疫情防控中行政獎勵制度構(gòu)建

　摘 【摘

　要】疫情防控中的行政獎勵具有弘揚疫情防控正能量、體現(xiàn)疫情防控人性化、實現(xiàn)疫情防控針對性、闡釋疫情防控機(jī)制的現(xiàn)代治理理念、充實疫情防控手段等價值。疫情防控中行政獎勵的前提是受獎勵行為符合有益性、合理性、實效性、合法性等客觀標(biāo)準(zhǔn)，基于此，受獎勵行為類型包括及時預(yù)警、自覺防范、投入救治、物質(zhì)幫助和技術(shù)支持等，行政獎勵的方式可以是提供就業(yè)方便、職級晉升條件的傾向性裁量、享受優(yōu)惠政策、授予榮譽(yù)稱號、實物的供給以及金錢的支付。對行政獎勵進(jìn)行統(tǒng)一立法，建立應(yīng)對突發(fā)事件的行政獎勵制度，明確疫情防控中行政獎勵的法律屬性，完善行政獎勵的程序，強(qiáng)化行政獎勵的法律效力等，是應(yīng)予重視的法治進(jìn)路。

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　【關(guān)鍵詞】疫情防控；行政獎勵；法治進(jìn)路 依據(jù)我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，疫情防控由行政系統(tǒng)主導(dǎo)。這次新冠肺炎疫情發(fā)生以來，我國政府行政系統(tǒng)在疫情預(yù)防和控制中采取了諸多措施，目前已取得階段性成果。筆者注意到，我國有關(guān)疫情防控的主要手段是通過行政高權(quán)進(jìn)行相關(guān)控制、監(jiān)管和處置，如在疫情防控中行政處罰、行政強(qiáng)制以及其他設(shè)定義務(wù)的行政手段的使用概率較高，行政獎勵的使用頻率則較低。這并不完全符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。進(jìn)入新時代，行政法治應(yīng)更多體現(xiàn)時代精神，發(fā)

　揮行政獎勵在疫情防控中的重要作用�；�于此，本文對疫情防控中行政獎勵制度的構(gòu)建及其適用進(jìn)行系統(tǒng)探討。

　值 一、疫情防控中行政獎勵的價值 在行政法治中，行政秩序的形成和行政相對人行為規(guī)范化的實現(xiàn)通常有兩個路徑。一是強(qiáng)迫型路徑，即行政主體以國家強(qiáng)制力為后盾，實施行政強(qiáng)制、行政處罰等制裁性行政行為。即便在法治發(fā)達(dá)國家，該路徑也是不可或缺的。二是激勵型路徑，即行政主體通過承諾或者實際給予行政相對人一定的利益，使行政相對人支持行政秩序、服從行政管理、配合行政執(zhí)法。近年來，有學(xué)者提出創(chuàng)立激勵法學(xué)，核心內(nèi)容是建構(gòu)一個通過激勵手段體現(xiàn)法治精神的法律學(xué)科，在法律體系中設(shè)一個重要板塊即激勵性規(guī)范。這種主張?zhí)岢隽诵碌纳鐣��?guī)制方式，契合現(xiàn)代法律精神。“積極獎勵與消極懲罰同樣重要”，“在現(xiàn)代立法中關(guān)于授權(quán)、補(bǔ)貼、減稅以及其他財政減免的規(guī)定都是積極獎勵的重要例證”。我國行政法治中關(guān)于強(qiáng)迫型路徑的規(guī)范和制度并不少，關(guān)于激勵型路徑的規(guī)范和制度則沒有形成體系。換言之，行政獎勵手段的運用是比較薄弱的。新冠肺炎疫情期間社會公眾和行政相對人都自覺實施了很多行為支持疫情防控，這樣的行為應(yīng)該通過行政獎勵予以褒揚。從推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的角度看，疫情防控中行政獎勵的價值突出體現(xiàn)在以下 5 個方面。

　1.弘揚疫情防控正能量 疫情防控考驗社會治理和國家治理能力，其過程是復(fù)雜多變的。疫情防控的目的是讓疫情得到有效控制，讓行政秩序恢復(fù)到常態(tài)。疫情防控期間社會公眾有多種行為傾向，其中有些是比較中性的，如按照國家統(tǒng)一部署履行相應(yīng)的義務(wù)、盡到相應(yīng)的責(zé)任，絕大多數(shù)人都有這樣的行為傾向;有些是負(fù)面的，如不自覺遵守有關(guān)規(guī)則，抵制行政部門的防控措施，甚至利用疫情防控期間某些方面的管理疏漏而實施違法行為等;還有一種是自覺、主動地實施有益于疫情控制的行為。對于行政系統(tǒng)而言，在疫情防控中要有效認(rèn)可中性行為、控制負(fù)面行為、褒揚有益的行為。通過褒揚有益的行為，使疫情防控形成正能量，形成一種氣場，進(jìn)而形成一種人們都對疫情防控持積極態(tài)度的氛圍。只有通過行政獎勵才能形成這樣的氣場和氛圍，因為在調(diào)動行政相對人積極性方面，行政獎勵是最有效的手段。這一點可以用馬斯洛的行為心理學(xué)理論予以佐證。馬斯洛認(rèn)為，人所追求的最高境界是自我實現(xiàn)，即自我在社會機(jī)制中被認(rèn)可，進(jìn)而愿意將自己的能量最大化，“自我實現(xiàn)意味著充分地、活躍地、無我地體驗生活，全神貫注、忘懷一切”。

