基層審計機關(guān)發(fā)展調(diào)研報告

　基層審計機關(guān)發(fā)展的調(diào)研報告

　市、縣一級審計機關(guān)是國家審計體系的重要構(gòu)成和基層組織，其改革發(fā)展效果涉及到改革政策的落地生根和效益提升。然而，任何事物的發(fā)展都存在主要矛盾和次要矛盾，基層審計機關(guān)發(fā)展亦是如此，面臨著政策導(dǎo)向、執(zhí)法環(huán)境、資源配置、隊伍建設(shè)等諸多方面的矛盾和制約。筆者認為上述因素中，人力資源是基層審計機關(guān)科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵要素所在，因為審計事業(yè)主要靠人的智力來推動，人才短缺的矛盾相對于其他矛盾又更難克服和緩解。本文結(jié)合鹽城審計機關(guān)實際情況，從加強基層審計機關(guān)人才隊伍建設(shè)的角度，進行了分析研究。

　一、基層審計機關(guān)人才隊伍建設(shè)的難點 從鹽城審計機關(guān)情況看，人才隊伍建設(shè)主要存在數(shù)量不夠用與素能不夠高的問題。

�。ㄒ唬�審計人力資源數(shù)量不足難以滿足日益加重的審計工作需求。新形勢下，黨和政府賦予審計機關(guān)的監(jiān)督職能日益拓展，社會各界對國家審計的期望不斷提升。特別是近年來黨中央提出要全面履行審計監(jiān)督職責(zé)，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行全覆蓋，其中許多事項遠遠超出了傳統(tǒng)的財務(wù)審計范圍，基層審計機關(guān)普遍處于超負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)。以鹽城市為例，市直部門一級預(yù)算單位近 200 家，各類國有企業(yè) 60 多家，市政府投資公共工程年均投資額 100 多億元。市審計局現(xiàn)有審計業(yè)務(wù)人員不足 50 名,往往要在一年內(nèi)要完成預(yù)算執(zhí)行審計項目、20個左右的經(jīng)濟責(zé)任審計項目，審定政府投資工程造價數(shù)百億元，以及黨委政府臨時交

　辦的諸多事項，審計人員偏少與任務(wù)繁重的矛盾日益突出。個別縣（市、區(qū)）審計局人員總數(shù)只有 20 人左右，從事一線審計工作的不足 10 人，很難保證審計的質(zhì)量和層次。與此同時，在現(xiàn)行的雙重管理體制下，巡視巡察、專項檢查、信訪維穩(wěn)、招商引資等各種黨委、政府交辦事項呈現(xiàn)出只增不減的態(tài)勢。盡管上級審計機關(guān)要求 基層審計機關(guān)退出各種議事機構(gòu)，不得從事與審計法定職責(zé)無關(guān)的事項，但是審計工作的開展離不開地方黨委、政府的支持。地方黨委、政府交辦的事項，審計機關(guān)自然不能置身事外，相當程度上影響了在項目實施上的主動權(quán)和統(tǒng)籌性。

�。ǘ�）審計人力資源的綜合素能還不能適應(yīng)審計事業(yè)的發(fā)展需要。審計法規(guī)定，“審計人員應(yīng)當具備與其從事的審計工作相適應(yīng)的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力”。事實上，基層審計機關(guān)，特別是縣級審計機關(guān)人才隊伍還很不合理。

　1.行業(yè)內(nèi)部產(chǎn)生干部過少。相關(guān)規(guī)定要求，審計機關(guān)負責(zé)人原則上應(yīng)具備經(jīng)濟、法律、管理等工作經(jīng)歷。現(xiàn)實中，審計機關(guān)負責(zé)人由內(nèi)部提拔的比例相對低，一般由同級黨委說了算，一些進入縣（市、區(qū)）審計局的干部來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、黨群部門干部、軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置等渠道，許多人員不懂審計業(yè)務(wù)和經(jīng)濟工作。與些同時，審計機關(guān)內(nèi)部的許多優(yōu)秀骨干，由于職數(shù)制約和編制性質(zhì)限制，長期得不到提拔重用。近年來，鹽城市審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員從外單位調(diào)入占 66.7%，審計機關(guān)內(nèi)部提拔僅占33.3%。

　2.年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)歷層次有待優(yōu)化。不少基層審計機關(guān)審計人員年齡偏大，青黃不接現(xiàn)象嚴重。以鹽城市為例，目前全市審計機關(guān) 40 歲以上審計人員占審計隊伍的比例高達 63.2%，30-39 歲的占 23.2%，30 歲以下的僅占 13.6%。其中，中層正職人員 15 人，平均年齡超過 50 歲。學(xué)歷層次方面，第一學(xué)歷為本科及以上的占 65%，

　研究生以上學(xué)歷人員更是少之又少；具有中級（含）以上職稱或注冊“師”級執(zhí)業(yè)資格的占 57.9%，不少審計人員的執(zhí)業(yè)能力基礎(chǔ)還不夠扎實。

