防風(fēng)險(xiǎn),促發(fā)展,建機(jī)制,不斷推動(dòng)政府債務(wù)管理改革

　規(guī)范地方政府債務(wù)管理，是現(xiàn)代財(cái)政治理體系的重要組成部分，事關(guān)地方財(cái)政穩(wěn)健運(yùn)行和實(shí)體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。近年來，在財(cái)政部的指導(dǎo)和支持下，政府債務(wù)管理改革緊緊圍繞“防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展、建機(jī)制”工作總思路，積極探索政府債務(wù)規(guī)范管理新模式，多項(xiàng)工作走在全國(guó)前列，取得了一些成效，同時(shí)在實(shí)踐中也有一些思考和體會(huì)。

　當(dāng)前做好政府債務(wù)管理改革工作的重要意義

　受全球新冠肺炎疫情沖擊，世界經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退，我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈循環(huán)受阻，國(guó)內(nèi)消費(fèi)、投資、出口下滑，基層財(cái)政收支矛盾加劇，完成今年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)艱難。面對(duì)艱巨繁重任務(wù)，中央審時(shí)度勢(shì)，精準(zhǔn)施策，統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作，科學(xué)提出積極的財(cái)政政策要更加積極有為，今年增加財(cái)政赤字規(guī)模 1 萬億元，安排地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模達(dá)到 3.75 萬億元，可以說，對(duì)做好政府債務(wù)規(guī)范管理和政府債券發(fā)行使用工作提出了新的更高要求。

　一是總的來看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好的基本面沒有改變，但是也要看到疫情不可避免地對(duì)我國(guó)大部分地區(qū)的財(cái)政收入造成較大沖擊，必須高度重視由于財(cái)政減收可能導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)短期償債壓力較大從而引發(fā)政府償債現(xiàn)金流斷鏈的風(fēng)險(xiǎn)，要更加把防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作擺在突出位置抓實(shí)抓好。

　二是為了把疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響降到最低，要更加積極發(fā)揮政府債務(wù)工具的逆周期調(diào)節(jié)作用，用足用好擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模政策，充分發(fā)揮債券資金拉動(dòng)有效投資補(bǔ)短板擴(kuò)內(nèi)需作用，精準(zhǔn)對(duì)沖疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不利影響，撬動(dòng)我國(guó)發(fā)展的巨大潛力和強(qiáng)大動(dòng)能，為實(shí)現(xiàn)全年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和全面建成小康社會(huì)提供有力支撐。

　三是隨著國(guó)家下達(dá)的地方新增政府債務(wù)限額逐年增加，地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，在財(cái)政預(yù)算資金總規(guī)模中所占的比重明顯上升，同時(shí)，圍繞地方政府債務(wù)發(fā)生的投融資業(yè)務(wù)關(guān)系也更加豐富活躍，稍有偏差就有可能滑向地方政府非法舉債融資“負(fù)面清單”，增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政運(yùn)行造成較大不利影響。在這種情況下，加強(qiáng)地方政府舉債融資管理長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的重要性愈發(fā)凸顯。

　政府債務(wù)管理改革的實(shí)踐探索 政府債務(wù)管理改革主要取得了三點(diǎn)成效。

　一是筑牢區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。在全國(guó)率先開展 3 輪全口徑債務(wù)摸底統(tǒng)計(jì)，全方位、無死角、多維度、穿透式摸清了債務(wù)底數(shù)，找準(zhǔn)了風(fēng)險(xiǎn)隱患癥結(jié)，逐級(jí)制定了切實(shí)可行的存量債務(wù)償還化解工作方案，開展常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，逐年完成存量債務(wù)年度化解目標(biāo)，為守住風(fēng)險(xiǎn)底線打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，確保了全省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)水平持續(xù)良好穩(wěn)定。特別是今年以來，為全力保障

　疫情防控需求，開通疫情防控及公共醫(yī)療衛(wèi)生能力提升項(xiàng)目審核綠色通道，建立項(xiàng)目即到即審即發(fā)機(jī)制，已累計(jì)支持疫情防控及公共醫(yī)療衛(wèi)生能力提升項(xiàng)目 174 個(gè)、100.8 億元，對(duì)市縣上報(bào)的疫情防控相關(guān)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全覆蓋，為堅(jiān)決當(dāng)好首都疫情防控“護(hù)城河”提供了有力保障。

