精準(zhǔn)扶貧政策偏差問(wèn)題研究：來(lái)自四川省旺蒼縣實(shí)證

　 海 南 大 學(xué)

　畢 業(yè) 論 文（設(shè)計(jì)）

　題

　目：

　精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差問(wèn)題研究：

　--------- 來(lái)自四川旺蒼縣的實(shí)證

　 學(xué)

　號(hào)：

　 姓

　名：

　 年

　級(jí)：

　 2015 級(jí)

　學(xué)

　院：

　 熱帶農(nóng)林學(xué)院

　 系

　別：

　管理學(xué)部

　專

　業(yè)：

　 行政管理（行政文秘方向）

　指導(dǎo)教師：

　完成日期：2019 年

　5

　月

　5

　 日

　精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差問(wèn)題研究：來(lái)自四川旺蒼縣的實(shí)證

　I 摘

　要

　精準(zhǔn)扶貧思想是習(xí)近平時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。能否擊垮貧困、2020 年能否實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，目前還是個(gè)未知數(shù)。現(xiàn)階段，扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已經(jīng)進(jìn)入到了收尾階段，然而，在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中仍面臨著許多的問(wèn)題。地方政府在脫貧攻堅(jiān)期間政策的制定與執(zhí)行是否符合當(dāng)?shù)氐拿袂椤⒛芊竦玫桨傩盏闹С郑�這些都直接關(guān)系著脫貧攻堅(jiān)工作的效率和結(jié)果。因此，研究精確扶貧政策實(shí)施的偏差問(wèn)題無(wú)疑具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

　眾所周知，科學(xué)合理的公共政策能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，取決于其有效實(shí)施。本文選取了西部扶貧重點(diǎn)地區(qū)的四川省旺蒼縣作為研究案例，該地區(qū)貧困人口較多，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)條件充分，并結(jié)合當(dāng)?shù)卣�府在精�?zhǔn)扶貧過(guò)程中的政策實(shí)施情況，分析了旺蒼縣精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差問(wèn)題及旺蒼縣精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差問(wèn)題的原因分析，提出了完善精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差問(wèn)題的對(duì)策。

　關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；政策執(zhí)行偏差；外部監(jiān)督；自我脫貧

　精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差問(wèn)題研究：來(lái)自四川旺蒼縣的實(shí)證

　II

　Abstract Accurate poverty alleviation is an important part of Xi Jinping"s socialist thought with Chinese characteristics. Whether poverty can be destroyed and whether the grand goal of a well-off society can be achieved by 2020 is still unknown. At present, the battle for poverty alleviation has entered the end stage. However, there are still many problems in the implementation of the precise poverty alleviation policy. Whether the formulation and implementation of policies by local governments during the period of poverty alleviation are in line with local conditions and whether they can be supported by the people directly relates to the efficiency and results of poverty alleviation. Therefore, it is undoubtedly of great theoretical and practical significance to study the deviation of precise poverty alleviation policy implementation.

　As we all know, whether a scientific and reasonable public policy can achieve the desired goals depends on its effective implementation. This paper takes Wangcang County, Sichuan Province, as a case study in the key poverty alleviation areas in the west of China. There are many poor people in this area, and the realistic conditions for the implementation of the precise poverty alleviation policy are adequate. Combining with the implementation of the local government"s precise poverty alleviation policy, this paper analyses the deviation of the implementation of the precise poverty alleviation policy in Wangcang County and the reasons for the deviation of the implementation of the precise poverty all The countermeasures to improve the implementation deviation of the precise poverty alleviation policy are put forward.

　Keywords:Precise poverty alleviation；Deviation in policy implementation；External supervision；Self poverty

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　III

　 目

　錄

　摘

　要 要 .............................................................................................................. I

　一、緒論 .............................................................................................................. 1

�。ㄒ唬┭芯磕康呐c研究意義 ...................................................................... 1

　1.研究目的 ........................................................................................... 1

　2.研究意義 ........................................................................................... 1

　（二）國(guó)內(nèi)外研究概況 .............................................................................. 2

　1.國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀 ................................................................................... 2

　2.國(guó)外研究現(xiàn)狀 ................................................................................... 2

　二、精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差相關(guān)概念及理論基礎(chǔ) .......................................... 3

�。ㄒ唬┫嚓P(guān)概念 .......................................................................................... 3

　1.精準(zhǔn)扶貧 ........................................................................................... 3

　2.公共政策執(zhí)行 ................................................................................... 4

　3.精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn) ............................................................... 5

�。ǘ�）理論基礎(chǔ) .......................................................................................... 5

　1.委托代理理論 ................................................................................... 5

　2.公共選擇理論 ................................................................................... 5

　3.人力資本理論 ................................................................................... 6

　三、旺蒼縣精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行現(xiàn)狀 .................................................................. 6

�。ㄒ唬┩�蒼縣貧困現(xiàn)狀及特征 .................................................................. 6

　1.貧困現(xiàn)狀 ........................................................................................... 6

　2.貧困特征 ........................................................................................... 7

�。ǘ�）旺蒼縣精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行背景 ...................................................... 8

　（三）旺蒼縣精準(zhǔn)扶貧政策路徑及脫貧成效 .......................................... 8

　1.精準(zhǔn)制定脫貧規(guī)劃，完善脫貧路徑 ............................................... 8

　2.完善基礎(chǔ)設(shè)施，補(bǔ)齊發(fā)展短板 ....................................................... 9

　3.強(qiáng)化金融扶貧，增添攻堅(jiān)動(dòng)能 ....................................................... 9

　精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差問(wèn)題研究：來(lái)自四川旺蒼縣的實(shí)證

　4.加快電商扶貧，拓寬增收渠道 ....................................................... 9

　5.推動(dòng)政策落實(shí)，強(qiáng)化兜底保障 ..................................................... 10

　（四）旺蒼縣精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差及表現(xiàn) ........................................ 10

　四、旺蒼縣精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差問(wèn)題及原因分析 .................................... 11

�。ㄒ唬┩�蒼縣精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差存在的問(wèn)題 ................................ 11

　1 貧困戶識(shí)別不精準(zhǔn) ......................................................................... 11

　2.致貧原因識(shí)別不精準(zhǔn) ..................................................................... 11

　3.扶貧資金利用不精準(zhǔn) ..................................................................... 12

�。ǘ�）旺蒼縣精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差問(wèn)題的原因分析 ........................ 12

　1.執(zhí)行干部官僚化 ............................................................................. 12

　2.群眾爭(zhēng)搶扶貧資源 ......................................................................... 13

　3.監(jiān)督考核體系不完備 ..................................................................... 13

　五、完善精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差問(wèn)題的對(duì)策 ................................................ 14

�。ㄒ唬┘訌�(qiáng)群眾責(zé)任意識(shí)教育 ................................................................ 14

�。ǘ�）檢驗(yàn)扶貧成效 ................................................................................ 14

�。ㄈ�）增強(qiáng)對(duì)駐村干部外部監(jiān)督力量 .................................................... 14

�。ㄋ模┕膭�(lì)自我脫貧 ................................................................................ 15

�。ㄎ澹┩晟票O(jiān)督考核體系 ........................................................................ 15

　六、總結(jié)與展望 ................................................................................................ 16

　參考文獻(xiàn) ............................................................................................................ 17

