調(diào)研報告－精準扶貧重創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制

　 1 調(diào)研報告－ 精準扶貧重在創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制

　 扎實有效推進精準扶貧、精準脫貧，必須解決好公共產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)性工作。龍巖市位于福建省西部，是著名老區(qū)、山區(qū)和貧困地區(qū)。近年來，龍巖市將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給舉措納入到精準扶貧的總體框架內(nèi)，進行了有益的探索，全面推行精準扶貧“9336”模式，尋找“貧根”、對癥下藥、靶向治療，實行就業(yè)輔助、結(jié)對幫扶、生產(chǎn)扶持、就學(xué)資助、社會捐助、住房援助、生存救助、科技幫扶、醫(yī)療援助等九項菜單式公共產(chǎn)品供給，在推進精準扶貧、精準脫貧、全面建成小康社會中，全力抓好部門掛鉤、資金捆綁、干部駐村三項舉措，探索創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，著力解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題，全力推進全面建成小康社會進程，取得了顯著成效。

　 一、創(chuàng)新責任明確、多元供給的精準多元主體機制

　 龍巖市鼓勵和引導(dǎo)市場、社會力量等共同參與公共產(chǎn)品的供給，建立和完善責任明確、多元供給的供給主體機制，以提高供給水平和供給效率。

　 劃清政府間的供給責任，發(fā)揮政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品

　 2 供給中的核心主體作用。著重做好兩項工作：一是著力厘清政府間的財政關(guān)系，充分應(yīng)用賦予省級及以下政府更多自主權(quán)的政策紅利，明確責任劃分，補上供給短板，解決財政領(lǐng)域不平衡不充分的問題，積極爭取到更多的政策和資金支持基層，加大對困難群體補助、基礎(chǔ)義務(wù)教投入育、社會治安治理、公共衛(wèi)生環(huán)境治理等基礎(chǔ)性的公共產(chǎn)品的供給。二是瞄準供給短板，探索農(nóng)村公共產(chǎn)品制度化供給機制。對于交通基礎(chǔ)等設(shè)施落后的地區(qū)，加大建設(shè)資金的投入，對于農(nóng)村勞動技能、就業(yè)機會等問題，加大對他們的專題政策扶持，使他們能夠走上致富之路，對于留守老人、婦女、兒童及喪失勞動力人員則采取更多關(guān)愛舉措，包括通過與社會組織合作，提高幫扶、服務(wù)水平。同時，積極鼓勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等社會組織以股份制、托管制和提供就業(yè)等形式增加貧困村莊和貧困家庭的收入，貧困村莊和貧困家庭可以分享礦產(chǎn)、生態(tài)、水電等資源開發(fā)的收益。

　 應(yīng)用市場機制，發(fā)揮企業(yè)參與公共產(chǎn)品供給的優(yōu)勢。企業(yè)是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要參與者。龍巖市積極鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)參與其中，以市場為導(dǎo)向，組織動員企業(yè)幫扶貧困村、貧困戶，通過電子眾籌扶貧、商務(wù)扶貧等途徑，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，倡導(dǎo)每個企業(yè)結(jié)對幫扶 20 戶以上貧困戶，時間為 3—5 年，采取多種形式開展幫扶活動，

　 3 許多貧困戶在幫扶后得以脫貧致富。例如，晉江（長汀）工業(yè)園區(qū)，為當?shù)刎毨�戶�?wù)工就業(yè)創(chuàng)造條件，還為長汀縣的生態(tài)文明、社會就業(yè)以及災(zāi)后重建等捐贈資金 2000多萬元。

　 社會組織和農(nóng)村社區(qū)組織根據(jù)自身的優(yōu)勢積極參與公共物品的供給，并在農(nóng)村公共物品的供給中發(fā)揮重要作用。社會組織具有一定的公益性質(zhì)，通過與政府和企業(yè)的親密合作，市場和政府在公共產(chǎn)品供應(yīng)方面的缺陷可以在一定程度上得到解決，特別是農(nóng)村的希望工程、公共醫(yī)療、科技服務(wù)等，提供個性化的供給方案。農(nóng)村社區(qū)組織體系包含社區(qū)黨組織、自治組織、監(jiān)督組織、群團組織、社會組織和經(jīng)濟組織等，特別是要發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織的作用。龍巖市制定了社會組織參與扶貧攻堅的活動原則、幫扶形式、組織領(lǐng)導(dǎo)等規(guī)定，鼓勵社會組織及成員承擔社會責任，發(fā)揮各種資源優(yōu)勢，助力貧困村貧困戶發(fā)展生產(chǎn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)，加快脫貧奔小康步伐。