　2.體現(xiàn)疫情防控人性化 以人為本作為公法的精神在我國確立得較晚。我國 2004 年《憲法修正案》既使人權(quán)入憲，也規(guī)定公權(quán)力的行使要有條件、

　有程序地為私權(quán)讓渡空間。行政強(qiáng)制的實施要有法律依據(jù)，要依法律程序而為，實施后要依法給予行政相對人補(bǔ)償。我國憲法關(guān)于行政權(quán)的規(guī)定強(qiáng)調(diào)其權(quán)威性，行政系統(tǒng)可以通過行政高權(quán)實施行政行為，這使公法似乎冷冰冰地出現(xiàn)在社會公眾面前。2004 年修憲尤其是黨的十九大之后，這樣的局面發(fā)生了變化——公法既有冷冰冰的一面，同時也有溫馨的一面、彰顯人文關(guān)愛的一面。近年來出臺的很多行政法文件都不同程度地認(rèn)可行政主體在行政法實施中的人文精神。對于這種精神，只有以規(guī)范、制度的形式表現(xiàn)出來，才能彌補(bǔ)和矯正行政法冷冰冰的一面。疫情防控期間行政獎勵手段的運用便具有這樣的價值，能使公法無論在規(guī)范構(gòu)成上還是在實施中都越來越人性化。

　3.實現(xiàn)疫情防控針對性 疫情防控是一個機(jī)制化的過程，這是沒有爭議的。換言之，政府通過宣布緊急狀態(tài)而將疫情的預(yù)防和控制納入公共治理秩序，進(jìn)而形成一個系統(tǒng)化的控制機(jī)制。這是疫情防控最主要的特征，是其有序化的體現(xiàn)。需要說明的是，這只是疫情防控的內(nèi)涵之一。在疫情防控過程中，行政主體或者其他公權(quán)力部門面對的是一個個問題、一個個案例、一個個行政相對人。通過對一個個病患的治療、一個個行政相對人的排查，形成了疫情防控總的秩序。正因為此，國務(wù)院應(yīng)對新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制多次強(qiáng)調(diào)疫情應(yīng)對的精準(zhǔn)性。行政系統(tǒng)有針對性地處理問題是行政精

　準(zhǔn)性的體現(xiàn)。在疫情防控期間，對有害行為予以精準(zhǔn)的制裁和打擊，對有益行為予以精準(zhǔn)的獎勵，就是對問題進(jìn)行有針對性的處置。毫無疑問，行政制裁與行政獎勵所適用的行為人和行為對象是完全不同的，盡管它們共存于疫情防控體制機(jī)制中。

　4.闡釋疫情防控機(jī)制的現(xiàn)代治理理念 黨的十九屆四中全會對國家治理體系作了頂層設(shè)計，其中有非常多的能夠真正體現(xiàn)治理現(xiàn)代化的理念或方略，最為突出的是要求新的治理體系充分體現(xiàn)治理的給付精神，如強(qiáng)調(diào)健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系，注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè);創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業(yè)，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。給付精神為傳統(tǒng)行政法注入了活力。在實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的過程中，行政主體要善于運用柔性手段讓行政相對人認(rèn)可行政系統(tǒng)的決策和執(zhí)法，要學(xué)會給予行政相對人利益。行政主體不要運用單一的制裁手段或者強(qiáng)制手段，僅凸顯行政主體的權(quán)威或者行政相對人作為義務(wù)主體的一面;而要換一種思維，換一種邏輯，使行政相對人在與行政主體意志一致、認(rèn)同一致、行為一致的狀態(tài)中支持行政主體。在疫情防控中運用行政獎勵手段，是實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的嘗試。作為一種

　嘗試，行政獎勵不是在疫情防控中實施的個別行為，而應(yīng)作為一種新的治理理念融入新的治理體系。

　5.充實疫情防控手段 我國對新冠肺炎疫情防控走的是法治化道路，尤其與 2003 年防控非典相比，無論是公權(quán)力主體還是行政相對人在運用法治手段方面都有大幅度提升，無論是中央層面還是地方層面的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制在發(fā)布新聞及其他措施中都有非常多的法言法語。人們都關(guān)注疫情防控中《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《傳染病防治法》《政府信息公開條例》的適用，這些成體系的法律規(guī)范對疫情防控手段的選擇似乎都帶有嚴(yán)格管控的特點。如《突發(fā)事件應(yīng)對法》66 條規(guī)定:“單位或者個人違反本法規(guī)定，不服從所在地人民政府及其有關(guān)部門發(fā)布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰。”《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》44 條規(guī)定:“在突發(fā)事件中需要接受隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察措施的病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者在衛(wèi)生行政主管部門或者有關(guān)機(jī)構(gòu)采取醫(yī)學(xué)措施時應(yīng)當(dāng)予以配合;拒絕配合的，由公安機(jī)關(guān)依法協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行。”在有關(guān)法律規(guī)范中，疫情防控的剛性手段居于絕對重要的地位。這使我國歷次疫情防控都缺乏適當(dāng)?shù)娜嵝允侄�，甚至缺乏適當(dāng)?shù)男姓�關(guān)愛，更談不上對鼓勵行政相對人實施有益的行為營造氛圍和氣場。在此次疫情防控中，有關(guān)職能部門在防控手段上

