農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)若干問題

　一、宅基地制度改革的主要目標(biāo) 宅基地制度改革的主要目標(biāo)有三個(gè)，一是讓農(nóng)民“居有其屋”，二是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，三是騰退多余宅基地。“居有其屋”是宅基地改革最基本的前提，“耕者有其田，居者有其屋”，這是農(nóng)村最基本制度安排和社會(huì)保障。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和增加農(nóng)民收入是當(dāng)前一些地方進(jìn)行宅基地制度改革的重要著力點(diǎn)，各地都希望通過宅基地制度改革來大幅度提高農(nóng)民收入與生活環(huán)境，并將之作為衡量改革成功與否的主要標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)農(nóng)村實(shí)行“一戶一宅”制度，作為村社集體的成員，所有農(nóng)戶都有從村社集體免費(fèi)獲得、無償使用宅基地的權(quán)利。中國(guó)農(nóng)村集體所有制為所有農(nóng)戶提供了“耕者有其田”、“居者有其屋”的基本保障。當(dāng)前中國(guó)正處在史無前例的快速城市化進(jìn)程當(dāng)中，大量農(nóng)民工乃至農(nóng)民家庭進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，甚至在城市安居下來，土地對(duì)于農(nóng)民的基本保障與過去已有所差異。不過，當(dāng)前及未來相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期仍然會(huì)有大量農(nóng)民留村務(wù)農(nóng)，且當(dāng)前農(nóng)民家庭中普遍形成了“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”結(jié)構(gòu)，年輕子女進(jìn)城務(wù)工了，年老父母仍然留村務(wù)農(nóng)；農(nóng)民通常年輕時(shí)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，年老時(shí)返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)退養(yǎng)；即使全家進(jìn)城農(nóng)戶也會(huì)在年節(jié)時(shí)返鄉(xiāng)，以及他們可能進(jìn)城失敗而返回家鄉(xiāng)。這個(gè)意義上講，土地仍然是農(nóng)民的基本保障，農(nóng)村仍然是農(nóng)民可能的歸宿。1、對(duì)于農(nóng)民來講，“居有其屋”仍然十分重要。這里面尤其要注意的有兩點(diǎn)，一是中國(guó)農(nóng)村人口大量進(jìn)城，但并非農(nóng)民家庭進(jìn)城了，而只是家庭部分青壯年勞動(dòng)力的進(jìn)城，非青壯年的家庭人口（老年人、婦女、兒童）大多仍然留村；二是即使農(nóng)戶全家進(jìn)城，他們也往往很難在城市安居，而可能進(jìn)城失敗，

　而要返回農(nóng)村。對(duì)于可能進(jìn)城失敗的農(nóng)民來講，保留他們的返鄉(xiāng)權(quán)極為重要。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，也是一個(gè)人口大國(guó)，現(xiàn)代化和城市化都是一個(gè)歷史性的過程，不可能一蹴而就。這個(gè)過程中保留農(nóng)民在農(nóng)村的宅基地，給他們留下進(jìn)城失敗的退路，可以極大地增加農(nóng)民的安全感（“大不了回到農(nóng)村去”），保持中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的彈性，提高應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)，都十分重要。這個(gè)意義上，即使農(nóng)村有一部分宅基地空在那里，也不應(yīng)當(dāng)立即收回，而應(yīng)當(dāng)作為必要甚至必須的資源冗余量來應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn)，化解可能出現(xiàn)的各種矛盾。2、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是本次宅基地改革的一個(gè)重要目標(biāo)。農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)大致包括兩個(gè)部分，一是通過抵押獲得貸款的權(quán)利，二是通過經(jīng)營(yíng)獲得收入的權(quán)利。本來，農(nóng)民宅基地是免費(fèi)獲得無償使用的，農(nóng)戶只有使用權(quán)，不過，當(dāng)前學(xué)界傾向?qū)⑥r(nóng)民宅基地使用權(quán)當(dāng)作用益物權(quán)，這個(gè)用益物權(quán)不僅具有占有、使用權(quán)限，而且應(yīng)當(dāng)有處分、收益權(quán)。抵押擔(dān)保是處分權(quán)，即農(nóng)民可以用宅基地使用權(quán)抵押擔(dān)保獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。中國(guó)人民銀行也牽頭在全國(guó)進(jìn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)和耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保試點(diǎn)。不過，當(dāng)前中央政策明確地要求不能允許農(nóng)民失去土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)。在農(nóng)民不能失權(quán)的情況下，金融機(jī)構(gòu)不可能處分抵押擔(dān)保的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此就很難真正推進(jìn)抵押擔(dān)保的改革。不讓農(nóng)民失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的政策是與當(dāng)前中國(guó)發(fā)展階段的國(guó)情相適應(yīng)的，至少在未來相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期這個(gè)政策還具有合理性。在不讓農(nóng)民失去宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策下面，農(nóng)地抵押擔(dān)保不可能有實(shí)現(xiàn)的空間。另外一個(gè)讓農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的辦法是允許農(nóng)民經(jīng)營(yíng)宅基地，比如