　致

　謝 ............................................................................................................ 18

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　1 一、緒論 （一）研究目的與研究意義 1. 研究目的 在過(guò)去的扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐中，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直堅(jiān)持政府主導(dǎo)的“漫灌式”扶貧開(kāi)發(fā)模式。雖然近 30 年來(lái)取得了很大的成就，但仍然存在著一些不合理的現(xiàn)象，如“窮困無(wú)數(shù)”、“資源利用不科學(xué)”、“管理方法”等。貧困群體被排除在扶貧資源之外。這些問(wèn)題導(dǎo)致扶貧工作效率低下和停滯不前。2012 年 12 月，訪問(wèn)河北省富平縣“扶貧開(kāi)發(fā)”的習(xí)近平總書記表示，“幫助貧困村民脫貧致富”是一個(gè)目標(biāo)，我們需要一個(gè)接一個(gè)地來(lái)解決這一問(wèn)題。2013 年 11 月，習(xí)近平總書記進(jìn)一步深入湖南和湘西，再次指出“扶貧要立足于實(shí)事求是、因地制宜、準(zhǔn)確扶貧”。自那時(shí)以來(lái)，第一次引入了精準(zhǔn)扶貧的概念。2014 年 1 月，中央辦事處和國(guó)家辦事處詳細(xì)闡述了精準(zhǔn)扶貧的確切方式，使扶貧的確切概念得以實(shí)現(xiàn)。兩個(gè)月后，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出，“地方政府要優(yōu)化和整合扶貧資源”、“切實(shí)扶貧”、“確保農(nóng)村和家庭脫貧”。

　2. 研究意義 現(xiàn)今，我國(guó)各式各樣的社會(huì)矛盾凸顯。全面深化這種矛盾和改革是新時(shí)期國(guó)家面臨的重要戰(zhàn)略任務(wù)。特別是十八屆三中全會(huì)以后，中央政府為推動(dòng)社會(huì)變革和解決社會(huì)問(wèn)題采取了新的措施，為確保許多國(guó)民根本利益提供了“扎實(shí)的政策保障”。

　然而，這些政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，很大原因都?xì)w咎于公共政策是否有效執(zhí)行�；仡欀�前政策的實(shí)施過(guò)程，雖然目標(biāo)很認(rèn)真地在很大程度上是很多的，但有些人卻從“失敗”中收?qǐng)觯瑢?dǎo)致了巨大的資源損失。目前的“三農(nóng)問(wèn)題”已經(jīng)擴(kuò)大到了“安民基準(zhǔn)”的國(guó)家戰(zhàn)略高度，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行的“貧困支持”政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的偏差現(xiàn)象也值得考慮。這對(duì)整理和研究貧困政策偏差執(zhí)行問(wèn)題，提高現(xiàn)有的貧困支援業(yè)務(wù)效率，推動(dòng)順利實(shí)現(xiàn)貧困支援政策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“人民群眾根本利益”具有重要意義。與此同時(shí)，我國(guó)實(shí)現(xiàn)“2020 年全面小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)”也將起到重要參考作用。

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　2 （二）國(guó)內(nèi)外研究概況 1. 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

　丁煌教授在《政策執(zhí)行阻滯機(jī)制及其防治對(duì)策：一項(xiàng)基于行為和制度的分析》一文中討論“公共政策執(zhí)行滯留問(wèn)題”，強(qiáng)調(diào)解決相關(guān)問(wèn)題的重要性。高建華將公共政策的有效執(zhí)行根本性的影響要素認(rèn)為是“公共政策執(zhí)行體制”，可以執(zhí)行公共政策的執(zhí)行體制機(jī)構(gòu)，參與公共政策的執(zhí)行系統(tǒng)和公共政策執(zhí)行的執(zhí)行的監(jiān)督和責(zé)任追究制度的存在的問(wèn)題指出了自己的看法。高玉貴認(rèn)為“公共政策的執(zhí)行偏差”很難實(shí)現(xiàn)在執(zhí)行過(guò)程中缺乏有效的制度保障的公共政策目標(biāo)。此外，還有一些學(xué)者指出，存在研究公共政策偏差的原因時(shí)，公共政策執(zhí)行體系和制度保障問(wèn)題也非常少。而且還在健全相關(guān)系統(tǒng)和制度，推進(jìn)公共政策能夠有效實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的方案。

　整體來(lái)看，從該視角“分析公共政策執(zhí)行偏差”的文獻(xiàn)相對(duì)較多。不少學(xué)者對(duì)“公共政策執(zhí)行偏差的主體要素”的探索也在價(jià)值觀、自身資質(zhì)、心理、執(zhí)行力等各方面進(jìn)行，因此提出了自己的最優(yōu)化戰(zhàn)略。楊潔認(rèn)為公共政策執(zhí)行主體的政治態(tài)度，在工作周期、利潤(rùn)、行為等因素對(duì)公共政策執(zhí)行的影響等進(jìn)行了分析后，制定“綜合的資質(zhì)、責(zé)任機(jī)制”等，通過(guò)優(yōu)化公共政策的高為促進(jìn)效率的優(yōu)化。寧國(guó)良認(rèn)為公共政策執(zhí)行主體的認(rèn)識(shí)、感情、利益需求心理、意識(shí)形態(tài)等要人生煽情的執(zhí)行帶來(lái)的現(xiàn)象。最大限度減少這種偏差現(xiàn)象可以“為提高執(zhí)行公共政策主體的政策意識(shí)，要強(qiáng)化主體的政策執(zhí)行責(zé)任意識(shí)，建立正確的權(quán)力機(jī)構(gòu)。”。

　在國(guó)內(nèi)外研究狀態(tài)下，學(xué)術(shù)界在執(zhí)行公共政策偏差的研究領(lǐng)域范圍非常廣。但是這個(gè)領(lǐng)域的研究停留在大部分的表面，理論的結(jié)果以廣泛的概述來(lái)表現(xiàn)的學(xué)者們很多。在目前的政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的“政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的根源”并沒(méi)有形成“完整和系統(tǒng)研究”。因此，學(xué)術(shù)界對(duì)這一問(wèn)題的研究仍處于被不斷轉(zhuǎn)移的時(shí)期。由此，有關(guān)公共政策偏差執(zhí)行的研究仍是“希望之星”。特別是將理論研究和“鮮明的政策執(zhí)行事例”結(jié)合起來(lái)，將進(jìn)一步擴(kuò)大該領(lǐng)域的理論探索。

　2. 國(guó)外研究現(xiàn)狀 隨后，Halld . lasswell)在與 Daniel Lerner 合作的《政策科學(xué)：視野與方法的

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　3 近期發(fā)展》中概括了政策研究的路徑，并指出：“在政策實(shí)施過(guò)程中，這是必要的順序中的一個(gè)。”雖然他提高了政策研究的地位，但沒(méi)有強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行過(guò)程的核心。在這一時(shí)期，重要的學(xué)者還有 Charles E.Lindlblom、Tomas Dye 等政策研究方面表現(xiàn)出了“傾向性”美國(guó)公共政策研究。他們還表示：在政策研究中，強(qiáng)調(diào)了政策咨詢政策執(zhí)行的意義。面對(duì)“公共政策執(zhí)行問(wèn)題”并未給予足夠的重視。