　有了新的認(rèn)識，實施了行政獎勵行為。應(yīng)當(dāng)說，行政獎勵充實了疫情防控手段，具有重要的法治價值。

　二、疫情防控中準(zhǔn) 受行政獎勵行為的客觀標(biāo)準(zhǔn) 疫情防控中的行政獎勵是指，政府行政系統(tǒng)對在疫情防控中有突出貢獻(xiàn)的行政相對人或者其他私方當(dāng)事人給予物質(zhì)上或精神上的激勵。我國傳統(tǒng)的行政獎勵制度大多以授予稱號或者給予某種相應(yīng)的身份為主要手段，使得行政獎勵針對具有特定身份的人或者組織。換言之，行政獎勵過程所凸顯的是被獎勵對象。在此次疫情防控期間，我國政府職能部門實施了一系列行政獎勵行為，所針對的是特定主體或者特定主體身份，相應(yīng)地授予了一定的稱號或者榮譽(yù)。這些行政獎勵與行政法治中傳統(tǒng)的行政獎勵是相契合的，其中被獎勵者或獎勵對象只是行政獎勵的形式方面，行政獎勵只是對某種受到獎勵的行為所作的人格化、標(biāo)簽化處理。換言之，疫情防控中的行政獎勵主要指向受獎勵行為，而不單純指向受到獎勵的行為人，受獎勵行為是行政獎勵的質(zhì)的方面。疫情防控中受到行政獎勵的行為應(yīng)當(dāng)有一定的客觀標(biāo)準(zhǔn)，凡是符合這些標(biāo)準(zhǔn)的行為都在行政獎勵的范疇之內(nèi)，反之就不適用行政獎勵。

　行政法上受到行政強(qiáng)制或者行政處罰的行為以及獲得行政許可的行為都必須符合一定的客觀標(biāo)準(zhǔn)。以受到行政處罰的行為為

　例，該行為應(yīng)當(dāng)符合危害性、違法性、應(yīng)受處罰性等客觀標(biāo)準(zhǔn)。疫情防控中受到行政獎勵的行為應(yīng)當(dāng)符合什么樣的客觀標(biāo)準(zhǔn)呢?筆者認(rèn)為下列方面是最基本的標(biāo)準(zhǔn)。

　1.有益性 有學(xué)者提出:“行政獎勵是由于相對人實施了有利于行政管理的行為，為了鼓勵這種行為而作出的。”這種界定表明，受到行政獎勵的行為是包含特定內(nèi)容的行為。該行為對行政管理秩序而言，是一種正能量，其與行政管理秩序有機(jī)契合，有益于行政秩序的形成和維護(hù);對社會公眾而言，能夠帶來利益;對公共利益而言，能最大限度地予以體現(xiàn)。通常意義上的行政獎勵就蘊(yùn)含這三方面的有益性。疫情防控期間受到行政獎勵的行為或者在延緩疫情蔓延方面起了積極作用，或者在為患者減輕痛苦方面起了積極作用。有益性在疫情防控期間有特定的考量標(biāo)準(zhǔn)，它與整個疫情的預(yù)防和控制緊密聯(lián)系在一起。例如，某醫(yī)院的醫(yī)護(hù)人員在第一時間預(yù)警了疫情的發(fā)生，引起其他醫(yī)護(hù)人員及社會公眾的注意，該預(yù)警行為對于疫情防控就具有有益性。又如，在疫情防控期間為需要救助的人提供物質(zhì)或精神方面的幫助，這類行為也對疫情防控有益。有益性是疫情防控期間受行政獎勵行為的一項重要的客觀標(biāo)準(zhǔn)。

　2.合理性

　受行政獎勵行為的實施主體是多元的，可以是作為行政相對人的個體、社會組織或者企事業(yè)單位。由于行政主體及其行政行為的復(fù)雜性，對受行政獎勵行為的考量較為復(fù)雜。疫情防控處于非常時期，其間行政主體作出的行政行為與日常的行政管理和行政執(zhí)法有非常大的區(qū)別。時間、空間的特定性對受行政獎勵行為提出了理性要求。例如，在一些鄉(xiāng)村，村民委員會為防控人員不當(dāng)流動而采取封村封路的措施，對于該行為的考量就較為復(fù)雜。該行為從疫情防控效果來看，可能是有益的;從行為本身來看，則缺乏一定的合理性。深而論之，有些行為可能具有形式上的有益性，但不一定具有本質(zhì)上的合理性。因此，合理性是疫情防控中受行政獎勵行為的一項不可或缺的客觀標(biāo)準(zhǔn)。

　3.實效性 行政處罰、行政強(qiáng)制等行政制裁措施的實施都要求行政相對人的行為有相應(yīng)的結(jié)果，有可以估算的危害性、可以考量的危害程度等。正如有學(xué)者指出的:“行政處罰必須公平、公正，沒有偏失，設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相對。”而行政獎勵行為與行政制裁行為相比，是相對柔性的。實施行政獎勵的行政系統(tǒng)是有所付出的，無論這種付出體現(xiàn)在哪些方面，它歸根結(jié)底是一種公權(quán)行為，受到行政獎勵的行政相對人則從公權(quán)行為中得到了利益。因此，受到行政獎勵的行為與受到行政處罰的行為一樣，要有實效，要