　 重視貧困地區(qū)農(nóng)民真實的需要和價值偏好，健全農(nóng)民參與機制，發(fā)揮農(nóng)民在公共產(chǎn)品共建共享的主角作用。在財政難以或不會擴大到的農(nóng)村末端，農(nóng)民合作已成為一種極為有效的供給方式。一方面，農(nóng)民不僅是農(nóng)村公共產(chǎn)品的最終受益者，且應(yīng)擔任共建共享的主角。永定區(qū)建立了重大村務(wù)“一事一議”理事會制度，由村干部

　 4 以外的各級人大代表、離任村主干、老黨員、村民代表或戶代表組成理事會，協(xié)商解決工程項目建設(shè)、經(jīng)濟項目建設(shè)及惠農(nóng)項目等，發(fā)揮農(nóng)民在公共產(chǎn)品共建共享的主角作用。另一方面，要使農(nóng)民能夠有效參與，就必須加強對貧困農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)，提高他們的能力和素質(zhì)，使他們成為一種新型的有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營、善管理的職業(yè)農(nóng)民。例如，長汀縣建立和完善了教育培訓(xùn)、認證管理和支持政策的“三位一體”培養(yǎng)體系，每年 300名以上新型職業(yè)農(nóng)民走向農(nóng)村廣闊的創(chuàng)業(yè)天地，連城縣通過“雨露計劃”培訓(xùn)貧困戶等。同時，鼓勵村民以自籌、自辦的方式提供農(nóng)村文化室、農(nóng)村書屋等農(nóng)村文化公共產(chǎn)品，從而提高自身素質(zhì)。

　 二、創(chuàng)新以需定供、上下結(jié)合的精準投放決策機制

　 龍巖市重視農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，采取多層次、多角度的民主協(xié)調(diào)方式，以需定供、上下結(jié)合，解決好農(nóng)村公共產(chǎn)品供求不平衡和一些農(nóng)民群眾還不滿意的問題。

　 建立有效的農(nóng)民需求表達機制。一是建立涉農(nóng)公共產(chǎn)品需求信息收集機制。村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會等組織要及時收集村民和代表的意見和建議，同時完善農(nóng)村信訪制度，拓寬農(nóng)民表達的渠道。二是通過新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)等多種方式，著力提高農(nóng)民參與的質(zhì)量。

　 5 在充分彰顯農(nóng)村“一事一議”制度在農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)中的優(yōu)勢的同時，應(yīng)在法律框架內(nèi)充分發(fā)揮合作組織、專業(yè)協(xié)會及其他非政府組織的監(jiān)督、協(xié)調(diào)和參與作用。

　 按照農(nóng)民需求位序結(jié)構(gòu)，重點滿足公共需求的關(guān)鍵點。按重要性依次排序為：保障基層機構(gòu)的正常運行支出、確保農(nóng)村義務(wù)教育、支持農(nóng)村交通和人飲工程、支持農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系、支持農(nóng)村社會保障體系、支持其他農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技進步等。

　 三、創(chuàng)新對癥下藥、靶向治療的精準優(yōu)化供給機制

　 龍巖市創(chuàng)新發(fā)展理念，加快推進精準扶貧力度，從貧困村、貧困戶實際出發(fā)，對癥下藥，靶向治療，創(chuàng)新精準優(yōu)化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制。

　 基礎(chǔ)設(shè)施扶貧公共產(chǎn)品供給機制。一方面，市縣級財政加大對貧困村扶貧資金的支持力度，按照龍巖市“十三五”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃要求，扶持建設(shè)一批村級扶貧示范村，重點解決產(chǎn)業(yè)飲水困難、道路困難、發(fā)展困難等問題。另一方面，完善全社會參與的激勵機制，積極引導(dǎo)和動員銀行、企業(yè)、社會組織等各類資金流向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如，連城縣成立針對貧困戶的小額信貸風險擔�；�金，對于種養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)及農(nóng)家樂等脫貧項目可以提供 5 萬元以下貸款，并給予 3 年全額貼息。