　出租，而在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)部以及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，農(nóng)民通過出租住房以及將住宅用于經(jīng)營(yíng)性目的而有了相當(dāng)不菲的收入。因此有人以為，如果在政策上允許農(nóng)民將宅基地用于經(jīng)營(yíng)以獲得收入，農(nóng)民就可以額外獲得很多的財(cái)產(chǎn)性收入。也是因此，現(xiàn)在學(xué)者尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)界認(rèn)為，只要賦予農(nóng)村宅基地處分、收益權(quán)利，農(nóng)民就可以意外獲得大筆財(cái)產(chǎn)性收入，甚至可以借此致富。當(dāng)前正在進(jìn)行試點(diǎn)的 15 個(gè)農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)，絕大多數(shù)試點(diǎn)的重點(diǎn)就是試圖賦予宅基地更大權(quán)能，以讓農(nóng)民獲得更多財(cái)產(chǎn)性收入。

　這顯然沒有可能，原因有二。一是只要政策不允許農(nóng)民失去宅基地使用權(quán)，宅基地抵押擔(dān)保就不可能真正推進(jìn)，因?yàn)榈盅簱?dān)保必須要以能夠處分宅基地為前提，而這個(gè)處分的基礎(chǔ)就是農(nóng)戶失去宅基地使用權(quán)。無論設(shè)計(jì)多么復(fù)雜的制度，轉(zhuǎn)多少個(gè)灣，基本邏輯就是，不能讓農(nóng)戶失去宅基地使用權(quán)就不可能讓金融機(jī)構(gòu)處分宅基地，宅基地使用權(quán)就不可能成為抵押擔(dān)保物。二是即使經(jīng)營(yíng)宅基地可以獲得收益，有獲得這個(gè)收益機(jī)會(huì)的最多也只是城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部以及少數(shù)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，這部分村莊，農(nóng)民人口比較少，占用宅基地也比較少。因?yàn)橐呀?jīng)融入到城市帶中，農(nóng)民宅基地具有了一定財(cái)產(chǎn)屬性，因此有可能增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。現(xiàn)在的問題是，實(shí)際上，處在城市帶的村莊，農(nóng)民早已通過出租住房以及將住房用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)目的，而獲得了這樣一筆財(cái)產(chǎn)性收益，無論進(jìn)不進(jìn)行農(nóng)村宅基地制度改革，都已不影響這部分農(nóng)民獲得這樣一筆收益。而廣大的中西部農(nóng)村，農(nóng)村人口大量流出，宅基地沒有人要，無論如何賦予宅基地收益權(quán)能，宅基地也不可能憑空為農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入。3、騰退農(nóng)村宅基地節(jié)約耕地是宅