　有實際結(jié)果可予以柔性或剛性的考量。換言之，疫情防控中受到行政獎勵的行為必須符合實效性的客觀標(biāo)準(zhǔn)。

　4.合法性 學(xué)界對行政法上的行政合法性原則沒有什么爭議。“所謂‘合法’，有兩個含義。一個是狹義的，即依法辦事;另一個是廣義的，即除依法外，還應(yīng)有一套確認(rèn)規(guī)范或原則借以保證廣泛的行政權(quán)(自由裁量權(quán))不被濫用。”行政合法性原則主要揭示了行政主體實施的行為要有法律上的合法性構(gòu)成要件。理論上講，該原則是一個具有深層次合法內(nèi)涵的原則。由于行政主體的行政行為與行政相對人天然地聯(lián)系在一起，與行政相對人的個體行為天然地聯(lián)系在一起，所以就產(chǎn)生了行政相對人行為的合法性與行政主體行為的合法性之間的關(guān)系問題。如果行政相對人的行為是合法的，而行政主體對其實施了行政制裁，則行政制裁違反了行政合法性原則。如果行政相對人的行為是違法的，行政主體對其實施了行政制裁，那就體現(xiàn)了行政合法性原則。行政相對人受到行政獎勵的行為必須具有合法性，這是不能有任何爭議的。

　疫情應(yīng)對期間行政相對人的行為和行政主體的行為都發(fā)生在非常時期，發(fā)生在我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的緊急狀態(tài)之下，對這些行為合法性的考量會因非常時期和緊急狀態(tài)而適當(dāng)有所淡化。因為在疫情應(yīng)對期間，公民權(quán)利應(yīng)當(dāng)有所克減，行政高權(quán)應(yīng)當(dāng)有所強(qiáng)化，法的規(guī)制以及規(guī)制過程的法律屬性便可能有所弱化。

　發(fā)生在這樣非常時期的行政獎勵是行政主體實施的正式行政行為，無論情況多么復(fù)雜，無論行政相對人受獎勵的行為多么特別，該行政獎勵都不能缺失合法性。這也是習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)的依法防疫精神的體現(xiàn)。

　型 三、疫情防控中受行政獎勵行為的類型 在我國，行政獎勵雖然還沒有嚴(yán)格的行政法調(diào)整，但在行政法治實踐中的運用并不少見。如勞動領(lǐng)域有各個層次的勞動模范稱號，有各個行業(yè)的勞動模范指標(biāo)分配;科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域有各種級別的自然科學(xué)獎勵、社會科學(xué)獎勵;在衛(wèi)生健康領(lǐng)域、教育領(lǐng)域，有關(guān)職能部門都實施了行政獎勵行為。總體上講，我國行政獎勵行為的類型尚未形成體系和機(jī)制，具有明顯的分散化、碎片化的特征。這為疫情防控期間該獎勵什么樣的行為、不該獎勵什么樣的行為增加了確定難度。疫情防控有這樣一些本質(zhì)特性需要引起重視。一是發(fā)生在非常時期。如前文所述，疫情防控是在我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》和相關(guān)法律規(guī)定的非常態(tài)行政執(zhí)法狀況下發(fā)生的。二是與公共衛(wèi)生事件有關(guān)。此次新冠肺炎疫情與 2003 年非典一樣都是公共衛(wèi)生事件，公共衛(wèi)生安全必然是疫情防控期間實施行政獎勵所考量的最核心因素。三是有復(fù)雜的社會屬性。雖然公共衛(wèi)生事件框定了新冠肺炎疫情所屬的基本領(lǐng)域，但防控過程涉及社會管理的絕大多數(shù)領(lǐng)域，涉及社會生活的方方面面。以國務(wù)院

　應(yīng)對新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制為例，參與主體就涉及十多個職能部門，疫情防控中的行政獎勵就存在于這種復(fù)雜的社會機(jī)制中。上述三方面特性既是對疫情防控中受行政獎勵行為進(jìn)行類型劃分時應(yīng)主要考慮的因素，也反映了受行政獎勵行為類型的復(fù)雜性。概括而言，疫情防控期間受行政獎勵行為的類型可從以下6 個方面進(jìn)行分析。

　1.及時預(yù)警的行為 此次疫情發(fā)生后，我國學(xué)界和實務(wù)部門都非常關(guān)注疫情發(fā)生及其防控過程中的信息問題。與疫情有關(guān)的信息涉及兩個方面。一是政府信息，即政府行政系統(tǒng)所掌握的以及應(yīng)當(dāng)公布的信息。“行政信息是行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過程中所形成的各種‘記錄’，它包括筆錄、書信、書籍、圖片、刻印、照片、微縮影片、錄音帶、可以機(jī)器讀出的記錄與其他非具有固定形式或特征的文件資料及記錄影印或復(fù)制的各種信息。”二是社會性信息，即社會公眾下意識地知曉的有關(guān)疫情的信息，或者有意識地關(guān)注的有關(guān)疫情的信息。政府行政系統(tǒng)在此次疫情應(yīng)對中的信息公開問題不在本文研究的范疇，也與行政獎勵沒有直接關(guān)系。社會性信息則與疫情應(yīng)對中的行政獎勵有關(guān)，此次疫情發(fā)生后就有醫(yī)務(wù)人員及時在不同范圍內(nèi)傳遞了相關(guān)信息，向政府和社會發(fā)出警報。這樣的預(yù)警行為有的已受到政府行政系統(tǒng)肯定和表揚，但還沒有被納入普遍獎