　3.知識結(jié)構(gòu)亟待完善。基層審計機關(guān)復(fù)合型審計人才普遍欠缺，人員結(jié)構(gòu)中以財務(wù)會計為主，公共政策、法律、計算機、工程造價審核等專業(yè)人員占比較低。有的審計人員缺乏學(xué)習(xí)意識，知識體系單薄，不能主動接受政策措施執(zhí)行審計、績效審計、自然資源資產(chǎn)審計等領(lǐng)域的新知識。有的審計人員常年忙于事務(wù)性審計工作，缺乏總結(jié)提升和學(xué)習(xí)借鑒，審計工作質(zhì)量、效率、效益平平。有的審計人員缺乏創(chuàng)新意識，習(xí)慣沿用傳統(tǒng)的審計方法和技巧開展工作，綜合業(yè)務(wù)能力停滯不前，導(dǎo)致一些審計內(nèi)容查得不深不透，制約了審計事業(yè)向深度和廣度的發(fā)展。比如政策措施執(zhí)行情況審計是審計機關(guān)的頭等大事和第一要務(wù)，如何按照習(xí)近平總書記“三個區(qū)分”要求進行監(jiān)督檢查和科學(xué)評價，涉及對政策的理解、尺度的把握、問題的溝通，許多審計人員還不能適應(yīng)這項工作要求。又如自然資源資產(chǎn)審計領(lǐng)域，一些審計事項對專業(yè)性要求非常高，在審計實務(wù)中審什么、怎么審，都是亟待研究解決的問題。

　4.專業(yè)人才引進難流失多。一方面，審計行業(yè)由于專業(yè)的特殊性，對一線審計人員的任職條件要求較高，而真正具備較高審計實務(wù)能力的人員，往往由于薪酬待遇、激勵機制等原因，不愿意到機關(guān)單位來。另一方面，由于出差多、工作累、待遇低、壓力大、晉升渠道窄等原因，不少審計人員產(chǎn)生了心理上的不平衡，紛紛尋找機會“走出去”，有的通過考試走向了更高層次的機關(guān)單位，有的放棄公務(wù)員和事業(yè)編制身份走向了社會化機構(gòu)。

　二、對審計隊伍建設(shè)存在問題的原因分析 總體而言，基層審計機關(guān)的人員能力水平距國家法律法規(guī)的職能定位和審計事業(yè)

　的發(fā)展要求還有一定距離。這些問題和不足，既有宏觀政策的影響，也有微觀個體的因素；既有客觀的制約，也有主觀的放松。主要有以下幾個方面：

�。ㄒ唬┈F(xiàn)有進人機制制約。一方面是數(shù)量上的限制。以鹽城市審計局為例，原有行政編制 74 個，2015 年被削減 7 個，2017 年因紀檢工作改革再次被削減 2 個，目前核定行政編制 65 人，造成超編，只有從自然退休途徑自行消化，近幾年均無行政編制空缺用于招錄公務(wù)員。另一方面是個性化需求得不到充分體現(xiàn)。審計工作的專業(yè)性要求特別高，需要具備一定的專業(yè)基礎(chǔ)知識和工作經(jīng)歷。而新進人員一律通過統(tǒng)一招考進入，對不同崗位人員的履職能力要求雖然有所體現(xiàn)，但往往是寬泛化要求，成功入圍的大多為剛走出校門的大學(xué)生，普遍缺乏實踐經(jīng)驗。

�。ǘ�）人才培養(yǎng)機制過于僵化。有的基層審計機關(guān)對教育培訓(xùn)重視不夠，審計人員能力水平得不到及時的轉(zhuǎn)型升級，導(dǎo)致審計工作原地踏步，平平淡淡。許多基層審計機關(guān)對審計人員的教育培訓(xùn)，尚未建立系統(tǒng)化、常態(tài)化、實效化的機制。有的新進人員，缺少實務(wù)導(dǎo)師帶領(lǐng)，進入機關(guān)后需要較長的時間才能真正獨擋一面開展工作，少數(shù)人員工作 3-5 年后仍然進不了崗位角色。有的審計人員長期在同一崗位從事某一領(lǐng)域的審計工作，導(dǎo)致了審計視野的局限性。

　（三）激勵機制活力不足。機關(guān)人員實行陽光工資，特別是中央“八項規(guī)定”出臺后，激勵措施主要以精神激勵為主。職務(wù)晉升等政治性激勵措施運用空間狹窄，審計業(yè)務(wù)骨干提拔到領(lǐng)導(dǎo)班子的少之又少，提拔出去的更是鳳毛麟角，一定程度上影響了審計干部的工作積極性。獎金、福利等經(jīng)濟性措施受到許多限制，公務(wù)員工資待遇與職稱不掛鉤等因素，在一定程度上形成了新時期新階段的“大鍋飯”局面，一些審計人員甚至片面地認為干多干少、干好干壞一個樣，得過且過，應(yīng)付了事。