　二是政府債券發(fā)行使用成效顯著。連續(xù) 6 年率先啟動(dòng)年度政府債券發(fā)行工作，積極推動(dòng)發(fā)行改革，實(shí)現(xiàn) 30 年超長(zhǎng)期限全國(guó)首發(fā)，證券交易所發(fā)行滬外首家，創(chuàng)新研究引入境外資本分銷，為提升政府債券發(fā)行市場(chǎng)化水平作出積極貢獻(xiàn)，得到財(cái)政部、中央國(guó)債登記結(jié)算公司、上海證券交易所和深圳證券交易所的一致肯定。

　截至 2020 年 7 月底已累計(jì)發(fā)行政府債券 11377.96 億元，其中新增政府債券 5912.11 億元 ，有力支持了精準(zhǔn)扶貧脫貧、疫情防控、生態(tài)環(huán)境治理以及京津冀協(xié)同發(fā)展、雄安新區(qū)起步建設(shè)、冬奧會(huì)張家口賽區(qū)建設(shè)“三件大事”等 14000 多個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

　三是政府債務(wù)“閉環(huán)”管理體系初步構(gòu)建。結(jié)合省工作實(shí)際，先后制定了政府債務(wù)限額管理辦法、政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案、防范化解政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施意見、政府隱性債務(wù)問責(zé)實(shí)施辦法等 50 余項(xiàng)制度文件，形成覆蓋限額管理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急處置、追責(zé)問責(zé)等各個(gè)環(huán)節(jié)的“閉環(huán)”管理體系。另外，在全國(guó)率先將績(jī)效理念引入政府債務(wù)管理工作評(píng)價(jià)，研究建立了指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，連續(xù)四年對(duì)全省各級(jí)政府債務(wù)管理工作進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，推動(dòng)全省整體工作水平增質(zhì)提檔，成為財(cái)政部設(shè)定對(duì)省級(jí)政府債務(wù)管理工作績(jī)效考核指標(biāo)的樣本。

　2019 年下半年以來，中共中央政治局會(huì)議、國(guó)務(wù)院工作會(huì)議在擴(kuò)大政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模、加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備管理、加緊新增政府債券資金發(fā)行使用、切實(shí)防范政府債務(wù)逾期風(fēng)險(xiǎn)等方面提出了新政策、新要求。省委、省政府第一時(shí)間研究部署，省主要領(lǐng)導(dǎo)多次專題調(diào)度，省財(cái)政廳制定了“十四五”政府債務(wù)管理改革推進(jìn)工作方案，圍繞推動(dòng)積極財(cái)政政策更加積極有為、實(shí)現(xiàn)財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展的新目標(biāo)、新定位，正在形成“防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展、建機(jī)制”三位一體，涵蓋政府債務(wù)管理各個(gè)環(huán)節(jié)的管理制度和實(shí)施措施。

　下一步深化政府債務(wù)管理改革的意見建議

�。ㄒ唬┮獔�(jiān)持以“防風(fēng)險(xiǎn)”為前提，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線。根據(jù)國(guó)家政策規(guī)定，在省政府領(lǐng)導(dǎo)下，省財(cái)政廳作為負(fù)責(zé)本地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范處置事宜的牽頭部門，要率先樹立底線思維，推動(dòng)形成省財(cái)政廳牽頭、各級(jí)各部門分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)防控工作體系，形成齊抓共管的工作局面。

　一是確保法定政府債務(wù)按時(shí)還本付息。每年初開展預(yù)算前置審核，實(shí)行債務(wù)償還對(duì)賬提醒。省財(cái)政廳組織各級(jí)各部門對(duì)政府債券還本付息及費(fèi)用納入年度預(yù)算情況開展審核，確保優(yōu)先安排財(cái)力足額償還到期政府債券。開發(fā)“政府債券管理系統(tǒng)”，將債券發(fā)行日期、發(fā)行金額、發(fā)行利率全

　部錄入信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)智能化信息管理開展“年計(jì)劃、季通報(bào)、月提醒、旬對(duì)賬”，對(duì)未及時(shí)足額將還本付息資金繳入省級(jí)國(guó)庫的，嚴(yán)格執(zhí)行逾期處罰規(guī)定。