　勵的范疇。新冠肺炎有強(qiáng)烈的傳染性，及時預(yù)警對疫情防控有極大的助益，這類行為應(yīng)當(dāng)受到行政獎勵。

　2.自覺防范的行為 社會公眾對疫情防范的態(tài)度不可忽略，其對疫情防控的作用或者影響甚至超過政府行政系統(tǒng)的作為或者不作為。在新冠肺炎疫情防控中，基于 2003 年防控非典的經(jīng)驗，我國社會公眾普遍高度重視，自覺進(jìn)行自我防范。但是，仍有一些人抱著不以為然的態(tài)度，在疫情期間組織聚會或者大型公眾活動。鑒于此，對于在疫情防控期間進(jìn)行自覺防范的社會個體、行政相對人及其行為，應(yīng)當(dāng)予以獎勵。這些社會公眾自覺在家采取防范措施，并且以此帶動其他社會個體或者人群自我防范。對自覺防范行為的獎勵有助于為今后應(yīng)對其他突發(fā)事件建構(gòu)社會性的防范機(jī)制。當(dāng)然，社會公眾的自覺防范行為究竟如何定性、如何選擇，還需要從理論上進(jìn)行探討。如果此類行為的范圍過于寬泛，就會使對此類行為的獎勵失去行政獎勵的制度價值。

　3.投入救治的行為 救治新冠肺炎患者是此次疫情防控的中心環(huán)節(jié)之一，既能使患者減輕痛苦、降低死亡率，也能舒緩疫情對其他人群的壓力，對于節(jié)省醫(yī)療成本也非常有益。疫情發(fā)生后救治的認(rèn)定需要注意三個方面。一是患者自身投入救治�；颊呷裟鼙е鴺酚^的心態(tài)，

　自覺遵守醫(yī)療秩序，就是一種正能量的行為。二是醫(yī)護(hù)人員的救治。醫(yī)護(hù)人員在此次疫情應(yīng)對中是主力軍、生力軍，有極大的付出。有些醫(yī)護(hù)人員放棄休假，放棄與家人團(tuán)聚，投入對患者的救治中。三是志愿者在救治過程中的付出。如有些志愿者提供體力上的服務(wù)，有些志愿者提供其他方面的服務(wù)。上述救治行為都在疫情應(yīng)對的受行政獎勵行為范圍內(nèi)，至于哪些具體行為應(yīng)該受到行政獎勵，還需要從技術(shù)上進(jìn)一步考量。

　4.提供物質(zhì)幫助的行為 新冠肺炎疫情發(fā)生后，物質(zhì)方面的供給是不可或缺的，包括醫(yī)療方面的物質(zhì)供給和非醫(yī)療方面的物質(zhì)供給。在我國舉國體制下，“對具體問題更有針對性的計劃。這樣的例子很多:財政政策、關(guān)場歇業(yè)、事故預(yù)防、收入保障、污染治理、保護(hù)瀕危物種、投資、發(fā)展、交通運輸、房屋建筑、就業(yè)、智能發(fā)展，等等”。舉國體制是我國政府管理體制的優(yōu)勢所在，在該體制下，絕大多數(shù)物質(zhì)資源都由公權(quán)力主體提供。另外，存在于社會系統(tǒng)中的資源對疫情防控的支持能很好地補(bǔ)充政府資源，分擔(dān)公權(quán)力主體進(jìn)行疫情防控的成本。此次疫情發(fā)生后，很多企業(yè)和社會公眾抱著一方有難、八方支援的情懷，自發(fā)在第一時間向疫情嚴(yán)重的地區(qū)提供口罩、蔬菜等日用品和食品。這種行為是疫情防控中受行政獎勵行為的主要類型之一。

　5.提供技術(shù)支持的行為

　新冠肺炎疫情已成為一個社會事件，被深深地貼上了社會性的標(biāo)簽。筆者注意到，人們對此次疫情關(guān)注更多的是它的社會屬性。因為隨著疫情的蔓延，各種各樣的社會問題如醫(yī)患關(guān)系問題、行政執(zhí)法問題、政府責(zé)任問題、社會公眾權(quán)利的克減問題等有所暴露。這些問題淹沒了一個與疫情有關(guān)的根本性的問題，那就是技術(shù)問題或者科學(xué)問題。此次疫情是由新冠肺炎病毒引起的，該病毒的源頭在哪里、與其他病毒有什么區(qū)別、傳播速度如何、有無有效的治療藥物等，都需要科學(xué)家進(jìn)行研究。如果相關(guān)研究取得非常好的成果，就應(yīng)當(dāng)受到獎勵。關(guān)于新冠肺炎病毒有很多復(fù)雜的技術(shù)問題和科學(xué)問題需要解答，提供理想解答方案的行為都在疫情防控中受行政獎勵行為之列。

　6.其他應(yīng)受行政獎勵的行為 新冠肺炎疫情應(yīng)對中，社會各界有各種各樣的積極行為。除了自我隔離，很多社會公眾獻(xiàn)計獻(xiàn)策，如有人提出病毒在電梯內(nèi)傳播應(yīng)當(dāng)引起重視，促使有關(guān)部門加強(qiáng)對電梯內(nèi)的消毒工作。這盡管是一個很小的建議，卻可能避免很多人受到感染，故應(yīng)當(dāng)受到獎勵。有學(xué)者從公共管理的角度探討疫情防控措施;有學(xué)者從法律治理的角度探討疫情防控手段，所提出的禁食野生動物、強(qiáng)化生物安全的立法建議已經(jīng)被全國人大常委會采納。此類行為不勝枚舉，劃入疫情防控中受行政獎勵行為具有正當(dāng)性。