　以“自上而下”為特征的研究路徑被視為西方公共政策執(zhí)行研究的第一階段，一些學(xué)者認(rèn)為政策是上層決定的財(cái)產(chǎn)。1973 年著名代表人物新聞發(fā)布（Jeff L.Presman）和 wildavsky （Aaron B.Wildavsky）聯(lián)合學(xué)術(shù)論文：《執(zhí)行：聯(lián)邦政府的期望在奧克蘭市落空》、“公共政策執(zhí)行問(wèn)題”等得到了真正學(xué)者們的重視。他們通過(guò)《奧蘭多計(jì)劃》指出：“公共政策的虛空是執(zhí)行政策的浮力。”。強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的重要性，打破可以自動(dòng)實(shí)施長(zhǎng)期堅(jiān)守的公共政策的傳統(tǒng)理由。

　二、精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差相關(guān)概念及理論基礎(chǔ) （一）相關(guān) 概念 1. 精準(zhǔn) 扶貧 （1）精準(zhǔn)扶貧的概念 2013 年 11 月，習(xí)近平總書記在湖南湘西調(diào)研時(shí)，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”這一重要思想理念，面對(duì)新的形式，中共中央確立了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，確保到村到戶，是對(duì)原有扶貧開(kāi)發(fā)方式的改進(jìn)和創(chuàng)新，是我國(guó)現(xiàn)階段扶貧開(kāi)發(fā)的重大舉措。自從精準(zhǔn)扶貧提出以來(lái)，各界專家學(xué)者依據(jù)黨和國(guó)家的相關(guān)文件對(duì)其進(jìn)行了解讀，從政策的內(nèi)生邏輯、實(shí)踐的模式和困境、實(shí)現(xiàn)路徑、工作機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)等發(fā)面提出了精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵和定義，在一定程度上豐富了精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)容，為以后的繼續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)，也為當(dāng)下的精準(zhǔn)扶貧工作提供了理論上的指導(dǎo)，更好的服務(wù)于精準(zhǔn)扶貧工作的開(kāi)展。

　筆者認(rèn)為，相對(duì)于粗放式扶貧而言，精準(zhǔn)扶貧是扶貧戰(zhàn)略思想的又一次細(xì)化和升級(jí)。精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，不僅要研究精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核等，還要研究精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)保障特別是社會(huì)救助制度、人與自然和諧、鄉(xiāng)村治理等的協(xié)同關(guān)系。扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別是基礎(chǔ)，不僅要甄

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　4 別出有真正需要脫貧的貧困對(duì)象，扶真貧，而且還要認(rèn)真區(qū)分貧困程度的差異。

　根據(jù)文章的研究?jī)?nèi)容和方向，筆者認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧就是對(duì)扶貧對(duì)象的識(shí)別要精準(zhǔn)，扶貧的工作方向要正確，扶貧的幫扶方式要全面，扶貧的管理要科學(xué)，根據(jù)不同地區(qū)、不同狀況因地制宜，運(yùn)用科學(xué)有效的方式方法對(duì)貧困目標(biāo)進(jìn)行精確幫扶。

�。�2）精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)容 精準(zhǔn)扶貧的核心內(nèi)容包括：（1）精準(zhǔn)識(shí)別，強(qiáng)調(diào)對(duì)貧困家庭和人口的識(shí)別要采用民主和透明的程序，找準(zhǔn)致貧原因，是精準(zhǔn)扶貧工作中的第一步；（2）精準(zhǔn)扶持，在過(guò)去集中連片式扶貧開(kāi)發(fā)模式基礎(chǔ)上，根據(jù)致貧原因，因戶因人制宜地制定有針對(duì)性的措施，精準(zhǔn)到戶到人；（3）動(dòng)態(tài)管理，針對(duì)扶貧對(duì)象、扶貧資金進(jìn)行動(dòng)態(tài)、專業(yè)管理，實(shí)現(xiàn)貧困戶的動(dòng)態(tài)進(jìn)出，保持精準(zhǔn)扶貧有效性；（4）精準(zhǔn)考核，針對(duì)地方政府，制定相應(yīng)的考核制度，通過(guò)量化考核對(duì)精準(zhǔn)評(píng)價(jià)各工作部門的工作成效，給予相應(yīng)的處罰與獎(jiǎng)勵(lì)，保證扶貧工作的有效進(jìn)行以及充分調(diào)動(dòng)基層干部工作的積極性。

　2. 公共政策執(zhí)行 在管理領(lǐng)域，執(zhí)行主要包括以下兩方面內(nèi)涵。其一，提前做好了計(jì)劃，根據(jù)既定計(jì)劃不斷推進(jìn)；其二，提前并未制定計(jì)劃，摸著石頭過(guò)河。不僅如此，執(zhí)行并非單純用來(lái)指代某個(gè)動(dòng)作，其能夠包含諸多動(dòng)作。關(guān)于這個(gè)概念的概念是建立一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，例如，它將貧辦的指示改變?yōu)榫唧w行動(dòng)，并指示在此基礎(chǔ)上進(jìn)行物質(zhì)上轉(zhuǎn)換的行為。

　策略執(zhí)行的定義是將主要以執(zhí)行為基礎(chǔ)的策略轉(zhuǎn)換到時(shí)間工作中。政府行政結(jié)合的政府政策正在執(zhí)行。具體來(lái)說(shuō)，完全按照上級(jí)的指示執(zhí)行包含以下兩個(gè)意思的操作。其二，根據(jù)上級(jí)部門的指示，科學(xué)合理地對(duì)資源進(jìn)行整合的程序。

　作為實(shí)踐活動(dòng)類型，可以檢驗(yàn)政策是否合適，也可以根據(jù)回來(lái)的問(wèn)題優(yōu)化科學(xué)合理的相關(guān)方案，還可以由政府制定新政策提供構(gòu)思。高度集權(quán)是中國(guó)的一個(gè)明確特征，是地方政府指示上級(jí)執(zhí)行，面向基層自治機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)。這個(gè)欄目的品質(zhì)優(yōu)劣可以判斷上級(jí)的指示是否能夠很好地傳達(dá)給基層。因此，在執(zhí)行政策為關(guān)鍵的政策時(shí)，地方政府將通過(guò)一系列因素，對(duì)政策執(zhí)行的結(jié)果產(chǎn)生影響。一般來(lái)說(shuō)，

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　5 上級(jí)分配下級(jí)的任務(wù)是根據(jù)各地方的實(shí)際情況確定的。例如，貧困人口規(guī)定貧困人口數(shù)量，而經(jīng)費(fèi)數(shù)字則在這種情況下順利完成任務(wù)，因此地方政府有可能會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤執(zhí)行的問(wèn)題。這樣一來(lái)，就不能實(shí)際完成任務(wù)了。

　3. 精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn) 政策執(zhí)行和政策執(zhí)行者制定政策的具體政策變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過(guò)程中，政策執(zhí)行者為實(shí)現(xiàn)自己所希望的利益的最大化，制定政策的具體內(nèi)容和執(zhí)行政策的方式。政策制定者是解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)中各種社會(huì)、公共問(wèn)題的行為，政策執(zhí)行是政策制定者實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的必經(jīng)之戈里達(dá)。為解決公共性問(wèn)題，制定政策，存在系統(tǒng)、管理、人為等幾種原因，會(huì)產(chǎn)生影響政策效率和流暢性的執(zhí)行結(jié)果、政策本身的目的和公共性本質(zhì)上的偏差。因此，為了全面實(shí)施公共政策，關(guān)鍵是要把握好其重要性。