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　 產(chǎn)業(yè)扶貧公共產(chǎn)品供給機制。一方面，加大資金整合，拓寬貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧的融資平臺，通過提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，改善產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條件，把資源優(yōu)勢挖掘出來，從而增強發(fā)展活力，增進農(nóng)民收入。另一方面，把產(chǎn)業(yè)扶貧政策用足用夠用活，發(fā)揮龍巖青山綠水的生態(tài)優(yōu)勢和豐富多彩的客家民俗優(yōu)勢，通過鄉(xiāng)村旅游帶動扶貧開發(fā)及脫貧致富。例如，連城縣有近千戶貧困戶參加光伏扶貧項目，給貧困群眾持續(xù)帶來穩(wěn)定的收入。

　 金融扶貧公共產(chǎn)品供給機制。一方面，為精準扶貧提供資金支持，使檔案卡中的貧困戶能夠享受貸款政策，使有意愿發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貧困戶受益，走上富裕之路。另一方面，加強金融扶貧工作的機制創(chuàng)新，探索“農(nóng)民專業(yè)合作社+”“龍頭企業(yè)+”“家庭農(nóng)場+”的金融扶貧服務(wù)機制等。例如，永定區(qū)不斷創(chuàng)新金融扶貧機制，為近 2000戶建檔貧困戶發(fā)放脫貧信貸資金。

　 電商扶貧公共產(chǎn)品供給機制。一方面，充分發(fā)揮財政資金在引導(dǎo)和利用電子商務(wù)緩解貧困中的作用，探索PPP 和委托經(jīng)營等市場化方式，調(diào)動基礎(chǔ)電信、廣播電視企業(yè)的積極性和私人資本參與，并改善電子商務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施；另一方面，在電子商務(wù)扶貧的背景下，探索村官+農(nóng)戶+農(nóng)產(chǎn)品+眾籌的鏈條，將城市消費者與貧困村莊、貧困家庭聯(lián)系起來，以消除貧困、實現(xiàn)精準扶貧，出現(xiàn)了

　 7 鷹巢·眾創(chuàng)空間、汀州鳳河田雞公司養(yǎng)殖基地、饒山鋪子等電商扶貧典型案例。

　 教育扶貧公共產(chǎn)品供給機制。一方面，增加對義務(wù)教育的資金投入，適當增加對偏遠地區(qū)鄉(xiāng)村教師的生活補貼，以穩(wěn)定人才隊伍，使貧困地區(qū)的兒童在起跑線上不再輸，探索與提升扶貧造血功能相結(jié)合的公共物品供給的扶貧格局，努力防止貧困的代際傳遞。另一方面，扶智必須扶技能，要著力強化職業(yè)技術(shù)教育。閩西職業(yè)技術(shù)學(xué)院、龍巖技師學(xué)院應(yīng)落實好貧困生的定向招生工作，尤其要加大對長連武扶貧開發(fā)試驗區(qū)的傾斜。

　 易地搬遷扶貧公共產(chǎn)品供給機制。一方面，按照龍巖市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要要求，充分尊重貧困群眾意愿，加快實施易地搬遷扶貧項目，將貧困家庭危房改造與受益項目搬遷和生態(tài)移民相結(jié)合，不搞一刀切。另一方面，妥善解決易地搬遷后農(nóng)民的生產(chǎn)生活問題，因地制宜，積極幫助搬遷群眾培育支柱產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)民增收。例如，2019 年，連城縣易地扶貧搬遷 116 人，并統(tǒng)籌考慮就業(yè)等后續(xù)發(fā)展。

　 就業(yè)扶貧公共產(chǎn)品供給機制。一方面，動態(tài)把握貧困農(nóng)村居民的就業(yè)和失業(yè)狀況，符合條件的落實職業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、工作介紹和權(quán)益維護等相關(guān)扶持政策服務(wù)。例如，上杭縣人力資源和社會保障局采取因戶施法，

　 8 幫促貧困群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)。另一方面，加大對貧困勞動力就業(yè)培訓(xùn)的公共產(chǎn)品投入力度，開展培訓(xùn)工作，擴大農(nóng)村富余勞動力的充分就業(yè)。例如，近年來，市人社局開展免費創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，貧困勞動力通過培訓(xùn)，職業(yè)技能、崗位技能得到了提升。