　式 四、疫情防控中行政獎勵的方式 如前文所述，我國沒有統(tǒng)一的行政獎勵法，也沒有完整的行政獎勵制度，行政法治實踐中行政獎勵的實施是相對分散的。這種分散性在獎勵方式上也有所反映，不同的行政職能部門實施行政獎勵的方式千差萬別，有的方式既缺少法律依據(jù)也缺乏合理性。比如，此次疫情期間出現(xiàn)了高考獎勵方式上的亂象，加分者有之，放松招收條件者有之，破格錄入名校者有之，等等。行政獎勵的方式是行政獎勵中最敏感的問題，因為受獎勵行為及其當(dāng)事人就是通過具體的獎勵方式而受益的。筆者認(rèn)為，疫情應(yīng)對中的行政獎勵方式既要與傳統(tǒng)的行政獎勵方式相銜接，又要與疫情防控這個特定的行政法治事項相契合。具體而言，疫情防控中的行政獎勵方式主要包括以下 6 個方面。

　1.提供就業(yè)方便的方式 提供就業(yè)方便是指，對那些在疫情防控期間作出貢獻(xiàn)但尚未就業(yè)或者工作不理想的受獎勵人，使其盡快就業(yè)或者有理想的工作。該行政獎勵方式適用于特定人群，換言之，不是所有的受獎勵人都適合這種獎勵方式。此次疫情應(yīng)對期間有很多外賣小哥冒著被感染的風(fēng)險為醫(yī)護(hù)人員、被隔離人員提供外賣服務(wù)，其中多數(shù)人并不一定有理想的工作;有很多未就業(yè)者如大學(xué)生組成志愿者隊伍，他們不計報酬，為被封閉的社區(qū)提供這樣那樣的服務(wù)。這些人都是社會弱勢群體，對他們而言，授予榮譽(yù)稱號遠(yuǎn)不如找

　到理想的工作實惠。因此，應(yīng)當(dāng)為他們提供就業(yè)方便。當(dāng)然，就業(yè)問題不僅涉及行政主體的行政職權(quán)，更涉及第三方當(dāng)事人如企業(yè)、公司和其他組織，這就要求行政主體在行政治理中依法與第三方形成互利互惠的關(guān)系。在公私合作治理的情況下，這種關(guān)系是客觀存在的�？偠�言之，提供就業(yè)方便是疫情防控中一種必要且可行的行政獎勵方式。

　2.職級晉升條件裁量的方式 在當(dāng)代社會，很多領(lǐng)域都有職級、職位劃分，如企業(yè)的工人有職級上的劃分，醫(yī)院的醫(yī)生有職位上的劃分，高等院校教師有職稱上的劃分等。職級晉升條件裁量的獎勵方式就針對這些在社會中有一定職位身份的人群。在此次疫情防控中，疫情嚴(yán)重地方的一些醫(yī)生、護(hù)士在為患者進(jìn)行治療和護(hù)理方面有突出貢獻(xiàn)，有些醫(yī)生和護(hù)士從其他地方“逆行”到疫區(qū)，對這些醫(yī)務(wù)工作者的獎勵方式應(yīng)該與他們的職業(yè)相契合，職級晉升條件裁量應(yīng)當(dāng)是最好的獎勵方式。我國關(guān)于職級晉升有嚴(yán)格的條件，有些條件是國家層面的，有些條件是地方層面的，有些條件是單位層面的。通常情況下，即使是單位確定的職級晉升條件也難以逾越，不能由相關(guān)管理部門裁量。在疫情防控期間實施行政獎勵，應(yīng)當(dāng)讓有關(guān)管理部門能夠在職級晉升條件的適用上有裁量權(quán)，通過該裁量權(quán)的合理行使讓那些在防疫一線作出突出貢獻(xiàn)的人有職級上的晉升。

　此次疫情防控中這種獎勵方式運用得不多，因為涉及體制機(jī)制領(lǐng)域的問題。這也是我國行政獎勵刻板化的體現(xiàn)。

　3.享受優(yōu)惠政策的方式 在我國行政法治中，也許是為了行政管理方便，也許是為了建構(gòu)行政秩序，也許是為了體現(xiàn)行政許可的法治精神，每個職能部門在其行政管理領(lǐng)域都制定了一定的政策，其中不乏出于部門利益保護(hù)考慮的“土政策”。如上幼兒園需要搖號;取得城市戶口須符合關(guān)于居住期限的條件及其他條件;購房要滿足戶籍、社會保障金繳納等方面條件。這些政策性要求在形構(gòu)行政秩序的同時增加了當(dāng)事人獲取相關(guān)資格的難度。享受優(yōu)惠政策正好與此相對應(yīng)，讓當(dāng)事人在某種特殊情形下不受此約束，相當(dāng)于得到優(yōu)惠。疫情防控中享受優(yōu)惠政策是一種較好的獎勵方式，與提供就業(yè)機(jī)會相比，該方式實施起來更加方便，因為絕大多數(shù)政策由行政主體掌握。在疫情防控期間，行政主體要善于運用政策手段，讓有益的行為得到獎勵。

　4.授予榮譽(yù)稱號的方式 “榮譽(yù)稱號作為榮譽(yù)的重要載體，按照法定的程序被授予給個人或集體，以期激勵個人，凝聚集體，從而調(diào)動社會的積極性，實現(xiàn)國家榮譽(yù)制度的目的。”授予榮譽(yù)稱號主要是精神層面上的獎勵，這種獎勵方式在實踐中運用得較為普遍，如授予科研人員享