　二是規(guī)范政府再融資債券管理。制定政府再融資債券管理辦法，合理確定市縣年度再融資債券發(fā)行規(guī)模上限。精準(zhǔn)安排再融資一般債券額度，有序安排到期專項(xiàng)債券接續(xù)發(fā)行，分年逐步縮減規(guī)模�？茖W(xué)安排債券發(fā)行計(jì)劃，合理設(shè)置再融資債券期限，最大限度匹配到期情況，平滑到期期限結(jié)構(gòu)，切實(shí)緩解各級(jí)政府即期償債壓力。

　三是確保舉債與償債能力相匹配。制定新增政府債務(wù)限額分配管理辦法，統(tǒng)籌考慮債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平、財(cái)力狀況、重大項(xiàng)目需求等因素測(cè)算分配新增政府債務(wù)限額。對(duì)債務(wù)率較高的地區(qū)，嚴(yán)格控制政府債務(wù)限額增量，全力督導(dǎo)其動(dòng)態(tài)調(diào)整、嚴(yán)格落實(shí)政府債務(wù)償還化解規(guī)劃和應(yīng)急處置預(yù)案，建立工作臺(tái)賬，逐月統(tǒng)計(jì)政府債務(wù)償還化解情況，確保不發(fā)生政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)事件。

　四是增強(qiáng)政府債務(wù)管理透明度。健全政府債務(wù)信息公開披露制度，規(guī)范政府債務(wù)預(yù)決算公開；通過“地方政府債券信息公開平臺(tái)”，做好政府債券發(fā)行、存續(xù)期、重大事項(xiàng)等信息公開工作。針對(duì)近年來政府債務(wù)管理政策出新多的特點(diǎn)，通過財(cái)政網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等媒體傳播手段加大政策宣講力度，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，充分發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。

�。ǘ�）要堅(jiān)持以“促發(fā)展”為重點(diǎn)，推動(dòng)積極財(cái)政政策在拉動(dòng)有效投資上加力提效。要牽住項(xiàng)目建設(shè)“牛鼻子”，切實(shí)用好擴(kuò)大政府債券規(guī)模政策，加快政府債券發(fā)行使用節(jié)奏，加緊做好政府投資的公益性資本性項(xiàng)目前期準(zhǔn)備和建設(shè)工作，確保債券資金早發(fā)行、早使用、早見效。

　一是加強(qiáng)政府債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。制作政府債券政策解讀微視頻、“一圖解”、宣傳冊(cè)等宣傳資料，加強(qiáng)市縣謀劃、儲(chǔ)備政府債券項(xiàng)目工作培訓(xùn)。堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”，指導(dǎo)市縣聚焦國(guó)家“7+3”投向領(lǐng)域，建立多部門聯(lián)合工作機(jī)制，共同做好政府債券項(xiàng)目的篩選、儲(chǔ)備、申報(bào)工作。優(yōu)先支持前期準(zhǔn)備充分、立項(xiàng)審批手續(xù)齊全、能夠盡快形成實(shí)物工作量的項(xiàng)目，盡早形成對(duì)經(jīng)濟(jì)的有效拉動(dòng)。

　二是加快政府債券發(fā)行準(zhǔn)備。在不斷完備政府債券發(fā)行、投標(biāo)、兌付制度體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，建立債券市場(chǎng)監(jiān)測(cè)和專家咨詢制度，借鑒第三方數(shù)據(jù)平臺(tái)，定期開展專家咨詢，實(shí)行“日監(jiān)控、月統(tǒng)計(jì)、季分析”，每季度分析債券市場(chǎng)走勢(shì)，科學(xué)選擇發(fā)行窗口。分領(lǐng)域制定《政府專項(xiàng)債券發(fā)行文件編制操作指引》，根據(jù)市場(chǎng)投資者偏好、項(xiàng)目建設(shè)周期、到期債務(wù)分布等因素，合理設(shè)置債券期限，靈活設(shè)計(jì)提前贖回、分年還本、一次性還本等不同兌付方式，規(guī)劃組織發(fā)行批次，提升債券發(fā)行市場(chǎng)化水平。

