對行業(yè)協(xié)會改革若干思考

　對行業(yè)協(xié)會改革的若干思考

　 趙峰

　社會組織是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，是社會治理的重要主體和依托。黨的十八大以來，中央對社會組織改革發(fā)展做出一系列重大決策部署，明確提出了加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。黨的十八屆二中、三中、四中、五中全會先后提出了改革社會組織管理制度、激發(fā)社會組織活力、加強(qiáng)社會組織立法等任務(wù)。作為社會組織的重要組成部分，行業(yè)協(xié)會面臨著緊迫的改革任務(wù)。本文淺談學(xué)習(xí)有關(guān)文件的體會，并提出對行業(yè)協(xié)會改革的一些思考。

　一、

　有關(guān)行業(yè)協(xié)會改革的重要文件

　十二屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，用了比較大的篇幅闡述社會組織的作用和定位，提出了一些很重要的的精神，如減少資質(zhì)資格許可認(rèn)定，確有需要的，由有關(guān)行業(yè)協(xié)會，學(xué)會具體認(rèn)定，行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤，探索一業(yè)多會等。

　十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要激發(fā)社會組織活力。

　2014 年中組部印發(fā)，《中共中央組織部關(guān)于規(guī)范退（離）領(lǐng)導(dǎo)干

　部在社會團(tuán)體兼職問題的通知》，對領(lǐng)導(dǎo)干部在社團(tuán)兼職做出了明確的規(guī)定。

　2015 年七月，中辦國辦印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，方案提出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤，理清行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會商會的職能邊界，加強(qiáng)綜合監(jiān)管和黨建工作，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會成為依法設(shè)立、自主辦會、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會組織。脫鉤任務(wù)為“五分離”，即機(jī)構(gòu)分離、職能分離、資產(chǎn)財務(wù)分離、人員分離、黨建外事等事項(xiàng)分離。方案要求，全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點(diǎn)工作由民政部牽頭負(fù)責(zé)，2015 年在更大范圍試點(diǎn)，通過試點(diǎn)完善縣贏得體制機(jī)制后全面推開。

　2016 年 8 月，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），總結(jié)了近年來尤其是黨的十八大以來的社會組織改革發(fā)展的成績和經(jīng)驗(yàn)，肯定了社會組織在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要地位和積極作用，明確提出了當(dāng)前和今后一各時期推進(jìn)社會組織改革發(fā)展工作的指導(dǎo)思想，基本原則，總體目標(biāo)和主要任務(wù)，統(tǒng)籌確定了一系列政策措施，是我們黨對社會組織改革發(fā)展規(guī)律性認(rèn)識的最新成果，是指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個時期我國社會組織改革發(fā)展工作的綱領(lǐng)性文件。

　 《意見》明確提出了“充分發(fā)揮社會組織服務(wù)國家、服務(wù)社會、服務(wù)群眾、服務(wù)行業(yè)的作用”，這是對社會組織功能定位的新概括，指明了社會組織發(fā)揮作用的方向。

　為保證社會管理制度改革順利進(jìn)行，社會組織健康有序發(fā)展， 《意

　見》提出了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持改革創(chuàng)新、堅(jiān)持放管并重、堅(jiān)持積極穩(wěn)妥推進(jìn)的四條原則。

　在社會組織登記制度改革方面，《意見》明確提出，民政部門要會同行業(yè)管理部門及相關(guān)黨建工作機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對社會會組織發(fā)起人、擬任負(fù)責(zé)人資格審查，對全國性社會團(tuán)體，要從成立的必要性、發(fā)起人的代表性、會員的廣泛性等方面認(rèn)真的加以審核，業(yè)務(wù)范圍相似的，要充分進(jìn)行論證。

　二、行業(yè)協(xié)會脫鉤的進(jìn)程

　2015 年 11 月，行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤聯(lián)合工作組公布了第一批全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點(diǎn)名單，共有 148 家，其中住房城鄉(xiāng)建設(shè)部管理的行業(yè)協(xié)會有 4 家，分別是：中國城市雕塑家協(xié)會，中國建筑金屬結(jié)構(gòu)協(xié)會，中國工程建設(shè)焊接協(xié)會，中國市政工程協(xié)會。

　2016 年 6 月，行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤聯(lián)合工作組公布了第二批全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點(diǎn)名單。共 144 家，其中住房城鄉(xiāng)建設(shè)部管理的行業(yè)協(xié)會 6 家，分別是：中國出租汽車暨汽車租賃協(xié)會，中國建設(shè)工程造價管理協(xié)會，中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會，中國物業(yè)管理協(xié)會，中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會，中國電梯協(xié)會。