　基地制度改革的重要方面。當(dāng)前有一種說法，就是在當(dāng)前快速城市化進(jìn)程中，隨著大量農(nóng)村人口進(jìn)城，城市建設(shè)占用土地越來越多，這個(gè)當(dāng)然是合理的，因?yàn)槿丝诘某鞘谢�必須以土地城市化為前提。奇怪的是，農(nóng)村建設(shè)用地?fù)?jù)說不僅沒有相應(yīng)減少，而且略有增加。有的農(nóng)戶全家進(jìn)城了，不再住在農(nóng)村，村莊也出現(xiàn)了空心化，他們的宅基地卻沒有退出來復(fù)墾種糧食，這豈不是巨大的浪費(fèi)？從節(jié)約土地的角度來講，農(nóng)民進(jìn)城了，宅基地閑置在那里沒有復(fù)墾種糧食，的確有浪費(fèi)土地的嫌疑。不過，農(nóng)民之所以普遍不退出宅基地，是有原因的，大致有四個(gè)，一是農(nóng)村年輕人進(jìn)城了，父母仍然留村，他們要住房子；二是平時(shí)進(jìn)城了，年節(jié)還要回來；三是年輕時(shí)進(jìn)城了，年老還可能還回來，因此留下宅基地待回來時(shí)再蓋房子��；四是現(xiàn)在全家進(jìn)城了，但能否在城市體面安居還有很大的不確定性，他們進(jìn)城失敗還要返回農(nóng)村。在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，真正可以全家體面進(jìn)城的農(nóng)民其實(shí)是不多的。更何況經(jīng)濟(jì)周期可能引發(fā)各種問題，使農(nóng)民返鄉(xiāng)的權(quán)利尤其重要。這個(gè)意義上講，農(nóng)民進(jìn)城了，并非他們就不需要宅基地了，即使農(nóng)民已經(jīng)全家進(jìn)城，他們也可能因?yàn)楦鞣N原因進(jìn)城失敗，而愿意留下宅基地作為不得已時(shí)期的退路與救濟(jì)。多一個(gè)救濟(jì)和選擇總是好事。另一方面，農(nóng)民進(jìn)城了，農(nóng)村出現(xiàn)了閑置宅基地，并非這些宅基地就是浪費(fèi)了，而是仍然閑在那里，隨時(shí)可以復(fù)墾為耕地。實(shí)際上，很多中西部農(nóng)村，農(nóng)民進(jìn)城后，農(nóng)民在空出的宅基地上自動(dòng)種了樹，種了蔬菜甚至種了莊稼。即使這塊土地的性質(zhì)仍然是宅基地，將來還可以讓農(nóng)民回來建房子，現(xiàn)在卻沒有浪費(fèi)。將來更不會(huì)浪費(fèi)。同時(shí)，農(nóng)民用于建房的宅基地一般都不是基本農(nóng)田，而是坡地、荒地、旱地，這樣的宅基地復(fù)墾種莊稼與復(fù)墾荒地

　的條件差不多。而既然當(dāng)前全國(guó)還有大量未利用地還可以低成本復(fù)墾卻沒有復(fù)墾，就完全不必要非得立即讓農(nóng)民退出對(duì)他們?nèi)匀痪哂斜Ｕ瞎δ艿恼�基地。�?shí)際上，當(dāng)前國(guó)家正大力推動(dòng)退耕還林、退耕還草、退耕還湖，中國(guó)要珍惜每一寸土地是戰(zhàn)略上的而非戰(zhàn)術(shù)上的，更非要立即馬上騰退出所有農(nóng)村閑置宅基地，當(dāng)然更不是要不計(jì)成本地高價(jià)讓農(nóng)民騰退宅基地，而是應(yīng)當(dāng)留一點(diǎn)資源冗余量，以為農(nóng)民提供退路，為現(xiàn)代化提供緩沖。因此，我以為，當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革最重要的目標(biāo)是讓農(nóng)民“居有其屋”，“一戶一宅”的政策要堅(jiān)持。通過宅基地制度改革來增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)村沒有任何現(xiàn)實(shí)可能性，倒反過來可能讓農(nóng)民失去宅基地使用權(quán)（擔(dān)保抵押）。如果中央不允許農(nóng)民失去宅基地使用權(quán)，則擔(dān)保抵押權(quán)也就沒有實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)。至于讓農(nóng)民騰退宅基地以復(fù)墾宅基地種糧從而節(jié)約耕地的目標(biāo)更是可以暫緩，因?yàn)闊o論現(xiàn)在是否復(fù)墾為耕地，宅基地仍然在那是，留一個(gè)緩沖空間，放一點(diǎn)資源冗余，對(duì)于農(nóng)戶和國(guó)家都十分重要。完全沒有必要立即馬上不計(jì)成本地騰退宅基地。作為土地資源的宅基地，退與不退，它都在那里。

　二、當(dāng)前宅基地制度改革試點(diǎn)存在的問題當(dāng)前全國(guó)絕大多數(shù)宅基地地試點(diǎn)縣市都是以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入作為試點(diǎn)主要出發(fā)點(diǎn)與立足點(diǎn)的，學(xué)界也對(duì)宅基地充滿財(cái)富的幻覺與想像。最通常的說法是，通過宅基地制度改革來盤活農(nóng)村宅基地和宅基地指標(biāo)，激活巨大的農(nóng)村宅基地資源，由資源變資產(chǎn)再變財(cái)產(chǎn)，從而讓農(nóng)民致富。這顯然是一種不切實(shí)際的關(guān)于農(nóng)村宅基地的財(cái)富幻覺，這樣進(jìn)行宅基地制度改革就走到邪路上去了。當(dāng)前全國(guó)宅基地試點(diǎn)一般將宅基地退出作為重要目標(biāo)。地方政府希望借宅基地退出來