　三、加強基層審計機關(guān)人才隊伍建設(shè)的幾點思考 黨中央、國務(wù)院《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》指出，審計制度改革就是要緊緊圍繞協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，緊密結(jié)合審計工作的職責(zé)任務(wù)和履職特點，創(chuàng)新體制機制，強化審計隊伍建設(shè)，不斷提升能力和水平，更好地服務(wù)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。其中特別強調(diào)了審計隊伍建設(shè)的重要性。筆者認為至少應(yīng)當從以下幾個方面著手，采取切實措施不斷加強基層審計機關(guān)人才隊伍建設(shè)。

　（一）爭取外部理解支持。通過各種渠道向上級黨委、政府宣傳審計體制改革關(guān)于審計隊伍建設(shè)的新要求和新舉措，積極爭取組織、人事部門支持，適當增加審計人員編制數(shù)量，實行審計干部職業(yè)準入制度，盡量少安排或不安排專業(yè)不對口的干部進入審計機關(guān)，確保履行審計職責(zé)所必需的人力資源數(shù)量和質(zhì)量。特別是在審計體制改革的過渡期，應(yīng)聯(lián)合相關(guān)部門統(tǒng)籌做好干部隊伍的晉升、培養(yǎng)、交流等管理工作，充分調(diào)動廣大干部參與、支持改革的積極性、主動性，確保改革過程中思想不亂、工作不斷、隊伍不散，保持審計隊伍的穩(wěn)定性。積極探索以政府購買社會服務(wù)方式，適當招聘具備相關(guān)審計和財務(wù)實踐經(jīng)驗的人員，加快建立具有審計職業(yè)特點的審計人員管理制度，按照分類科學(xué)、權(quán)責(zé)一致的原則，推進審計隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。

�。ǘ�）建立健全人才培養(yǎng)機制。一是建立健全常態(tài)化的教育培訓(xùn)機制。加強在職審計后續(xù)教育培訓(xùn)，不定期邀請專家學(xué)者幫助審計人員更新、汲取、補充最新知識，從業(yè)務(wù)知識、道德品質(zhì)、人文素養(yǎng)等方面全方位提升審計人員綜合素質(zhì)。二是建立健全提高學(xué)歷資質(zhì)的激勵機制。在組織上重視，在氛圍上引導(dǎo)，在制度上保障，在經(jīng)費上傾斜，引導(dǎo)和鼓勵審計人員積極參加各類學(xué)歷提升和專業(yè)技術(shù)資格考評。三是建立

　健全靈活實用的人才培養(yǎng)鍛煉機制。著力培養(yǎng)“一專多能”復(fù)合型人才,建立審計業(yè)務(wù)人員定期輪崗交流制度，在同一崗位工作超過 3 年的，原則上都要進行輪崗交流。不同類型和條線的審計項目，打破處室職能界限，在各業(yè)務(wù)處室間均衡分配。對新進人員明確素質(zhì)好、能力強、業(yè)務(wù)精的工作導(dǎo)師，一對一進行傳幫帶，幫助他們盡快適應(yīng)崗位要求。通過多崗位練兵和“上派”、“下掛”，普遍提升審計人員多領(lǐng)域綜合業(yè)務(wù)能力，培養(yǎng)出更多查核問題的能手、計算機應(yīng)用的強手和分析研究的高手。

　（三）建立健全人才激勵機制。一是堅持教育引導(dǎo)。以爭先創(chuàng)優(yōu)為主線，引導(dǎo)機關(guān)人員增強進取意識，爭創(chuàng)一流業(yè)績。通過培樹正面典型，增強業(yè)務(wù)骨干和做出突出貢獻優(yōu)秀審計人才的榮譽感和歸屬感，造濃爭先創(chuàng)優(yōu)的良好氛圍。二是積極搭建選人用人平臺。堅持任人唯賢、有為有位的用人導(dǎo)向，積極爭取將懂業(yè)務(wù)、有技術(shù)的優(yōu)秀審計干部，優(yōu)秀人才提拔起來輸送出去，充實到資金量大、專業(yè)性強、管理薄弱的部門、單位和企業(yè)任職，讓能干事、會干事、干成事的審計人員看得到希望，能得到實惠。三是注重激發(fā)后生動力。強化德、能、勤、績、廉等方面的考核，對工作不力、成效甚微的，通過暫緩提拔使用等方式鞭策后進，增強動力。

�。ㄋ模┏浞掷�用社會審計和內(nèi)部審計資源。堅持內(nèi)外結(jié)合，在充分利用國家審計機關(guān)人力資源的基礎(chǔ)上，通過政府購買社會服務(wù)方式，建立審計專家?guī)�，適當吸收社會審計力量參與國家審計項目。如大型政府投資審計項目外聘中介機構(gòu)審計人員的做法，有效彌補了國家審計人員在專業(yè)能力和審計力量上的不足。此外，應(yīng)當強化國家審計機關(guān)對內(nèi)部審計的指導(dǎo)、培訓(xùn)和監(jiān)督，為被審計單位內(nèi)審機構(gòu)較好發(fā)揮監(jiān)督預(yù)警職能營造良好環(huán)境，以被審計單位良好的內(nèi)部控制節(jié)約國家審計資源。

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