　（ 二）理論 基礎(chǔ) 1. 委托代理理論 委托代理理論的本質(zhì)是一種契約關(guān)系理論。在合同關(guān)系中，代理人能夠在一定程度上執(zhí)行能夠賦予委托方的力量與處理委托方的利益相關(guān)的事務(wù)或活動(dòng)相關(guān)的業(yè)務(wù)。委托代理理論建立在非對(duì)稱信息圍棋理論的基礎(chǔ)上。主要任務(wù)是“在信息的不對(duì)稱和委托者和代理人的利益發(fā)生沖突的情況下，如何實(shí)現(xiàn)委托者和代理人雙方都有利的結(jié)果?”。在我國(guó)，中央和地方政府基本上代表國(guó)民行使公共權(quán)力。公共權(quán)力的第一個(gè)原則，中央和地方政府“自上而下”做出是委托代理關(guān)系，內(nèi)向的人的鼓勵(lì)和黨政領(lǐng)導(dǎo)人隱藏間接權(quán)制定預(yù)算，地方地圖機(jī)構(gòu)為核心的形成了委托代理關(guān)系。在政府行政活動(dòng)過(guò)程中，定位系統(tǒng)代理人因信息不對(duì)稱和巨大資源利益等因素對(duì)公共資源部署活動(dòng)發(fā)展面臨巨大自主挑戰(zhàn)。因此，各種“代理人”尋租行為的出現(xiàn)，使自己的利益最大化，導(dǎo)致所謂的“委托代理問(wèn)題”，危害了“委托人”的利益。

　2. 公共選擇理論 公共選擇范圍內(nèi)的主要學(xué)者移植 20 世紀(jì)后期最具影響力的“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”和“政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”理論是“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)。認(rèn)為西方經(jīng)濟(jì)理論不僅適用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還適用于政治活動(dòng)領(lǐng)域的公共選擇理論在政府組織及其管理分享社會(huì)資源

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　6 或面臨公共問(wèn)題時(shí)也有其特點(diǎn)。也就是說(shuō)，基層政府作為具體扶貧政策實(shí)施的重要主體，也有其自身的利益，既包括公共利益，也包括自身利益。在激勵(lì)和監(jiān)測(cè)機(jī)制不足的情況下，它將促使它們作出選擇，最大限度地發(fā)揮自己的利益，而不是總是以公共利益為目標(biāo)，因?yàn)樗鼈冏约旱膬r(jià)值觀、偏好和其他因素，并提高執(zhí)行的效力。

　3. 人力資本理論 人力資本理論來(lái)源于新古典學(xué)派的柯布——道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)即生產(chǎn)函數(shù)概念，表明了一定的產(chǎn)量來(lái)自一定的組合條件的生產(chǎn)要素投入。20世紀(jì)60年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·舒爾茨在《人力資本的投資》中認(rèn)為人力資本是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源泉，發(fā)展中國(guó)家貧困的主要原因不僅由于物質(zhì)資本的短缺，更重要的是人力資本的匱乏和對(duì)人力資本投資的重視不足。對(duì)個(gè)人而言，他認(rèn)為人力資本是體現(xiàn)在人身上的資本，即對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行教育、職業(yè)培訓(xùn)等支出及其在接受教育時(shí)的機(jī)會(huì)成本等的總和，表現(xiàn)為蘊(yùn)含于人身上的各種生產(chǎn)知識(shí)、勞動(dòng)與管理技能及健康知識(shí)的存量總和。舒爾茨也強(qiáng)調(diào)了教育對(duì)于人力資本的重要性，認(rèn)為教育是使個(gè)人收入的社會(huì)分配趨于平等的重要渠道。他認(rèn)為貧困地區(qū)的貧困者之所以長(zhǎng)期難以擺脫貧困，其根源是對(duì)對(duì)教育的重視程度不夠，無(wú)法獲得足夠的人力資本投資，從而難以擺脫貧困，造成貧困代際傳遞的普遍現(xiàn)象。因此要加大教育投入、技能培訓(xùn)、衛(wèi)生保健等人力資本的投資，提升并增進(jìn)貧困人口的質(zhì)量和知識(shí)，從根本上解決貧困問(wèn)題、阻斷貧困的代際傳遞。

　三、旺蒼縣精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行現(xiàn)狀 （一）旺蒼縣貧困現(xiàn)狀及特征 1. 貧困現(xiàn)狀 受自然條件、資源稟賦和地理位置等多種因素制約，旺蒼縣發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，社會(huì)發(fā)育度低，是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣之一。2013 年建檔立卡時(shí)，全縣有貧困村177 個(gè)，貧困人口 3.51 萬(wàn)戶、15.38 萬(wàn)人，貧困發(fā)生率高達(dá) 39.5%。經(jīng)過(guò)幾年的努力，至 2106 年底全縣還有貧困村 177 個(gè)，貧困人口 2.01 萬(wàn)戶、8.46 萬(wàn)人，貧困發(fā)生率降為為 21.4%。據(jù)縣扶貧辦工作人員介紹，旺蒼縣的綜合貧困指數(shù)全省

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　7 第一，由此可知，旺蒼縣貧困程度深，底子差，脫貧難度大，貧困現(xiàn)象依然嚴(yán)峻。

　2. 貧困特征 （1）貧困面廣，貧困程度深 旺蒼縣行政村中，有貧困人口的行政村 383 個(gè)貧困；截止 2016 年底，貧困發(fā)生率高達(dá) 21.4%，貧困面覆蓋廣。旺蒼縣特困片區(qū)中包含了 13 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、148 個(gè)貧困村、6.5 萬(wàn)貧困人口，占全縣貧困村總數(shù)的 83.6%、貧困人口總數(shù)的 76.5%。旺蒼縣目前有深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn) 7 個(gè)（貧困發(fā)生率 27%以上），深度貧困村 119 個(gè)，其中貧困發(fā)生率在 30%以上的村還有 90 個(gè)。據(jù)扶貧辦工作人員接受，在旺蒼縣的貧困人口中，經(jīng)測(cè)算需要政策兜底的殘疾人、缺失主要?jiǎng)趧?dòng)力、五保戶等貧困群眾就有 2.6 萬(wàn)人，占貧困人口的 30.6%，其他的 5.83 萬(wàn)貧困人口普遍存在文化素質(zhì)低、技術(shù)培訓(xùn)接受能力弱、自我發(fā)展能力差等問(wèn)題，是脫貧難、返貧易的深度貧困群體。

　（2）基礎(chǔ)設(shè)施落后 旺蒼縣受自然條件和地理位置的影響基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，底子差，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資和融資不足，自 2015 年以來(lái)，旺蒼縣利用國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行融資貸款支持全縣 177 個(gè)貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，貧困村基礎(chǔ)設(shè)施短期內(nèi)得到有效改善。但基礎(chǔ)設(shè)施仍是當(dāng)?shù)孛撠毠��?jiān)的最大短板和主攻方向，特別是 206 個(gè)有貧困人口的非貧困村及 10 個(gè)仍有建設(shè)需求的貧困村（涉及6.2 萬(wàn)戶、28.4 萬(wàn)人）基礎(chǔ)設(shè)施，成為脫貧攻堅(jiān)的新短板，村內(nèi)道路硬化、文化廣場(chǎng)、安全飲水、河堤和環(huán)境治理等基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施還嚴(yán)重滯后，建設(shè)資金缺口非常大。據(jù)縣交通局工作人員測(cè)算，目前非貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚缺資金 10.4 億元。