　2016 年 8 月 24 日，行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤工作組辦公室召開全國性行業(yè)協(xié)會商會第一批脫鉤試點(diǎn)工作推進(jìn)暨第二批脫鉤試點(diǎn)工作動員會。民政部副部長顧朝曦介紹說，通過加強(qiáng)對脫鉤工作的統(tǒng)一部署，建立健全工作機(jī)制、推動出臺系列配套文件、下發(fā)試點(diǎn)專門文件，加強(qiáng)試點(diǎn)工作指導(dǎo)服務(wù)，前期脫鉤試點(diǎn)工作取得階段性成效，

　總體符合預(yù)期。截至目前，第一批 148 家全國性行業(yè)協(xié)會商會中，由145 家正式報送了脫鉤實(shí)施方案和基本情況表。民政部從材料要件是否齊全、方案內(nèi)容是否完備、脫鉤舉措是否明確、脫鉤安排是否穩(wěn)妥、脫鉤事項(xiàng)是否“應(yīng)脫盡脫”等方面，對 145 家行業(yè)協(xié)會商會脫鉤實(shí)施方案進(jìn)行了核準(zhǔn)。第一批全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點(diǎn)工作全面轉(zhuǎn)入方案批復(fù)和組織實(shí)施階段。

　據(jù)了解，列入第一批試點(diǎn)名單的住房城鄉(xiāng)建設(shè)部管理的行業(yè)協(xié)會，目前在機(jī)構(gòu)，職能、資產(chǎn)、財務(wù)、人員等方面已基本完成脫鉤，協(xié)會負(fù)責(zé)人的資格審查仍由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)，外事工作已轉(zhuǎn)到北京市人民政府外事辦公室辦理，黨建工作將來可能由中央國家機(jī)關(guān)委負(fù)責(zé)。

　三、

　對行業(yè)協(xié)會脫鉤的認(rèn)識

　中央關(guān)于行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤的指導(dǎo)思想很明確，這是按照市場化原則改革和發(fā)展社會組織的基本要求。我們要堅(jiān)決擁護(hù)，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央的有關(guān)要求，把握市場化改革方向，實(shí)現(xiàn)協(xié)會轉(zhuǎn)型發(fā)展。

　對于中國建筑業(yè)協(xié)會來說，經(jīng)過 30 年的發(fā)展，目前已經(jīng)做到了“三自”（自籌資金，自聘人員，自主活動）、“三無”（無行政級別，無官方編制、無現(xiàn)職國家工作人員兼職）。因此，協(xié)會的“獨(dú)立性”已經(jīng)較強(qiáng)，從某種程度上來說，脫鉤問題解決的比較早。如果還有政社未完全分開的問題，那就是“雙重管理”，即協(xié)會的登記注冊在民政部，業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門是住房城鄉(xiāng)建設(shè)部。

　所以，中國建筑業(yè)協(xié)會與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的主要聯(lián)系就是業(yè)務(wù)指導(dǎo)。我覺得，根據(jù)我國的國情，目前這種聯(lián)系還不能完全脫掉，否則很可能出現(xiàn)問題，原因如下：

　（一）

　政社完全分離，很可能影響政府職能轉(zhuǎn)移和行業(yè)管理工作

　推進(jìn)政社分開是全社會的共識，但在現(xiàn)階段，行業(yè)協(xié)會的發(fā)展還離不開政府的支持。目前，一些行業(yè)的管理主體還是政府有關(guān)部門，政府職能轉(zhuǎn)變有一個過程，職能轉(zhuǎn)變的一個重要出口就是行業(yè)協(xié)會，在政府的簡政放權(quán)還沒有到位的情況下，如果政社完全分離，政府的職能轉(zhuǎn)移工作可能會受到影響，另一方面，行業(yè)協(xié)會的發(fā)展空間也會受到限制。目前的行業(yè)協(xié)會，大部分是“自上而下”成立起來的，是伴隨著政府機(jī)構(gòu)改革和相應(yīng)的職能轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的，如果政社完全分離，行業(yè)協(xié)會的凝聚力和號召力都是值得考慮的。

　即使在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，政社也不可能完全分離，購買服務(wù)和政社合作也是比較普遍的現(xiàn)象。在這個合作過程中，政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)、評估、質(zhì)量和買單，而社會組織則以其能力爭取項(xiàng)目和政府的資助，提供社會管理和公共服務(wù)。這種政社分工、合約服務(wù)的機(jī)制能夠節(jié)約成本，提高質(zhì)量，便于管理和問責(zé)。

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　有關(guān)法律不健全，政社完全分離很可能造成監(jiān)管缺失

　目前我們還沒有社會組織法或者行業(yè)協(xié)會商會法，行業(yè)協(xié)會的權(quán)力，義務(wù)，內(nèi)部治理準(zhǔn)則以及政府監(jiān)管的原則、體制和方式等都無法可依。在法制和管理體制不健全、行業(yè)協(xié)會發(fā)展不成熟的條件下，現(xiàn)在主管部門在一定意義上承擔(dān)了監(jiān)管者的角色，起到替代法律的作

