全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組提出要適時(shí)修改慈善法

　全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組提出要適時(shí)修改慈善法，改什么，為什么？ 10 月 15 日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查慈善法實(shí)施情況的報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱報(bào)告）提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議。

　報(bào)告顯示，通過(guò)執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)代慈善事業(yè)還存在一些突出問(wèn)題，與社會(huì)財(cái)富量級(jí)、第三次分配的地位不相匹配，在多層次社會(huì)保障體系中的效能還需進(jìn)一步激發(fā)。

　針對(duì)存在的問(wèn)題，報(bào)告提出要 “以解決新趨勢(shì)下的新問(wèn)題為主要內(nèi)容，推動(dòng)法律法規(guī)修改完善 ”，其中明確表示，要適時(shí)修改慈善法。那么究竟要怎樣修改，又是為什么 ？

　1 1 明確慈善工作部門協(xié)調(diào)機(jī)制。

　慈善法規(guī)定，國(guó)務(wù)院民政部門主管全國(guó)慈善工作，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的慈善工作。

　民政部門作為主管部門，目前監(jiān)管力量不足。

　2019 年，民政部設(shè)立慈善事業(yè)促進(jìn)和社會(huì)工作司，各級(jí)民政部門也參照設(shè)立了專門負(fù)責(zé)慈善工作的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，但是普遍缺人少編。

　報(bào)告顯示，目前省級(jí)民政部門慈善監(jiān)管和執(zhí)法工作機(jī)構(gòu)平均不到 4人，有些地市級(jí)、縣級(jí)甚至沒(méi)有專人負(fù)責(zé)，無(wú)法達(dá)到法律要求。

　同時(shí)，慈善事業(yè)涉及社會(huì)的方方面面，僅有民政部門是不夠的。僅慈善法中提到的就包括財(cái)政、稅務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)、金融、應(yīng)急管理、宣傳、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、審計(jì)等多個(gè)領(lǐng) 域。

　在實(shí)踐中，僅一個(gè)公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格認(rèn)定就涉及到民政、財(cái)政、稅務(wù)三個(gè)部門，各部門有各部門自己的規(guī)定和工作節(jié)奏，產(chǎn)生問(wèn)題在所難免。

　慈善法雖然已經(jīng)規(guī)定 “縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律法規(guī)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作 ”，但具體的職責(zé)清單是什么，涉及到多部門協(xié)調(diào)時(shí)該如何做，都沒(méi)有明確。

　報(bào)告提出要明確慈善工作部門協(xié)調(diào)機(jī)制無(wú)疑是十分有針對(duì)性的。

　2 2 增加網(wǎng)絡(luò)慈善專章，規(guī)范個(gè)人求助。

　《慈善法》對(duì)以網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)和媒介進(jìn)行的募捐、捐贈(zèng)和宣傳進(jìn)行了規(guī)范，主要是將網(wǎng)絡(luò)與廣播、電視、報(bào)刊、電信并列作為一種信息傳輸渠道，沒(méi)有將其作為一種支付場(chǎng)所和生活場(chǎng)景，對(duì)新問(wèn)題的規(guī)范不足。這些新問(wèn)題包括：

　第一，網(wǎng)絡(luò)募捐方面，報(bào)告顯示慈善組織反映，互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)募捐信息平臺(tái)對(duì)慈善項(xiàng)目的執(zhí)行成本、管理費(fèi)用等要求比法律法規(guī)更加嚴(yán)格，限制了募捐渠道；個(gè)別互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)收取委托費(fèi)用且比例過(guò)高，影響了實(shí)際籌款效果。

　 第二，個(gè)人求助方面，個(gè)人求助依靠社交媒體快速發(fā)展，但目前不屬于慈善募捐、不在《慈善法》規(guī)制范圍，相關(guān)的管理規(guī)定不夠完善，存在管理漏洞，“掃樓籌款”“虛假籌款”等負(fù)面互聯(lián)網(wǎng)籌款事件頻頻爆出，引起了公眾對(duì)慈善事業(yè)的質(zhì)疑。

　另外，除了慈善組織、行政部門、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等方面的問(wèn)題，也存在部分受益人信息失真、為爭(zhēng)取救濟(jì)虛報(bào)偽造信息，少數(shù)捐贈(zèng)人惡意捐贈(zèng)等問(wèn)題。

　民政部制定的《慈善組織公開(kāi)募捐管 理辦法》只有第十六條對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐進(jìn)行了規(guī)定。目前，互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)募捐信息平臺(tái)的指定和監(jiān)管實(shí)際上是依照民政部發(fā)布的《慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)募捐信息平臺(tái)基本技術(shù)規(guī)范》《慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)募捐信息平臺(tái)基本管理規(guī)范》 2項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其法律層級(jí)過(guò)低。