　獲得大筆資金用于補(bǔ)償退出宅基地的農(nóng)戶，改造舊村，增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，甚至讓農(nóng)民致富。其中辦法就是宅基地改革試點(diǎn)縣市通常所說的盤活宅基地及宅基地指標(biāo)。具體地，地方政府試圖通過讓已經(jīng)進(jìn)城農(nóng)戶退出宅基地，然后將宅基地復(fù)墾形成耕地，同時(shí)獲得相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，或?qū)⑥r(nóng)民騰退宅基地集中于一處用于建設(shè)目的來獲利。獲利用于三個(gè)方面，一是補(bǔ)償退出宅基地農(nóng)戶的利益，二是籌措村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)，三是發(fā)展集體事業(yè)，從而通過農(nóng)民騰退宅基地來改變村莊面貌，建設(shè)村莊，富裕農(nóng)民。作為一種具有普遍性的模式，宅基地改革試點(diǎn)中，一些地方采取了大拆大建的模式，主要是將農(nóng)民集中起來居住，用減少的宅基地?fù)Q得城市建設(shè)用地指標(biāo)，又通過指標(biāo)交易來獲得農(nóng)民集中居住的投入。簡(jiǎn)單地說，地方試圖通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的辦法來進(jìn)行農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)。按宅基地試點(diǎn)縣市的說法，就是要盤活宅基地和宅基地指標(biāo)。按重慶地票的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)民每騰退一畝宅基地大約可以獲得地方政府 15 萬元的指標(biāo)補(bǔ)償，然后再將指標(biāo)落實(shí)到城市建新區(qū)。現(xiàn)在的問題是，即使在試點(diǎn)縣市，宅基地騰退指標(biāo)，落到城市建新區(qū)，縣市一級(jí)根本就沒有如此之大規(guī)模的建新區(qū)，所以騰退宅基地所形成指標(biāo)無法落地變現(xiàn)。因此試點(diǎn)地區(qū)提出要進(jìn)行跨縣市指標(biāo)交易，縣里的指標(biāo)賣到省城，中西部指標(biāo)賣到京津滬。問題是京津滬本身并不缺指標(biāo)。因此，花很高代價(jià)騰退出來的宅基地并不能獲得預(yù)期的收入，地方財(cái)政根本無力彌補(bǔ)宅基地騰退所形成巨大虧空。也是因此，幾乎所有宅基地改革試點(diǎn)縣市都提到，現(xiàn)在進(jìn)行農(nóng)村宅基地改革的最大困難是錢從哪里來，是地方財(cái)政無力彌補(bǔ)宅基地騰退所形成的虧空�，F(xiàn)在的問題是，宅基地制度改革為什么會(huì)形成如此巨大的虧空？

　其中一個(gè)主要原因是，地方政府在進(jìn)行宅基地改革時(shí)，尤其是農(nóng)民騰退宅基地時(shí)，以為騰退出來的宅基地及宅基地復(fù)墾所形成的建設(shè)用地指標(biāo)（通過增減掛鉤政策轉(zhuǎn)換）可以換取巨大利益。實(shí)際上，農(nóng)民騰退出來的宅基地最多也就是一塊良田，良田種糧食，一畝每年產(chǎn) 2000 斤糧食，價(jià)值 3000元，純利也就在 1000 元左右，一個(gè)農(nóng)戶騰退的宅基地有 0.5 畝，一年 500元純利或地租，按 5%的利率計(jì)算，這塊土地的價(jià)值也就在 1 萬元左右。而當(dāng)前一些地方騰退宅基地給到農(nóng)戶的補(bǔ)償甚至是按拆遷來支付的，每畝宅基地的補(bǔ)償在 15 ~30 萬，甚至有達(dá)到 100 萬元的。