　（3）產(chǎn)業(yè)小而散，穩(wěn)定增收難 因氣候差異性大、自然災(zāi)害多，旺蒼縣沒(méi)有形成一個(gè)覆蓋全縣的優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、鏈條短，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)程度低；工業(yè)經(jīng)濟(jì)中礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)仍占主導(dǎo)地位，其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度嚴(yán)重不足；現(xiàn)代服務(wù)業(yè)占比不高，帶動(dòng)效應(yīng)還不明顯。困群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)的收益占比低，收入主要以勞務(wù)輸轉(zhuǎn)為主，持續(xù)穩(wěn)定增收的問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決，縣財(cái)政收支矛盾突出，保障脫貧攻堅(jiān)的能力十分

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　8 有限。

　（4）扶貧成本高 旺蒼縣現(xiàn)有的 8.46 萬(wàn)貧困人口中，大多居住在自然條件嚴(yán)酷、生態(tài)環(huán)境脆弱、交通不便的偏遠(yuǎn)山區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施欠賬大，加之群眾居住分散，相對(duì)于交通較為便利的貧困村，扶貧難度更大、脫貧成本更高。經(jīng)測(cè)算，偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村修建三間安全住房至少需要 6 萬(wàn)元，相對(duì)于交通便利的貧困村要高出近 2 萬(wàn)元；通村公路成本每公里均在 70 萬(wàn)元以上。

�。�5）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，建設(shè)發(fā)展資金不足 旺蒼縣 2018 年人均 GDP 為 7585 元，僅為同期全省人均水平 27465 元的28%、全市人均水平 13087 元的 58%；農(nóng)村居民人均可支配收入為全省平均水平7456.9 元的 72%、為全市平均水平 5859 元的 92%，經(jīng)濟(jì)總量不和人均水平低的問(wèn)題十分突出。受工業(yè)增長(zhǎng)乏力、營(yíng)改增和企業(yè)減稅降費(fèi)等因素影響，主體稅收大幅縮減，同時(shí)縣財(cái)政的其他來(lái)源渠道少，旺蒼縣財(cái)政增收難和收支矛盾大的現(xiàn)狀很難改變，因而縣級(jí)財(cái)政支持和保障脫貧攻堅(jiān)的能力十分有限。

　景 （二）旺蒼縣精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行背景 從宏觀政策的角度來(lái)看，四川省旺蒼縣實(shí)行貧困政策，有一個(gè)新政策支持國(guó)家反省傳統(tǒng)的喬方式貧困制度設(shè)計(jì)缺陷。雖然通過(guò)改革開(kāi)放 30 年的努力，數(shù)億的人們擺脫貧困的帽子，改善了生活條件，但我們國(guó)家所有人的富賓使命仍處于艱難而緊迫的狀態(tài)。”全面小康社會(huì)的總體目標(biāo)仍存在“較大差距”。相當(dāng)部分貧困群體，目前貧困開(kāi)發(fā)工作已經(jīng)進(jìn)入“沖刺時(shí)期”，是前中國(guó)數(shù)千萬(wàn)貧困群眾如何馬上逃離貧困百姓的貧困百姓的問(wèn)題，但目前的幫助促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的重大課題。

　效 （三）旺蒼縣精準(zhǔn)扶貧政策路徑及脫貧成效 1. 精準(zhǔn)制定脫貧規(guī)劃，完善脫貧路徑 旺蒼縣結(jié)合自身的貧困現(xiàn)狀和發(fā)展實(shí)際，明確了全縣脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。制定出臺(tái)了《旺蒼縣脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》和《旺蒼縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃》等指導(dǎo)性文件，明確了主攻方向、目標(biāo)任務(wù)

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　9 和脫貧時(shí)序。旺蒼縣自 2014 年全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策以來(lái)，因地制宜，分類施策，陸續(xù)實(shí)施一系列扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)項(xiàng)目，完善了脫貧路徑，各種扶貧措施多管齊下，有益的促進(jìn)旺蒼縣精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧工作。

　2. 完善基礎(chǔ)設(shè)施，補(bǔ)齊發(fā)展短板 針對(duì)貧困村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、歷史欠賬大的現(xiàn)狀，對(duì)貧困村作出了“一次規(guī)劃、分步實(shí)施、三年建成”的決策，集中攻堅(jiān)貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實(shí)脫貧攻堅(jiān)基礎(chǔ)。2018 年，整合各類資金 6.6 億元（國(guó)開(kāi)行支持貧困村社基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資貸款 3 億元，整合財(cái)政涉農(nóng)資金 3.6 億元），實(shí)施了 100 個(gè)貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。2016 年以來(lái)，實(shí)施整村推進(jìn)項(xiàng)目 79 個(gè)、易地搬遷工程 21 個(gè)，改造農(nóng)村危舊房 6290 戶，硬化村內(nèi)小巷道 71 萬(wàn)平方米，修筑便民橋 44 座，新建黨員活動(dòng)室 31 個(gè)，安裝太陽(yáng)能路燈 1804 桿，貧困鄉(xiāng)村水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施不斷完善。

　3. 強(qiáng)化金融扶貧，增添攻堅(jiān)動(dòng)能 旺蒼縣圍繞構(gòu)建“3+1”立體化金融支撐體系，建立了縣上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、部門審核把關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任主體、駐村幫扶工作隊(duì)參與、銀行高效服務(wù)的“五位一體”工作機(jī)制。2016 年以來(lái)，發(fā)放精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)貸款 2.04 萬(wàn)戶、10.2 億元，占全縣建檔立卡貧困戶的 73.87%（剔除 980 戶五保戶后，貸款覆蓋率達(dá) 76.59%）。發(fā)放農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款 3.6 億元，發(fā)放易地扶貧搬遷貸款、“婦小貸”等 5.8 億元，爭(zhēng)取國(guó)開(kāi)行支持貧困村社基礎(chǔ)設(shè)施融資貸款 8 億元。同時(shí)，按照“民有，民享，民管”和滾動(dòng)發(fā)展的原則，加快村級(jí)互助資金協(xié)會(huì)建設(shè)，383 個(gè)有貧困人口的行政村已全部建立互助協(xié)會(huì)，為群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供短期的小額度資金支持。

　4. 加快電商扶貧，拓寬增收渠道 旺蒼縣近年來(lái)加快推進(jìn)電商扶貧，組建成立了電子商務(wù)中心和電商協(xié)會(huì)，每年設(shè)立 800 萬(wàn)元電商發(fā)展基金，啟動(dòng)實(shí)施電商“千人計(jì)劃”，以全縣未就業(yè)大學(xué)生為主體，以建檔立卡貧困戶未就業(yè)大學(xué)生或中專（高中）畢業(yè)生為重點(diǎn)，通過(guò)政府發(fā)放生活補(bǔ)貼，統(tǒng)一安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)電商便民服務(wù)中心、企業(yè)（合作社）從事電商服務(wù)、開(kāi)展自主創(chuàng)業(yè)，在全縣建立起一支 1000 人以上的專業(yè)化、團(tuán)隊(duì)化電商創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)隊(duì)伍。同時(shí)建成了集電商運(yùn)營(yíng)、培訓(xùn)交流、創(chuàng)業(yè)孵化、快遞代辦等