　民政部、工業(yè)和信息化部、國(guó)家新聞出版廣電總局、國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室聯(lián)合發(fā)布的《公開(kāi)募捐平臺(tái)服務(wù)管理辦法》，只提出個(gè)人求助時(shí)平臺(tái)在顯著位置向公眾進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范提示，告知其信息不屬于慈善公開(kāi)募捐信息，真實(shí)性由信息發(fā)布個(gè)人負(fù)責(zé)。

　因此，報(bào)告明確提出要在慈善法中增加網(wǎng)絡(luò)慈善專章，系統(tǒng) 規(guī)范網(wǎng)絡(luò)慈善的定義邊界、募捐辦法、法律責(zé)任，明確個(gè)人求助的條件和義務(wù)，加強(qiáng)平臺(tái)責(zé)任、審查甄別、信息公開(kāi)、風(fēng)險(xiǎn)提示和責(zé)任追溯。

　此外，報(bào)告還提出，要修改《慈善組織公開(kāi)募捐管理辦法》，增加網(wǎng)絡(luò)募捐相關(guān)內(nèi)容。

　3 3 健全慈善應(yīng)急機(jī)制。

　《慈善法》規(guī)定的 6 類慈善活動(dòng)，包括救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害。今年新冠肺炎疫情的發(fā)生，對(duì)《慈善法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了考驗(yàn)。

　在新冠疫情防控應(yīng)急狀態(tài)下，慈善組織缺乏信息共享和管理平臺(tái)、物資儲(chǔ)備和資源調(diào)度機(jī)制，導(dǎo)致運(yùn)行效率低，信息披露不及時(shí)、捐贈(zèng)款物處置遲緩、志愿服務(wù)統(tǒng)籌不夠等情況。

　導(dǎo)致這些問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因之一是，《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》雖然提出要充分發(fā)揮公益性社會(huì)團(tuán)體的作用，培育、發(fā)展非政府組織和志愿者隊(duì)伍等，但規(guī)定較為原則，可操作性不強(qiáng)。

　因此報(bào)告提出要結(jié)合突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法修改，健全慈善應(yīng)急機(jī)制，明確將社會(huì)力量納入各類應(yīng)急預(yù)案，明確參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律地位、法律責(zé)任、法律保障。

　4 4 完善慈善組織登記和認(rèn)定制度。

　截至 2020 年 6 月 30 日，全國(guó)共登記認(rèn)定慈善組織 7169 個(gè)。與此同時(shí)，我國(guó)社會(huì)組織超過(guò) 87 萬(wàn)個(gè)，也就是說(shuō)慈善組織占比不足百分之一。

　與此同時(shí) 2017 年至 2019 年，新登記設(shè)立的慈善組織數(shù)量呈現(xiàn)逐 年下降趨勢(shì)。甚至部分縣級(jí)民政部門尚未受理過(guò)慈善組織登記認(rèn)定。

　一方面，雖然慈善法通過(guò)后，民政部出臺(tái)了《慈善組織認(rèn)定辦法》，但 慈 善 法 公 布 前 已 經(jīng) 設(shè) 立 的 社 會(huì) 組 織 并 沒(méi) 有 大 規(guī) 模 去 申 請(qǐng) 認(rèn) 定 慈善組織。

　報(bào)告認(rèn)為，原因在于慈善組織所享受的政策 “含金量”不高，慈善組織獲得政策優(yōu)惠力度與一般社會(huì)組織沒(méi)有明顯差別。

　另一方面，新成立的社會(huì)組織在登記時(shí)并不一定會(huì)同時(shí)申請(qǐng)成為慈善組織。如果創(chuàng)立之初沒(méi)有登記為慈善組織，之后如何認(rèn)定為慈善組織并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，等于再也無(wú)法成為慈善組織。

　這些問(wèn)題無(wú)疑對(duì)培育慈善組織形成了一定 阻礙，因此報(bào)告提出要完善慈善組織登記和認(rèn)定制度。

　5 5 明確公開(kāi)募捐資格的取消、退出情形和程序。

　慈善法規(guī)定，慈善組織開(kāi)展公開(kāi)募捐，應(yīng)當(dāng)取得公開(kāi)募捐資格。依法登記滿二年的慈善組織，可以向其登記的民政部門申請(qǐng)公開(kāi)募捐資格。民政部出臺(tái)的《慈善組織公開(kāi)募捐管理辦法》對(duì)公開(kāi)募捐資格的申請(qǐng)流程進(jìn)行了細(xì)化。

　辦 法 還 規(guī) 定 連 續(xù) 六 個(gè) 月 不 開(kāi) 展 公 開(kāi) 募 捐 活 動(dòng) 的 由 登 記 的 民 政 部 門納入活動(dòng)異常名錄并向社會(huì)公告；慈善組織被依法撤銷公開(kāi)募捐資格的，應(yīng)當(dāng)立即停止公開(kāi)募捐活動(dòng)并將相關(guān)情況向社會(huì)公開(kāi)。