　受政府津貼、諸種學(xué)者稱號、勞動模范稱號、三八紅旗手稱號等。此次疫情應(yīng)對期間，有關(guān)職能部門實施的行政獎勵中也有授予榮譽(yù)稱號的獎勵方式，如授予“全國衛(wèi)生健康系統(tǒng)新冠肺炎疫情防控工作先進(jìn)集體和先進(jìn)個人”“新冠肺炎疫情防控一線女醫(yī)務(wù)人員(集體)全國三八紅旗手(集體)”等稱號。這種精神獎勵比純粹的物質(zhì)獎勵的效果更加長遠(yuǎn)。對于在疫情防控中有突出貢獻(xiàn)者，政府應(yīng)善于運用授予榮譽(yù)稱號的方式予以獎勵，可以適用傳統(tǒng)的榮譽(yù)稱號，也可以創(chuàng)立新的榮譽(yù)稱號。

　5.實物供給的方式 在我國行政獎勵制度中，精神獎勵和物質(zhì)獎勵是兩個最基本的獎勵手段。我國在計劃經(jīng)濟(jì)時期更看重精神獎勵手段，因其效果比物質(zhì)獎勵更契合計劃經(jīng)濟(jì)模式。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，人們不再認(rèn)為從國家獲得物質(zhì)利益是不光彩的事，而認(rèn)為物質(zhì)利益與精神利益都很重要，于是獎金、津貼等物質(zhì)獎勵方式得到較多運用。事實上，計劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)在利益問題上的表現(xiàn)是不同的。市場經(jīng)濟(jì)的利益特征更明顯一些，如住房在計劃經(jīng)濟(jì)下由國家統(tǒng)籌分配，在市場經(jīng)濟(jì)下則由當(dāng)事人自主購買。給予當(dāng)事人實物是一種很好的獎勵方式，疫情防控期間對一些作出突出貢獻(xiàn)的人可以獎勵住房、交通工具以及其他有用的實物。

　6.金錢支付的方式

　金錢支付的方式很容易理解，就是行政主體直接向受獎勵人支付現(xiàn)金。在我國，該獎勵方式運用的概率非常高，各行政職能部門設(shè)立的獎項中幾乎都有運用該獎勵方式的。在疫情防控期間，行政主體對應(yīng)受獎勵的行為人支付金錢是可以普遍適用的獎勵方式。新冠肺炎疫情期間有關(guān)部門實施的行政獎勵中就包括金錢支付。

　上述行政獎勵方式中，有些只適用于特定人群，有些(如授予榮譽(yù)稱號、實物供給、金錢支付)可以普遍適用。上述獎勵方式是否并用有非常大的伸縮性，如在授予榮譽(yù)稱號的同時可配以實物供給，也可配以金錢支付。在行政法治實踐中，實施何種具體獎勵方式由行政主體自由裁量。上述獎勵方式是疫情防控中最主要的行政獎勵方式，在這些方式之外還可以有其他獎勵方式。

　五、路 疫情防控中行政獎勵的法治進(jìn)路 1.關(guān)于行政獎勵的統(tǒng)一立法 行政獎勵在行政法治中有非常重要的地位，在給付行政的行政法治背景下，其適用空間會越來越大。關(guān)于行政獎勵應(yīng)當(dāng)有規(guī)范化的制度，這就要求國家將目前分散的、碎片化的行政獎勵規(guī)定予以統(tǒng)一，就是說，應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的行政獎勵法。我國對制裁性行政行為已經(jīng)有專項立法(如《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》) ，

　這些法律使行政制裁制度相對集中、統(tǒng)一。行政獎勵即使作為一個具體行政行為，也應(yīng)當(dāng)像行政處罰和行政強(qiáng)制那樣，有一部統(tǒng)一的法典予以規(guī)制。統(tǒng)一的行政獎勵法是對一般行政獎勵的規(guī)制，涉及行政獎勵的一般原則、一般制度、一般程序與方法。這部統(tǒng)一的立法不針對疫情防控期間的行政獎勵，但對于疫情防控期間的行政獎勵是十分關(guān)鍵的，因為它可以作為疫情防控期間實施行政獎勵的法律基礎(chǔ)。統(tǒng)一的行政獎勵法是形構(gòu)我國行政法治所必需的，進(jìn)一步講，可以為我國制定一部統(tǒng)一的行政程序法典奠定基礎(chǔ)。

　2.關(guān)于應(yīng)對突發(fā)事件的行政獎勵制度構(gòu)建 我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》對突發(fā)事件的類型、級別等作了規(guī)定，這就在法律上明確了突發(fā)事件發(fā)生后政府治理、行政執(zhí)法、行政行為的作出都進(jìn)入非常時期。在這個時期，行政相對人在行政法上的義務(wù)比平常有所增加，其權(quán)利則比平常有所克減，與此相對應(yīng)的是行政主體行政職權(quán)的強(qiáng)化。在這樣的非常態(tài)情形下，一般意義上的行政行為需要適度調(diào)整，包括強(qiáng)度的調(diào)整、程序的調(diào)整、行為后果的調(diào)整等。行政主體在這個時期實施的行政獎勵必須契合這個時期的特點，要與突發(fā)事件應(yīng)對相適應(yīng)，要超越常態(tài)化行政執(zhí)法下的行政獎勵。筆者認(rèn)為，我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中應(yīng)當(dāng)設(shè)置特別行政獎勵制度，該制度應(yīng)當(dāng)與行政執(zhí)法的特別時期相適應(yīng)。疫情防控期間的行政

