù)。對于司法審查來說，當(dāng)一個(gè)信息介于可公開與不公開兩可之間的模糊地帶時(shí)，應(yīng)當(dāng)以這一原則作為判斷的基礎(chǔ)性法律依據(jù)。“合法性原則”是行政行為的基本原則，將其作為政府信息公開的基本原則是應(yīng)有之意，本次修訂予以完善，使得整個(gè)政府信息公開法律原則更加完備。兩個(gè)新增原則為正確運(yùn)用條例和解釋條例提供了指引。

　六、對擾亂經(jīng)濟(jì)管理秩序的不實(shí)信息進(jìn)行了規(guī)制 新條例第六條第二款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會(huì)穩(wěn)定、擾亂社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理秩序的虛假或者不完整信息的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布準(zhǔn)確的政府信息予以澄清。主要針對現(xiàn)實(shí)中經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域

　不實(shí)信息傳播現(xiàn)象，如漲價(jià)、限購等市場調(diào)控的不實(shí)信息對生活秩序的重大影響，這既是行政機(jī)關(guān)對社會(huì)傳播信息的監(jiān)控重點(diǎn)，也是政府信息公開工作如何讓人民群眾更多獲益的發(fā)力點(diǎn)。

　七、制定了政府信息公開工作發(fā)展的路線圖 條例新增加第七條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)政府信息公開工作，逐步增加政府信息公開的內(nèi)容。我國政府信息公開制度建立以來，行政機(jī)關(guān)從原來的不適應(yīng)到現(xiàn)在的逐步基本適應(yīng)，工作規(guī)范化程度得到了很大提升，但是由于政府行政工作本身的性質(zhì)決定了其信息的廣泛性，貿(mào)然擴(kuò)大公開范圍會(huì)導(dǎo)致承受能力的被動(dòng)，采取漸進(jìn)式的擴(kuò)大方式適合行政工作現(xiàn)階段實(shí)際，也明確了政府信息公開制度下一步的發(fā)展方向是不斷擴(kuò)大公開內(nèi)容。

　八、對政府信息公開與信息化社會(huì)同步發(fā)展作出了總規(guī)劃 為順應(yīng)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)思維，借助現(xiàn)代信息科學(xué)技術(shù)提升政府信息公開水平，條例新增加第八條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府信息資源的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化管理，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政府信息公開平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)政府信息公開平臺(tái)與政務(wù)服務(wù)平臺(tái)融合，提高政府信息公開在線辦理水平。由于現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)電子信息技術(shù)已經(jīng)深入地滲透到當(dāng)代生活的各個(gè)領(lǐng)域，政府信息公開工作也要保持同步發(fā)展，由傳統(tǒng)的面對面紙質(zhì)化單一方式轉(zhuǎn)變?yōu)楦�多的在線互動(dòng)與多平臺(tái)融合發(fā)展方式，條例對此作出了清晰規(guī)劃。

　 九、將公民、法人和其他組織對政府工作的監(jiān)督權(quán)落實(shí)細(xì)化 將舊條例第五章監(jiān)督和保障中的監(jiān)督權(quán)在總則部分予以規(guī)定，作為新條例第五章監(jiān)督和保障的立法基礎(chǔ)，條例新增加第九條規(guī)定，公民、法人和其他組織有權(quán)對行政機(jī)關(guān)的政府信息公開工作進(jìn)行監(jiān)督，并提出批評和建議。監(jiān)督權(quán)是憲法規(guī)定的權(quán)利。我國憲法第四十一條第一款規(guī)定，中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利。該條規(guī)定在總則部分，旨在細(xì)化了人民群眾對公權(quán)力的監(jiān)督，讓政府信息公開工作更多地接受人民群眾的監(jiān)督。

　本次修訂，對公開范圍和申請進(jìn)行了一定幅度的限縮，可能會(huì)對制度未來的發(fā)展產(chǎn)生制約。但是，本次修訂重點(diǎn)針對實(shí)踐突出問題，充分吸收了理論研究的新成果，適時(shí)將經(jīng)過實(shí)證檢驗(yàn)的規(guī)范性文件和司法解釋有關(guān)內(nèi)容吸收到條例中，使得條例更加完整，實(shí)踐操作性更強(qiáng)，體現(xiàn)了行政實(shí)踐和判例、法律實(shí)施的良性互動(dòng)，將對進(jìn)一步深化推進(jìn)政府信息工作法治化起到深遠(yuǎn)的影響，同時(shí)，也將深刻影響到政府信息公開行政訴訟司法審查標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化調(diào)整。

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