　三是提高債券資金使用效益。建立債券項(xiàng)目資金使用效率評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)債券資金使用各個(gè)環(huán)節(jié)的績(jī)效評(píng)價(jià)，既防止資金支出“中梗阻”，又堅(jiān)決杜絕截留挪用，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果促進(jìn)債券資金使用效益和效果的提升。加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，實(shí)施債券資金分配動(dòng)態(tài)調(diào)整，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與新增政府債務(wù)限額直接掛鉤，促使資金向使用效益和效果好的地方傾斜。

　四是擴(kuò)大專項(xiàng)債券組合融資規(guī)模。研究細(xì)化政府專項(xiàng)債券發(fā)行及配套融資操作規(guī)程，明確金融支持專項(xiàng)債券項(xiàng)目的操作標(biāo)準(zhǔn)，支持重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目使用專項(xiàng)債券和市場(chǎng)化方式組合融資，充分發(fā)揮資本撬動(dòng)作用，進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。支持將專項(xiàng)債券用于符合條件重大項(xiàng)目的資本金，推廣項(xiàng)目組合融資，加大基建項(xiàng)目融資支持。

　（三）要堅(jiān)持以“建機(jī)制”為基礎(chǔ)，確保實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)管理工作持續(xù)健康發(fā)展。當(dāng)前政府債務(wù)管理改革已步入深水區(qū)，要加強(qiáng)政府債務(wù)管理政策頂層設(shè)計(jì)，建立健全權(quán)責(zé)明確、舉債有度、償債有方、管理有序、防控有力的政府債務(wù)管理“1+N”長(zhǎng)效工作機(jī)制。

　一是健全債務(wù)管理職責(zé)劃分機(jī)制。研究制定政府債務(wù)管理及職責(zé)分工制度辦法，優(yōu)先解決當(dāng)前部分政府債務(wù)管理工作分工不清、邊界模糊這個(gè)“1”的問題，明確財(cái)政、發(fā)改、債券使用主體、第三方機(jī)構(gòu)等職責(zé)，優(yōu)化政府債務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理流程，推動(dòng)形成權(quán)責(zé)清晰、職責(zé)明確的現(xiàn)代化政府債務(wù)管理體系。

　二是建立“五級(jí)”項(xiàng)目庫管理機(jī)制。印發(fā)政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫管理辦法，設(shè)計(jì)“項(xiàng)目動(dòng)態(tài)儲(chǔ)備庫、需求申報(bào)庫、測(cè)算基礎(chǔ)庫、發(fā)行準(zhǔn)備庫、存續(xù)管理庫”五級(jí)項(xiàng)目庫，引入專家評(píng)審，優(yōu)先安排發(fā)行評(píng)審?fù)ㄟ^項(xiàng)目，調(diào)出不符合發(fā)行條件項(xiàng)目，定期補(bǔ)充符合發(fā)行條件項(xiàng)目，形成儲(chǔ)備一批、發(fā)行一批、建設(shè)一批、接續(xù)一批的良性循環(huán)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)債券項(xiàng)目滾動(dòng)申報(bào)、實(shí)時(shí)審核、發(fā)行確認(rèn)、使用監(jiān)控的全過程動(dòng)態(tài)管理。

　三是構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)動(dòng)態(tài)評(píng)估預(yù)警機(jī)制。督導(dǎo)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事前干預(yù)和事后應(yīng)急處置預(yù)案，提升重點(diǎn)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變動(dòng)趨勢(shì)的研判水平，防范處置潛在風(fēng)險(xiǎn)。開展政府債務(wù)對(duì)應(yīng)資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)工作，推廣政府債務(wù)資產(chǎn)臺(tái)賬式規(guī)范管理，筑牢高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最后一道防線。

　四是建立政府債務(wù)管理人才儲(chǔ)備機(jī)制。貫徹落實(shí)好全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)人才工作會(huì)議精神，加快建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的政府債務(wù)管理人才隊(duì)伍，健全國(guó)家和地方分級(jí)培訓(xùn)體系，真正做到“政策直承中央、培訓(xùn)直達(dá)基層”，有針對(duì)性地幫助政府債務(wù)管理水平薄弱地區(qū)補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，集聚優(yōu)秀人才全面服務(wù)政府債務(wù)管理改革發(fā)展。

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