　獎勵是以統(tǒng)一的行政獎勵制度為基礎(chǔ)的，如何將疫情防控期間的特別行政獎勵與統(tǒng)一的行政獎勵制度很好地結(jié)合起來，是構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)對的行政獎勵制度需要重點解決的問題。此次疫情防控期間實施的行政獎勵中有一些特殊的獎勵以特別程序進(jìn)行，這是值得推廣的。筆者注意到，我國在應(yīng)對突發(fā)事件中更多地強(qiáng)調(diào)政府行政系統(tǒng)的強(qiáng)制權(quán)及其他制裁性權(quán)力，給行政獎勵留下的空間并不多，這是今后完善突發(fā)事件應(yīng)對的法律制度時應(yīng)當(dāng)重視的一個問題。

　3.關(guān)于疫情防控中行政獎勵的法律屬性 行政獎勵在我國行政法治實踐中運用的頻率并不低，有相當(dāng)一部分國務(wù)院部門立法文件和地方立法文件都對行政獎勵作了一些規(guī)定。但是，行政獎勵在行政法中有什么樣的地位還不夠明確，學(xué)者們對行政獎勵的認(rèn)識大多停留在具體行政行為層面。行政獎勵行為帶有一定的利益給付性，使得學(xué)者們忽視了該行為的法律屬性。如有學(xué)者對行政獎勵這樣評價:“在形式上具有實現(xiàn)行政目標(biāo)的有用性和功利性等價值功能，在本質(zhì)上則具有民主、平衡、合作等良好品質(zhì)，蘊(yùn)含著深厚的人文主義精神。”行政獎勵不但沒有克減行政相對人的權(quán)利和利益，反而為其帶來精神上或者物質(zhì)上的利益。我們不能因為行政獎勵行為的有益性而淡化其法治屬性、法律性質(zhì)。因為行政獎勵是行政主體對行政相對人作出的，不僅涉及行政相對人的權(quán)益，而且涉及第三人的權(quán)益，更涉及國

　家資源分配。在當(dāng)今社會治理體系中，行政獎勵必然與行政公平、行政公正、行政公開等公法問題密不可分。筆者認(rèn)為，疫情防控期間的行政獎勵與一般意義上的行政獎勵一樣，應(yīng)當(dāng)具有法律屬性，既包括受獎勵行為的合法性，更包括行政獎勵行為的合法性。在一些法治發(fā)達(dá)國家，行政獎勵不僅是具體行政行為，還是重要的行政法制度。筆者注意到，此次疫情防控期間有些部門實施行政獎勵較為隨意，其是否認(rèn)識到實施行政獎勵是一個嚴(yán)肅的行政法治問題，是要打上一個問號的。

　4.關(guān)于疫情防控期間行政獎勵程序的完善 疫情防控標(biāo)志著我國行政法治進(jìn)入非常時期，在緊急狀態(tài)下或者非常時期，行政程序的執(zhí)行和實施要有所調(diào)整和變通。在通常情形下，行政處罰的實施有三個程序機(jī)制，即簡易程序、一般程序和聽證程序。簡易程序有嚴(yán)格的條件限制而適用得不多，一般程序是行政處罰中適用得最多的程序，聽證程序不是必經(jīng)程序。疫情防控期間行政處罰的實施大多適用簡易程序，這是緊急狀態(tài)下、非常時期行政程序的特點。在普通的行政執(zhí)法中，行政獎勵要按照事先設(shè)定的程序進(jìn)行，如科學(xué)技術(shù)獎的頒發(fā)頻次受嚴(yán)格的程序約束。疫情防控期間行政獎勵的程序與其他行政行為的程序一樣，也可以簡化。此次疫情防控還在進(jìn)行中，我國有關(guān)職能部門已經(jīng)實施了相應(yīng)的行政獎勵，這實質(zhì)上就是對行政獎勵程序的隨機(jī)處理，產(chǎn)生了良好的社會效果。如果將近段時間內(nèi)一些職能

　部門實施的行政獎勵放在法治大視野中考量，就會發(fā)現(xiàn)有些行政獎勵并沒有充分的法律依據(jù)。疫情防控期間的行政獎勵即使要進(jìn)行程序上的簡化，要適用特別程序，也應(yīng)當(dāng)有上位法依據(jù)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》或者其他涉及緊急狀態(tài)的法制中確立行政獎勵的程序規(guī)則。

　5.關(guān)于強(qiáng)化疫情防控中行政獎勵的法律效力 在行政行為理論中，關(guān)于行政行為效力的理論是比較成熟的。學(xué)者們普遍認(rèn)可行政行為具有確定力、公定力、拘束力和強(qiáng)制力，如有學(xué)者提出“行政行為是產(chǎn)生外部法律效果的行為。法律效果表現(xiàn)為主體行為所導(dǎo)致的相對人權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生、變更或消滅”。行政獎勵是具體行政行為的一種，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)具備具體行政行為的四大效力。在行政法治實踐中，給行政相對人設(shè)定義務(wù)的行政行為比較敏感，容易受到行政相對人質(zhì)疑，因而行政主體對此類行政行為效力的重視程度較高，而對行政獎勵行為的效力有所忽視。疫情防控期間行政獎勵的法律效力如何，理論上對此還沒有明確的闡釋。實踐中有些行政獎勵雖然在形式上已經(jīng)向社會宣示，但并沒有落到實處。筆者認(rèn)為，疫情防控期間的行政獎勵發(fā)生在非常時期，其效力不能弱化。在疫情防控中，行政獎勵不僅是對受獎勵的行為人當(dāng)下精神的褒揚，還能對他們今后獲取其他利益有所幫助。就形構(gòu)行政法治秩序而言，行政獎勵能夠弘揚正能量，前提條件是強(qiáng)化行政獎勵的法律效力。

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