　也就是說(shuō)，取得公開(kāi)募捐資格之后并不 是一勞永逸的，出現(xiàn)問(wèn)題是要進(jìn)行處理的。同時(shí)，慈善組織也存在希望取消公開(kāi)募捐資格的情況。

　但 目 前 “依 法 撤 銷 公 開(kāi) 募 捐 資 格 ”的 “依 法 ”并 沒(méi) 有 實(shí) 際 可 執(zhí) 行 的 細(xì)則。因此，報(bào)告提出要通過(guò)修改慈善法，明確公開(kāi)募捐資格的取消、退出情形和程序。

　6 6 調(diào)整慈善組織支出標(biāo)準(zhǔn)和管理費(fèi)用等。

　慈 善 法 明 確 規(guī) 定 了 慈 善 組 織 中 具 有 公 開(kāi) 募 捐 資 格 的 基 金 會(huì) 的 年 度支出（70%以上）和管理費(fèi)（10%），并授權(quán)國(guó)務(wù)院民政部門會(huì)同財(cái)政、稅務(wù)等部門制定具有公開(kāi)募捐資格的基金會(huì)以外的慈善組織開(kāi)展慈善活動(dòng)的年度支出和管理費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)。

　民政部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合制定了《關(guān)于慈善組織開(kāi)展慈善活動(dòng)年度支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》，對(duì)不具有公開(kāi)募捐資格的慈善 組 織 區(qū) 分 不 同 規(guī) 模 檔 次 確 定 了 年 度 慈 善 活 動(dòng) 支 出 和 年 度 管 理 費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。

　報(bào)告提出要在修改慈善法時(shí)調(diào)整慈善組織支出標(biāo)準(zhǔn)和管理費(fèi)用等，說(shuō)明相關(guān)規(guī)定在運(yùn)行中與慈善組織的實(shí)際有不符的地方。

　例如，慈善法規(guī)定慈善組織為實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)保值增值可以進(jìn)行投資，民政部出臺(tái)的《慈善組織保值增值投資活動(dòng)管理暫行辦法》還對(duì)此進(jìn)行了細(xì)化。但按照目前的規(guī)定，慈善組織每年需要支出大部分的資金，想做投資也沒(méi)有資金可以用。

　7 7 與相關(guān)法律法規(guī)協(xié)調(diào)。

　慈善法通過(guò)后，與慈善法有關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行了一定的調(diào)整。例如根據(jù)慈善法中對(duì)慈善事業(yè)稅收優(yōu)惠的規(guī)定，企業(yè)所得稅法、個(gè)人所得稅法等都進(jìn)行了調(diào)整。但這種調(diào)整并沒(méi)有全部完成。

　1999 年，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》。

　2017 年，修訂后的《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》公布施行。

　同樣涉及慈善領(lǐng)域，《慈善法》與《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《紅十字會(huì)法》等相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)工作還需要進(jìn)一步實(shí)施。

　尤其是今年疫情期間，武漢市紅十字會(huì)等出現(xiàn)的問(wèn)題引人關(guān)注。

　一方面，武漢市紅十字會(huì)是事業(yè)單位，另一方面，根據(jù)《民政部、中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)關(guān)于紅十字會(huì)開(kāi)展公開(kāi)募捐有關(guān)問(wèn)題的通知》，武漢市紅十字會(huì)獲得了公開(kāi)募捐資格。

　不少公眾以慈善組織的要求衡量武漢市紅 十字會(huì)，忽略了其事業(yè)單位的特點(diǎn)，引起了一系列的質(zhì)疑。

　報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要注重與公益事業(yè)捐贈(zèng)法、紅十字會(huì)法，以及相關(guān)行政法規(guī)的協(xié)調(diào)，通過(guò)完善法律法規(guī)，為新時(shí)代慈善事業(yè)健康有序發(fā)展提供有力的法律保障。

　慈善法與每個(gè)人的日常生活息息相關(guān)，上述七個(gè)方面最終會(huì)如何修改，最終的規(guī)定會(huì)是什么樣的，需要更多人的參與。

　在此之前，9 月 24 日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心等聯(lián)合主辦了“社會(huì)參與《慈善法》首次執(zhí)法檢查研討會(huì) ”，研討會(huì)形成了《關(guān)于慈善法執(zhí)法檢查后啟動(dòng)修法程序的建議》，已送交全國(guó)人大常委會(huì)慈善法執(zhí)法檢查組，并 被作為參閱資料提交十三屆全國(guó)人大第二十二次常委會(huì)，供審議時(shí)參考。

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