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　10 為一體的電商“雙創(chuàng)園”，被列入“全國(guó)電商扶貧示范縣”。2018 年建成 20 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)電商扶貧服務(wù)站和 151 個(gè)村級(jí)電商公共服務(wù)點(diǎn)全縣網(wǎng)店總數(shù)達(dá)到 1568 家，其中鉆級(jí)以上 115 家，實(shí)現(xiàn)銷售額 2.03 億元，探索出了“網(wǎng)店+合作社+農(nóng)產(chǎn)品”、“網(wǎng)店+合作社+貧困戶”等多種電商扶貧模式，拓寬了農(nóng)戶增收渠道。

　5. 推動(dòng)政策落實(shí)，強(qiáng)化兜底保障 通過(guò)積極推進(jìn)農(nóng)村低保與國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”，對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象開(kāi)展了全面清理，確保符合條件的貧困人口應(yīng)保盡保，充分發(fā)揮低保政策的兜底作用。今年，保障農(nóng)村低保對(duì)象 1.7 萬(wàn)戶、6.69 萬(wàn)人，其中一類保障對(duì)象 5335 人，二類保障對(duì)象 19201 人，三類 30145 人，四類 12201 人。五保供養(yǎng) 1879 人。1-6 月份實(shí)施醫(yī)療救助 558 戶、563 人，發(fā)放救助金 259.76 萬(wàn)元。全縣新農(nóng)合參合率達(dá)到 98.43%，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率達(dá)到 96%，2016 以來(lái)發(fā)放各類助學(xué)金、補(bǔ)助金 4014.28 萬(wàn)元。

　現(xiàn) （四）旺蒼縣精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差及表現(xiàn) 從微觀看，旺蒼縣自給自足的信件所解決的貧困現(xiàn)實(shí)和現(xiàn)有貧困開(kāi)發(fā)的嚴(yán)重問(wèn)題。這個(gè)縣的電器事業(yè)取得的成績(jī)是肯定的，但是現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然比較低，貧困差距加大是無(wú)可奈何的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。根據(jù)旺蒼縣統(tǒng)計(jì)資料，到 2013 年底，擬出縣城建設(shè)卡片的結(jié)果，全部縣城識(shí)別出 152 個(gè)貧困村，農(nóng)村貧困人口2628 戶 6.2142 萬(wàn)人、城鎮(zhèn)貧困人口 9401 戶 1.43 萬(wàn)人，農(nóng)村貧困發(fā)生率 7.4%�？梢钥闯觯�旺蒼縣的扶貧壓力是巨大的，而且呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

　其一，貧困人口居住的自然環(huán)境復(fù)雜。該縣主要分布在孤立山區(qū)，山谷縱橫無(wú)盡。貧困村主要分布在倉(cāng)庫(kù)和臨江沿岸，地形普遍平坦，大壩山丘每年都受到洪水洪水和病蟲(chóng)害的影響。

　其二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱。限于旺蒼縣政府財(cái)力有限，針對(duì)貧困地區(qū)貧困人口在資金投入上也普遍較低。由于長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足，一些貧困村的道路、灌溉、通電等設(shè)施建設(shè)相對(duì)低迷。其中，全縣有 144 個(gè)村（107 個(gè)貧困村）沒(méi)有經(jīng)過(guò)水泥道路，而且農(nóng)村水壩系統(tǒng)設(shè)施也不完善，因此無(wú)法長(zhǎng)時(shí)間地修理非晶修理設(shè)施。通行不便、運(yùn)輸不便、負(fù)保障、灌溉不可能等顯著問(wèn)題還制約當(dāng)?shù)?/p>

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　11 的貧困村和家具的發(fā)展。

　第三，自我脫貧能力不足。大部分貧困者都曾面臨過(guò)教育水平低、綜合資質(zhì)低、技術(shù)力不足、市場(chǎng)意識(shí)淡薄、思想觀念較慢的貧困時(shí)代。而且貧困人口以傳統(tǒng)養(yǎng)殖為中心，如果沒(méi)有其他收入來(lái)源，就很難擺脫貧困。

　四、旺蒼縣精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差問(wèn)題及原因分析 題 （一）旺蒼縣精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差存在的問(wèn)題 1 貧困戶識(shí)別不精準(zhǔn) 旺蒼縣同時(shí)促進(jìn)查明貧窮的村莊和家庭，扶貧初期階段的籌備工作是根據(jù)準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行的。因此，每一位村干部都應(yīng)該爭(zhēng)取盡可能地幫助村里的窮人。事實(shí)上，在一些農(nóng)村，特別是自然條件更好的村子，經(jīng)濟(jì)生活條件還樂(lè)觀，居民的幸福指數(shù)較高，但幫助貧困的目的依舊保持不變。與大部分村莊相比，扶貧指標(biāo)嚴(yán)重不足，因此無(wú)法避免導(dǎo)致“應(yīng)扶未扶”的現(xiàn)象。確定扶貧目標(biāo)的途徑主要有兩種：農(nóng)村集體、干部推薦和自我實(shí)施。在確定貧困家庭的過(guò)程中，親戚朋友的現(xiàn)象也擠掉了貧困家庭的指標(biāo)。此外，非貧困村莊的貧困人口條件相對(duì)較好，但也有一定數(shù)量的貧困指標(biāo)。由于貧窮指標(biāo)不足，沒(méi)有人支持貧窮人口眾多的村莊�？h鄉(xiāng)政府要求“綜合考慮農(nóng)民人均純收入和各行政村實(shí)際情況，確定貧困村，逐步確定貧困村的情況”。在具體的評(píng)價(jià)中，最終決策權(quán)并不完全取決于具體村莊的實(shí)際情況，最終決策權(quán)主要集中在縣鄉(xiāng)政府手中。至于他們是否貧窮村，則會(huì)引起扶貧政策和撥款給特定鄉(xiāng)村的極大關(guān)注。因此，每個(gè)村莊都將爭(zhēng)奪貧窮村莊的地位。另外，由于幾個(gè)中等發(fā)展水平的村開(kāi)辟道路的關(guān)系，把“弱勢(shì)村莊”排除在了貧窮村指標(biāo)之外。

　2. 致貧原因識(shí)別不精準(zhǔn) 根據(jù)精準(zhǔn)扶貧政策的總體要求，在旺蒼縣開(kāi)展準(zhǔn)確的鑒定工作時(shí)，必須建立檔案，建立貧困群體貧困成因卡。事實(shí)上，這一步驟的確定與對(duì)貧困家庭的準(zhǔn)確識(shí)別是同步的。至于貧困家庭和貧困村莊貧困的原因，除了可以直觀地看到的原因外，其他原因還可以通過(guò)貧窮村莊或貧困家庭填寫的申請(qǐng)材料獲得，以獲得申請(qǐng)“精準(zhǔn)貧困”的資格。對(duì)貧窮村莊和家庭的這種不準(zhǔn)確的確定反映了在確定該