　在區(qū)位好的地方，比如城鄉(xiāng)結(jié)合部或風(fēng)景名勝區(qū)，農(nóng)民騰退出來的宅基地集中起來用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，可能獲得遠(yuǎn)高于從事農(nóng)業(yè)的收益，從而實(shí)現(xiàn)較大利益。但中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村的宅基地位于一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，沒有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，也就不可能實(shí)現(xiàn)發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)。所謂盤活宅基地，也就是將宅基地復(fù)墾種糧食，如前所述，這其中的收益相當(dāng)有限。一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)可能獲利的不是盤活農(nóng)民騰退出來的宅基地，而是要盤活騰退出來宅基地復(fù)墾之后形成建設(shè)用地指標(biāo)。絕大多數(shù)宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)騰退農(nóng)民宅基地的目的都是要獲得建設(shè)用地指標(biāo)，再試圖通過指標(biāo)交易來換錢。我們知道，指標(biāo)本身是沒有價(jià)值的，是國(guó)家行政管制的一部分。這個(gè)意義上講，指標(biāo)是資源再分配的一種手段。國(guó)家為了集約節(jié)約利用土地，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度，通過每年下達(dá)新增城市建設(shè)用地指標(biāo)而調(diào)控地方建設(shè)，建設(shè)用地指標(biāo)因此也是一種管理手段。指標(biāo)本身不值錢，國(guó)家為了集約節(jié)約用地，傾向采用偏緊的新增建設(shè)用地供給，從而在地方上形成了建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺，并因此產(chǎn)生了價(jià)值。這就為通過農(nóng)村宅基地騰退形成的建

　設(shè)用地指標(biāo)提供了實(shí)現(xiàn)價(jià)值的可能。國(guó)家通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策打通了這種可能。然而，既然是國(guó)家通過有意保持相對(duì)稀缺新增建設(shè)用地指標(biāo)來讓地方集約節(jié)約用地和調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度，若再通過增減掛鉤政策來供給建設(shè)用地指標(biāo)，這就破壞了計(jì)劃管制。糟糕的是，地方為了獲得這個(gè)新增建設(shè)用地指標(biāo)而要花費(fèi)巨額資金比如 30 萬元/畝來拆農(nóng)民房子以騰出宅基地，從而造成了不必要的浪費(fèi)，增加了城市建設(shè)不必要的成本。更加糟糕的是，全國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革都指望通過盤活農(nóng)民騰退宅基地形成的指標(biāo)獲得資源、支付農(nóng)民騰退宅基地的成本和進(jìn)行村莊建設(shè)的成本�；氐奖驹�，農(nóng)民退出的宅基地實(shí)際上就是一塊有待復(fù)墾為耕地的荒地，價(jià)值十分有限�，F(xiàn)在幾乎所有農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣市以及學(xué)者和政策部門都似乎以為，農(nóng)民宅基地是一種極為特殊的可以下金蛋的雞，有了農(nóng)民騰退出來的宅基地，再通過各種復(fù)雜的制度設(shè)置就可以讓騰退出來的宅基地變成巨額財(cái)富。但正如前述，宅基地本身并沒有產(chǎn)生財(cái)富，所謂財(cái)富，不過是通過復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)（比如增減掛鉤制度）將其他地方的資源轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村。將其他地方的資源轉(zhuǎn)移到農(nóng)村本來也沒有錯(cuò)�，F(xiàn)在的問題是，因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)過于復(fù)雜，制度交易成本極高，資源轉(zhuǎn)移效率及公平性極其糟糕，從而導(dǎo)致資源配置效率的極大浪費(fèi)。當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度以及城市建設(shè)用地增減掛鉤現(xiàn)象正是典型表現(xiàn)。以所謂盤活宅基地和宅基地指標(biāo)形成的財(cái)富幻象作為推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革的基本措施，實(shí)在是太過荒唐。更可笑的是，當(dāng)前政策部門竟然想以增減掛鉤來扶貧。為了滿足農(nóng)村宅基地是巨額財(cái)富的幻覺，當(dāng)前全國(guó)各個(gè)宅基地改革試點(diǎn)縣市均設(shè)計(jì)出來無比