　用。特別是目前行業(yè)協(xié)會的人員素質(zhì)和政治水平總體上還有待提高，如果政社完全分離，行業(yè)協(xié)會監(jiān)管缺失，很有可能造成以下問題：

　一是協(xié)會可能變成“家天下”，少數(shù)企業(yè)或少數(shù)人說了算。任何一個組織，只要開展社會公共服務(wù)，就有利益分配的問題，就有資源分配的問題，就有公平公正的問題。國際足聯(lián)發(fā)生的腐敗事件就是一個例子，國際足聯(lián)權(quán)力很大，利益也很大，不幸的是監(jiān)管很不到位，他不屬于任何一個國家，它的總部在瑞士，但是瑞士的法律也管不了它的內(nèi)部事務(wù)，關(guān)于國際足聯(lián)的腐敗問題，很早就有反映，但是就是處理不了，最后美國聯(lián)邦調(diào)查局出面，抓捕了一些人，所以對于一個組織來講，權(quán)力很大，監(jiān)管逐月機(jī)制不健全，做事不透明，很難保證不出事。

　二是行業(yè)協(xié)會脫離指導(dǎo)，很可能造成各行其是的混亂局面，行業(yè)管理和服務(wù)難以有效開展，對于任何一個組織來說，生存都是頭等大事，協(xié)會是自收自支單位，經(jīng)費(fèi)來源是一個大事情，現(xiàn)在國家三令五申規(guī)范行業(yè)協(xié)會的收費(fèi)，規(guī)范行業(yè)協(xié)會的評比、表彰活動，效果也不是太好。目前，協(xié)會除了數(shù)額有限的會費(fèi)外，沒有可持續(xù)的經(jīng)費(fèi)來源，如果脫離了監(jiān)管，一些協(xié)會很有可能為創(chuàng)收而亂搞活動。

　三是協(xié)會也有可能成為敵對勢力的利用工具，目前，在黨建、人事、外事、宣傳等重大事項(xiàng)的監(jiān)管檢查和服務(wù)保障方面，行業(yè)協(xié)會與政府業(yè)務(wù)主管部門一直保持著必要的聯(lián)系，由于民政部門還沒有形成社團(tuán)管理體系，完全隔斷政社關(guān)系很可能引發(fā)社會風(fēng)險、政治風(fēng)險。

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　政社完全分離，很可能使得一些非法組織更為猖獗，擾亂

　行業(yè)的正常秩序

　目前，已經(jīng)有一些非法的所謂行業(yè)組織，在境外注冊，在境內(nèi)亂搞活動，亂收費(fèi)，比如我們多次收到企業(yè)的舉報，有一個所謂的中國建筑業(yè)聯(lián)合會，經(jīng)常向企業(yè)濫發(fā)開展活動的文件，在行業(yè)內(nèi)造成了非常壞的影響。要治理，打擊這些組織目前就非常困難，沒有專門負(fù)責(zé)的部門和有效的手段，如果政社完全分離，企業(yè)更難分辨哪些是合法的組織，哪些是非法的組織。一些非法組織可能更為猖獗，給行業(yè)的發(fā)展造成更大的危害。

　因此，我認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會脫鉤必須考慮國情，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步實(shí)施。要有必要的監(jiān)管和服務(wù)保障措施，社會的配套改革也要相應(yīng)協(xié)調(diào)進(jìn)行，切實(shí)做到“脫鉤不脫管”。

　四、

　對行業(yè)協(xié)會競爭的認(rèn)識

　行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)是非營利組織，行業(yè)協(xié)會提供的服務(wù)一般來說不存在競爭性，即行業(yè)協(xié)會會員數(shù)量的增加，并不影響其他會員獲得服務(wù)。讓行業(yè)協(xié)會搞競爭，很可能改變了行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)。我覺得，行業(yè)協(xié)會數(shù)量不宜過多，門類不易過細(xì)，全國性的行業(yè)協(xié)會只設(shè)一家，細(xì)分的行業(yè)協(xié)會數(shù)量也要控制，原因如下：

　一是“一業(yè)多會”制度可能會弱化行業(yè)協(xié)會的職能，使行業(yè)管理落空。“一業(yè)多會”可能導(dǎo)致企業(yè)入會的可選擇性加大，協(xié)會的規(guī)�？s小，從而使得行業(yè)協(xié)會的代表性弱化，協(xié)會的職能削弱，甚至無法完成。

　二是“一業(yè)多會”制度可能會造成無序化發(fā)展。行業(yè)協(xié)會過多，

　勢必相互爭搶會員，甚至以鄰為壑，多個協(xié)會的無序化發(fā)展使整個行業(yè)無法完整可控的管理鏈條。協(xié)會過多門檻，造成一些企業(yè)被迫參加兩個或更多的協(xié)會，給企業(yè)增加了成本，企業(yè)還難以得到滿意的服務(wù)。