　精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差問(wèn)題研究：來(lái)自四川旺蒼縣的實(shí)證

　12 縣貧窮原因方面的實(shí)際問(wèn)題。換句話說(shuō)，上級(jí)政府真的知道為什么某些貧困家庭是貧窮的嗎？他們真的很窮還是假的？不清楚。至于來(lái)自扶貧團(tuán)體的配對(duì)和一對(duì)一的援助，這就更難實(shí)現(xiàn)了。這將不可避免地導(dǎo)致扶貧措施安排不良，但只能像傳統(tǒng)的扶貧方式那樣廣泛，洪水泛濫，表面扶貧。

　3. 扶貧資金利用不精準(zhǔn) 旺蒼縣面積大，長(zhǎng)期存在城鎮(zhèn)居民收入差距，公共服務(wù)資源配置滯后問(wèn)題。目前，政府領(lǐng)導(dǎo)著各部門在社會(huì)各界的參與下，已在政府下舉行并啟動(dòng)。旺蒼縣特定基金，將來(lái)自政府的資金，政府一直在進(jìn)行一系列的專項(xiàng)資金。困救助人員在一定期限內(nèi)被安置，并由貧困人口一級(jí)的貧困管理部門負(fù)責(zé)。調(diào)整貧困救助資金，規(guī)范貧困資金的使用和使用，參照貧困地區(qū)一段時(shí)間的效益，考慮貧困地區(qū)的效益。此外，資金的使用涉及多個(gè)扶貧部門和扶貧計(jì)劃，造成對(duì)同一貧困村莊、項(xiàng)目和貧困家庭使用資金的補(bǔ)貼重復(fù)。在生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)、土地資源不足、交通不發(fā)達(dá)。扶貧領(lǐng)導(dǎo)十分重視對(duì)開(kāi)掘地區(qū)農(nóng)村和農(nóng)村貧困企業(yè)的管理，貧困貧困的短期特征是由于大多數(shù)人缺乏監(jiān)督造成的�？傮w而言，旺蒼縣減貧財(cái)政資源的準(zhǔn)確分配仍然是一個(gè)“分散”的工作機(jī)制。在“分享利益”、“減少矛盾”理念的基礎(chǔ)上，政府將有限的扶貧資金作為“穩(wěn)定社會(huì)”的資源。事實(shí)上，貧困家庭擺脫貧困的積極性還沒(méi)有得到充分發(fā)展。因此，許多貧窮家庭的“等待、依賴和缺乏”心態(tài)仍然嚴(yán)重。

　析 （二）旺蒼縣精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差問(wèn)題的原因分析 1. 執(zhí)行干部官僚化 切實(shí)有效地實(shí)施準(zhǔn)確的扶貧工作，離不開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)干部。根據(jù)計(jì)劃，農(nóng)村扶貧工作者的首要責(zé)任是有針對(duì)性地幫助貧困人口。所謂的目標(biāo)定位意味著“針對(duì)已查明的貧困家庭并逐案提供援助”。事實(shí)上，雖然旺蒼縣工作隊(duì)設(shè)在該村，但它實(shí)際上已成為一個(gè)關(guān)于如何減輕貧窮村莊貧困的“當(dāng)家人”。此外，扶貧干部面臨著高層次評(píng)價(jià)的壓力，迫切希望從扶貧工作中得到相應(yīng)的效果。至于如何減輕貧困，他們更喜歡以政策滿足人們的有形項(xiàng)目。為此，駐村干部除了張貼突出“精準(zhǔn)扶貧”效益的海報(bào)外，還經(jīng)常提出實(shí)施“慰問(wèn)式”、“輸血式”扶貧的扶貧方

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　13 法，這樣既能提供窮人的短期利益，也不會(huì)造成巨大的社會(huì)矛盾。因此，精準(zhǔn)扶貧已成為事實(shí)上的扶貧“洪流”。這種“一上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象往往混淆了評(píng)估中的“扶貧數(shù)據(jù)”。從本質(zhì)上講，這并沒(méi)有導(dǎo)致貧窮的村莊和家庭真正脫貧，導(dǎo)致在執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策時(shí)出現(xiàn)了嚴(yán)格的扭曲。

　2. 群眾爭(zhēng)搶扶貧資源

　精確扶貧與傳統(tǒng)扶貧模式因其“精確性”不同。它的主要“目標(biāo)”也是幫助全國(guó)的窮人擺脫貧困，盡可能地變得富有。人民是權(quán)力的最終擁有者，中央和地方政府是人民行使公共權(quán)力的“代表”。從根本上維護(hù)人民的利益是他們義不容辭的責(zé)任。然而，作為精確減貧政策的利益相關(guān)者，它有著不同的利益和價(jià)值目標(biāo)。非貧困的農(nóng)村和家庭在確定精確的扶貧目標(biāo)的過(guò)程中，依靠“后門”和“依附關(guān)系”，才能得到準(zhǔn)確的扶貧政策的支持。“盡量減少收入”和爭(zhēng)取扶貧資源的趨勢(shì)也給準(zhǔn)確識(shí)別造成不必要的障礙。同時(shí)，它還取消了各地區(qū)分配的減貧目標(biāo)。特別是，一些相關(guān)的“非貧困村莊”已經(jīng)顯示出自己是“強(qiáng)大的”，依靠固有的人際關(guān)系，排除了真正需要確切扶貧政策受益者幫助的貧困村莊。這不僅不利于具體扶貧政策的實(shí)施，而且加劇了貧困群體與非貧困群體之間的矛盾，導(dǎo)致了精確扶貧政策實(shí)施的偏差。

　3. 監(jiān)督考核體系不完備 然而，在旺蒼縣精確扶貧的監(jiān)督和實(shí)施中，存在一種只注重結(jié)果評(píng)價(jià)而忽視過(guò)程評(píng)價(jià)的現(xiàn)象。這促使基層干部更多地展示扶貧成果，在具體實(shí)施扶貧政策時(shí)，可以對(duì)上級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)作出反應(yīng)。這在一定程度上鼓勵(lì)了駐農(nóng)村干部立竿見(jiàn)影、立竿見(jiàn)影，缺乏通過(guò)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃實(shí)施準(zhǔn)確扶貧政策的思路。此外，在評(píng)估實(shí)施過(guò)程中，上級(jí)政府主要關(guān)注的是數(shù)據(jù)、地點(diǎn)等。目前還沒(méi)有對(duì)扶貧政策的可持續(xù)性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性評(píng)估。一些高級(jí)干部到貧困的村莊去視察，村干部將提前安排。他們將帶領(lǐng)優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)聽(tīng)取報(bào)告，觀看項(xiàng)目和拍照。監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)將成為一種形式。由于對(duì)具體扶貧政策執(zhí)行過(guò)程的評(píng)估比對(duì)其結(jié)果的評(píng)估更為復(fù)雜和昂貴，政府在選擇農(nóng)村基層干部評(píng)估方法方面已成為“理性經(jīng)濟(jì)人”，忽視了扶貧進(jìn)程，特別是那些需要扶貧的長(zhǎng)期患者，這在減少貧困的原因中占了很大的比例。這也鼓勵(lì)了農(nóng)村扶貧對(duì)口干部更加熱心展示成果，使村干部能夠考慮“利己主義”，加劇