　復(fù)雜的制度，以實(shí)現(xiàn)這個(gè)本來不存在的財(cái)富。如此改革試點(diǎn)，真是讓人憂慮。

　三、宅基地與資源冗余量推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革的最為重要的一個(gè)說法是，在當(dāng)前快速城市化背景下面，農(nóng)村人口減少了，農(nóng)民占用宅基地不僅沒有減少，而且還在增加，這樣就造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。其中原因據(jù)說又是農(nóng)民退出宅基地制度安排不暢，且本來宅基地很值錢，卻因?yàn)橹贫仍�因沒有顯化出其中的價(jià)值，從而導(dǎo)致土地資源的極大浪費(fèi)。這種說法顯然似是而非。第一，如前已述，雖然農(nóng)民進(jìn)城了，但農(nóng)民往往不是全家進(jìn)城；即使全家進(jìn)城，年節(jié)還可能回來；即使年輕時(shí)進(jìn)城，年老還可能回村；還可能進(jìn)城失敗后回村，等等。農(nóng)民之所以不愿退出宅基地，是因?yàn)檗r(nóng)民很清楚，至少在當(dāng)前及未來很長(zhǎng)一段時(shí)間他們還離不開農(nóng)村，還可能要進(jìn)城失敗回到農(nóng)村。保留返鄉(xiāng)退路，農(nóng)民才敢真正進(jìn)城。農(nóng)村宅基地和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民的基本保障。他們最清楚這一點(diǎn)了。第二，農(nóng)民宅基地即使現(xiàn)在空在那里，也并非一定要馬上立即騰退出來，一方面可以留作農(nóng)民的保障，一方面待時(shí)機(jī)成熟自然就會(huì)騰退出來了。當(dāng)前中國(guó)糧食還未緊張到非得復(fù)墾農(nóng)民宅基地種糧的地步。反過來，當(dāng)前中國(guó)正大規(guī)模開始退耕還林、還草、還湖運(yùn)動(dòng)。第三，宅基地就是普普通通的土地，不要以城市建設(shè)用地的價(jià)值來想象農(nóng)村宅基地。城市建設(shè)用地的價(jià)值來自城市聚集效應(yīng)。正因?yàn)榫奂�效益不同，城市建設(shè)用地的價(jià)值差異極大。一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的土地，無論叫什么地，做什么用途，因?yàn)槿狈Τ鞘卸�三產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)，土地就不可能有巨額價(jià)值。反過來，當(dāng)前一些宅基地改革試點(diǎn)縣市花巨資來騰退農(nóng)民宅基地，不僅沒有節(jié)約資源，反而產(chǎn)生了巨大的浪費(fèi)。因

　為這種騰退不僅將很多本來已經(jīng)建設(shè)的農(nóng)村住宅拆掉了，而且讓本來可能的進(jìn)城失敗農(nóng)民的退路堵死了。一旦出現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)周期，當(dāng)前可以返鄉(xiāng)的制度安排就不再能起作用來緩解經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)周期了。實(shí)際上，將農(nóng)民目前空在那里的宅基地空幾年，留點(diǎn)資源冗余量，不是壞事。當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城還遠(yuǎn)未達(dá)到可以在城市體面安居的程度，其中肯定會(huì)有部分農(nóng)民進(jìn)城失敗后還要返回農(nóng)村。留下空閑的宅基地，讓農(nóng)民進(jìn)城失敗可以返回，這個(gè)留下的宅基地就不是資源浪費(fèi)，而是農(nóng)民心理穩(wěn)定、城鄉(xiāng)良性互動(dòng)的必要資源冗余。這個(gè)資源冗余為保持中國(guó)現(xiàn)代化中的穩(wěn)定提供了彈性與緩沖空間，因此，這個(gè)資源冗余量實(shí)在太重要了。四、小結(jié)宅基地制度改革的重點(diǎn)和核心只應(yīng)當(dāng)是保證農(nóng)民“戶有所居”的權(quán)利，其他則都是次要的。當(dāng)前中國(guó)發(fā)展的重心在城市，農(nóng)村社會(huì)保持穩(wěn)定對(duì)于中國(guó)順利走出中等收入階段可能落入的陷阱十分重要。不能望通過宅基地制度改革來讓農(nóng)民致富，宅基地就是在特定位置的一塊荒地，農(nóng)民用來建了住房而已。這塊宅基地若恰好處在城市經(jīng)濟(jì)帶中，宅基地自然就具有一定財(cái)產(chǎn)屬性，就可以具有一定的交換價(jià)值，為農(nóng)民帶來財(cái)產(chǎn)性收入。而全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村，農(nóng)民快速進(jìn)城，農(nóng)村宅基地開始閑置，宅基地不具有財(cái)產(chǎn)屬性，無論進(jìn)行什么樣的宅基地改革，設(shè)計(jì)多么復(fù)雜的制度，也不可能憑空產(chǎn)生宅基地的交換價(jià)值，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益，反過來倒是可能造成折騰，損失大量社會(huì)財(cái)富。當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，絕大多數(shù)都是在做這種損失社會(huì)財(cái)富而無法增加農(nóng)民收入的事情。這種折騰必須停下來。當(dāng)前宅基地實(shí)踐中存在的主要問題與其說是制度問題，不如說是管理問題。加強(qiáng)宅基地管理，而不

　是改變宅基地制度，保持現(xiàn)有宅基地制度三十年不變，而不是折騰，對(duì)于中國(guó)發(fā)展很重要。

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