　三是不利于對外交流和維權(quán)。比如我國企業(yè)對外承包工程發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛，由誰代表中國的行業(yè)組織參與此類問題的維權(quán)和調(diào)解很可能會成為一個問題。

　其實(shí)，在市場經(jīng)濟(jì)成熟的國家和地區(qū)，也不是一業(yè)多會。比如，意大利、德國等國家的建筑業(yè)協(xié)會也只有一家。香港特別行政區(qū)有一個建造業(yè)議會，中國建筑業(yè)協(xié)會于 2014 年和他們簽訂了合作協(xié)議。這個建造業(yè)議會負(fù)責(zé)香港地區(qū)的建筑業(yè)管理，他們叫議會，不叫協(xié)會，實(shí)際上是一個半官方機(jī)構(gòu)，議會有 24 名議員，分別由政府官員、各個細(xì)分行業(yè)組織的領(lǐng)導(dǎo)人和業(yè)內(nèi)知名人士組成。經(jīng)費(fèi)主要來源是從工程造價中提取，凡是在香港建設(shè)的 100 萬港幣以上的工程，必須按合同造價的 0.5%交給建造業(yè)議會，這筆錢主要用于從業(yè)人員的培訓(xùn)，這些經(jīng)驗(yàn)都值得我們借鑒。

　我認(rèn)為，當(dāng)前重要的問題不是一業(yè)多會，而是抓好行業(yè)協(xié)會的“放”與“管”的關(guān)系，加強(qiáng)監(jiān)督管理，及時淘汰那些公信力差，管理混亂、效率不高的行業(yè)協(xié)會。

　五、行業(yè)協(xié)會要主動進(jìn)行改革

　社會組織的發(fā)展是和國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性要求緊密聯(lián)系在一起的。上世紀(jì)八十年代至本世紀(jì)初，政府積極主導(dǎo)創(chuàng)辦“自上而下”模式的行業(yè)協(xié)會，其主要目的可能在于配合機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變政府職能、

　安置分流人員。一些行業(yè)協(xié)會行政化傾向嚴(yán)重，政社不分，管辦一體，有人戲稱“二政府”。應(yīng)該說，這種模式的行業(yè)協(xié)會在特定的歷史時期有其存在的必要性，也發(fā)揮了重要作用。目前，這個歷史使命已基本完成，行業(yè)協(xié)會的市場化、社會化任務(wù)提上了日程。

　黨的十八大以來，社會組織受到黨中央、國務(wù)院的高度重視。社會組織被看作國家治理體系的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長點(diǎn)，是社會管理和公共服務(wù)的合作者，是構(gòu)建和諧社會的重要力量。因此，從政策環(huán)境看，行業(yè)協(xié)會面臨著良好的發(fā)展機(jī)遇，將承擔(dān)起新階段賦予的更多和更大使命。

　另一方面，從其自身建設(shè)看，現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會存在很多不足，在新形勢下，其生存和發(fā)展也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。“自上而下”模式的行業(yè)協(xié)會強(qiáng)調(diào)的是對政府的輔助作用，如信息傳遞、政策建議、行業(yè)管理、分流人員等，而忽視了行業(yè)協(xié)會的生命之源是能給會員帶來利益。由此帶來了行業(yè)協(xié)會工作主動性創(chuàng)造性不夠、凝聚力不強(qiáng)、人員老化、經(jīng)費(fèi)短缺等問題。這種模式的行業(yè)協(xié)會，在脫鉤之后，面臨著轉(zhuǎn)型的艱巨任務(wù)。

　我認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會的改革首先要在自身定位上改變，即從“參謀助手”變?yōu)樾袠I(yè)治理的主體，從政府部門的附庸變成行業(yè)的代表。相應(yīng)地，行業(yè)協(xié)會在組織機(jī)構(gòu)、決策機(jī)制、業(yè)務(wù)范圍和人員素質(zhì)等方面都需要改進(jìn)。

　行業(yè)協(xié)會的改革離不開中國自己的歷史文化背景和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀。行業(yè)協(xié)會脫鉤后，既要防止少數(shù)企業(yè)控制協(xié)會，又要防止“九

　龍治水”或輪流坐莊。就現(xiàn)階段的行業(yè)管理來講，可能既要加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會的自律功能，又要發(fā)揮政府的作用，形成政府、協(xié)會與企業(yè)的聯(lián)系溝通機(jī)制，就重大政策問題進(jìn)行交流磋商，這樣才能充分發(fā)揮市場的力量和宏觀調(diào)控的作用，形成中國特色的行業(yè)管理體制。

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