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　14 扶貧項(xiàng)目不切實(shí)際的安排和““漫灌式”扶貧現(xiàn)象。

　五、完善精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差問(wèn)題的對(duì)策 （一）加強(qiáng)群眾責(zé)任意識(shí)教育 具體的扶貧政策能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，關(guān)系到國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展的大局，從根本上保障人民的整體利益。非貧困群體作為國(guó)家的一部分和公共權(quán)力的所有者之一，不僅有自己的利益，而且具有高度的社會(huì)責(zé)任感和整體的自律意識(shí)。在實(shí)施扶貧政策之前，地方政府要通過(guò)各種形式的教育和宣傳，提高群眾的政治意識(shí)、思想意識(shí)和政策意識(shí)。防止群眾“過(guò)份理性”。使更多的利益攸關(guān)方能夠深刻了解國(guó)家的主要政策和政策，盡一切努力使他們能夠同情和支持窮人的困境，并最大限度地彌合利益分歧。同時(shí)，我們將鼓勵(lì)更多的社會(huì)力量參與具體的扶貧政策，支持非貧困家庭盡快脫貧，實(shí)現(xiàn)共同富裕的最終目標(biāo)，為國(guó)家早日恢復(fù)作出貢獻(xiàn)。

�。ǘ�）檢驗(yàn)扶貧成效 減輕貧困的效果并不取決于建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)量，也不取決于減貧數(shù)字，而是取決于貧困家庭能否真正擺脫貧困并變得富有。人民在減輕貧困方面有最大的發(fā)言權(quán)。鼓勵(lì)更多的人參與扶貧政策的準(zhǔn)確實(shí)施，將有效避免上級(jí)政府“評(píng)估數(shù)字”的“形式主義”，防止“被脫貧”的發(fā)生。因此，鼓勵(lì)人們參與實(shí)施準(zhǔn)確的扶貧政策，將為檢驗(yàn)和提高扶貧的準(zhǔn)確性提供重要依據(jù)�？傊�，鼓勵(lì)市民參與，可以有效地打破“封閉式政策執(zhí)行”的現(xiàn)像，確保市民了解和監(jiān)察準(zhǔn)確扶貧政策的實(shí)施。它不僅有效地提高了扶貧政策的實(shí)施效率，而且為糾正政策實(shí)施中的偏差提供了一條切實(shí)可行的途徑。

　量 （三）增強(qiáng)對(duì)駐村干部外部監(jiān)督力量 在實(shí)施明確的扶貧政策過(guò)程中，地方政府和駐村干部相對(duì)封閉，使外界難以進(jìn)行有效的監(jiān)督。此外，監(jiān)督主體主要由縣扶貧辦公室承擔(dān)。另一方面，它表明，由于人力資源有限和其他因素，其監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)是“有名無(wú)實(shí)”。公眾參與具體扶貧政策實(shí)施的全過(guò)程，不僅要打破政府與人民之間的信息不對(duì)稱，而且要讓公眾對(duì)具體過(guò)程有一個(gè)更深刻的認(rèn)識(shí)。執(zhí)行精確的扶貧政策。它不僅為群眾提出意見(jiàn)

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　15 和建議提供了可靠的渠道，而且在很大程度上形成了對(duì)村干部行為的有效監(jiān)督。在一定程度上加強(qiáng)了外部監(jiān)督權(quán)力，改善了單一監(jiān)督主體帶來(lái)的“假監(jiān)督”和“弱監(jiān)督”現(xiàn)象。

�。ㄋ模┕膭�(lì)自我脫貧 在幫助貧困是各國(guó)政府義不容辭的責(zé)任，但也取決于自己脫貧致富的努力。只有共同努力，雙方才能最大限度地發(fā)揮明確的扶貧政策的效力。無(wú)論如何，盲目地從“經(jīng)濟(jì)人理性”的角度去追求自己的利益，大大降低了精確的扶貧效果。在實(shí)施扶貧工作中，地方政府還應(yīng)以貧困人口的自我發(fā)展為基本出發(fā)點(diǎn)，改變扶貧政策的具體實(shí)施，而不僅僅是“輸血”。應(yīng)該指出，政府的扶貧只是一種外力。政府自身的“理性”特征決定了它在幫助窮人方面不是無(wú)限的。在實(shí)踐中，它只能在促進(jìn)窮人“消除貧窮”方面發(fā)揮作用。“幫助窮人第一意志”通過(guò)多種渠道，增強(qiáng)貧困群體的扶貧意識(shí)，培養(yǎng)他們脫貧的積極性，富有的意志，堅(jiān)決避免和防止貧困群體過(guò)度依賴政府的扶貧政策。

�。ㄎ澹┩晟票O(jiān)督考核體系 在訪問(wèn)貧困戶的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)作為幫扶對(duì)象的村民，他們對(duì)于精準(zhǔn)扶貧政策知之甚少，更不用說(shuō)如何去行使自身的監(jiān)督權(quán)，官員在幫扶過(guò)程中，仍然存在著欺上瞞下的情況，而紀(jì)檢機(jī)關(guān)在監(jiān)督過(guò)程中沒(méi)能及時(shí)調(diào)整狀況，存在著滯后性的特點(diǎn)，使整個(gè)監(jiān)督過(guò)程缺乏全面性與主動(dòng)性。因此，在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的工作中我們應(yīng)建構(gòu)高效率的精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督考核體系。

　第一，建立多方位、全方面的監(jiān)督體系，包括建立完善的黨委、政府監(jiān)督，扶貧主管部門及其他幫扶部門的監(jiān)督，審計(jì)的監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督、人民政協(xié)和民主黨派的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督、群眾的監(jiān)督等在內(nèi)的精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)督考核體系。完善黨內(nèi)及外部的監(jiān)督、自上而下或者自下而上的監(jiān)督、專門機(jī)構(gòu)與社會(huì)監(jiān)督等各類監(jiān)督體系相結(jié)合，形成一個(gè)多方位、全方面的監(jiān)督體系，提高精準(zhǔn)扶貧的效率、強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧的成效。

　第二，健全第三方的評(píng)估監(jiān)督體系，第三方評(píng)估是一種有效的外部監(jiān)督和制衡機(jī)制，健全第三方評(píng)估監(jiān)督體系，能夠促進(jìn)地方政府和職能部門扶貧攻堅(jiān)的工

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　16 作績(jī)效，從而更好的轉(zhuǎn)變扶貧工作方式和措施，營(yíng)造了一種社會(huì)共同參與扶貧的機(jī)制，使百姓能更好的了解到精準(zhǔn)扶貧的政策制度，不斷提升農(nóng)民的滿意度。

　第三，完善地方的法律法規(guī)，規(guī)范扶貧資金的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，對(duì)于每一筆幫扶資金，都應(yīng)該有專門的數(shù)據(jù)采集，和信息追蹤，必須做到把錢用在刀刃上減少基層政府官員的尋租空間。對(duì)于濫用權(quán)力、非法挪用扶貧物資的基層干部應(yīng)加大處罰力度，建立一個(gè)自上而下、權(quán)責(zé)明晰的監(jiān)督考核體系，使精準(zhǔn)扶貧政策更加符合民心、黨心，確保 2020 年實(shí)現(xiàn)貧困人口全面脫貧。

　六...

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