　 醫(yī)療衛(wèi)生扶貧公共產(chǎn)品供給機制。一方面，根據(jù)龍巖實際，逐步建立一個覆蓋城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障體系，確保落實健康扶貧，貧困人口擁有基本醫(yī)療保障與服務(wù)。另一方面，落實龍巖市關(guān)于加快完善基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)綜合改革的實施意見，將基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)基本建設(shè)專項資金列入預(yù)算，分年度安排，逐步縮小與沿海發(fā)達地區(qū)的差距。

　 生態(tài)旅游扶貧公共產(chǎn)品供給機制。一方面，堅持生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略，積極挖掘整合閩西豐富的生態(tài)、客家、紅色等旅游資源，開發(fā)農(nóng)事體驗、生態(tài)農(nóng)莊、避暑、健身、漂流等不同的旅游產(chǎn)品。另一方面，以生態(tài)保護+產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為扶貧方向，協(xié)調(diào)開發(fā)商、農(nóng)民、游客等方面的利益，因地制宜地探索鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式，在全國旅游扶貧示范項目、全國合作社+農(nóng)戶旅游扶貧示范項目的評選中，龍巖市有多個項目入選。

　 社會組織扶貧公共產(chǎn)品供給機制。一方面，建立了財政支持社會組織制度，適當放寬準入門檻，規(guī)范政府

　 9 購買服務(wù)，使社會組織在參與扶貧攻堅中作貢獻、受教育。另一方面，與政府相比，社會組織在扶貧方面有自己的獨特優(yōu)勢，例如在行業(yè)協(xié)會商會、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)的示范帶動下，貧困家庭通過分享或轉(zhuǎn)讓土地、森林、草原、勞動力和其他資源的方式來實現(xiàn)參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府對能夠帶動貧困家庭發(fā)展的社會組織，給予一定的貸款貼息或產(chǎn)業(yè)資金支持。例如，長汀縣童坊供銷合作社有 100 多名成員，其中五分之一是該鎮(zhèn)的貧困家庭。

　 四、創(chuàng)新陽光管理、重在監(jiān)督的精準督查監(jiān)督機制

　 龍巖市堅持運用法治思維、陽光管理，通過法治建立體制內(nèi)外的精準督查機制，效率和公平貫穿在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的全過程中。

　 應(yīng)用法治思維，落實農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度性安排。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給涉及政策、法律等諸多剛性元素，目的是實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的規(guī)范有序。扶貧制度安排屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給范疇，這一安排就是為了實現(xiàn)公平和效率的均衡。龍巖市全面推進依法實施各項扶貧政策制度，認真貫徹執(zhí)行相關(guān)政策，在規(guī)劃、項目、資金、監(jiān)督等方面，實施陽光操作，提高公共產(chǎn)品的依法有效供給。

　 健全體制內(nèi)監(jiān)督機制。主要是做好兩項工作：一是

　 10 建立巡查監(jiān)督機制，由縣級紀委組織牽頭，監(jiān)察室、審計、財政、農(nóng)業(yè)等部門抽調(diào)專人組建督察組對扶貧惠民的公共資金使用、項目開展等問題進行拉網(wǎng)式巡回檢查，分類建立問題臺賬，及時糾正出現(xiàn)的問題，對于扶貧工作中的腐敗問題嚴懲不貸。二是明確扶貧部門的主要職責和邊界責任，建立并落實扶貧權(quán)力、責任清單制度，公開各項流程，查處各種違法亂紀的行為，形成扶貧權(quán)力運行監(jiān)督體系，防止扶貧權(quán)力的偏離和任性。

　 健全體制外監(jiān)督機制。注重體制外對公共產(chǎn)品供給的全程監(jiān)督，發(fā)揮好非政府組織、群眾、民主黨派和新聞輿論的作用，要求推行陽光扶貧、公正扶貧，規(guī)范扶貧程序，群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到充分彰顯，建立第三方評價機制，提高公共產(chǎn)品供給項目的科學(xué)評價水平，監(jiān)督公共資源的使用，確保供給的有效性。

　 綜上，在精準扶貧、推進全面建成小康社會中，要高效有序地提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，就必須創(chuàng)新精準多元主體機制、精準投放決策機制、精準優(yōu)化供給機制、精準督查監(jiān)督機制。通過這些機制創(chuàng)新，公共產(chǎn)品的質(zhì)與量都得到提升，推進了龍巖老區(qū)脫貧攻堅奔小康。

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