論地方權力機關立法權

　 1 論地方權力機關立法權 [ [ 摘

　要] ]我國《立法法》、《地方組織法》等法律文件對地方立法有較為系統(tǒng)的規(guī)定，但由于對地方人大及常委會立法權的劃分不具有可操作性，加上觀念認識錯誤等原因，引發(fā)了實踐中地方人大常委會立法權過于膨脹、對地方權力機關立法權的監(jiān)督缺位、地方人大會議制度不完善等問題。對此，未來地方立法制度設計應當從明確地方立法權劃分、加強對地方權力機關立法權監(jiān)督、完善地方人大會議制度等方面進行改革。

　[ [ 關鍵詞] ]地方立法權；地方人大；地方人大常委會 [Abstract]China"s “Legislative Law”, “Local Organization Law” and other legal documents has a systematic provision of the local legislation. Because of the inoperable division of legislative authority which belongs to the local people’s congress and the standing committee of the local people’s congress and people’s misunderstanding of concept, it caused a lot of problems in practice such as legislative authority of the standing committee of the local people’s congress has overstretched, the lack of supervision of the local Authority Apartment’s legislative authority and the imperfections of the local people’s congress system. In this regard, future local legislative system should divide local legislative authority clearly, enforce the supervision of the Local Authority Apartment’s legislative authority and improve the local people’s congress system.

　[Key words]Local legislative authority; Local people"s congress; Standing committee of the local people’s congress

　 一、地方權力機關立法權概述 （一）地方權力機關立法權的概念 所謂地方人民代表大會（以下簡稱地方人大）和地方人民代表大會常委會（以下簡稱常委會）的立法權，是指各省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市、經(jīng)濟特區(qū)、少數(shù)民族自治地區(qū)人大及其常委會行使其國家權力機關的職能，制定地方性法規(guī)

　 2 的權力。地方人大及其常委會的立法權源于《憲法》、《立法法》等相關法律的明文授權，具有正當性。地方立法權應當針對該區(qū)域的特殊情況、特殊事項行使，對于已有上位法明文規(guī)制的事項，地方權力機關沒有必要重復立法。并且依據(jù)《憲法》第一百條的要求，地方人大及其常委會的制定的地方性法規(guī)，不得與憲法、法律及行政法規(guī)相沖突。

　（二）地方權力機關立法權的范圍 關于地方權力機關的立法權規(guī)制，主要集中于《立法法》第四章，《憲法》第一百條、《地方組織法》第七條和第六十條。2000 施行、2015 年修訂的《立法法》對地方立法體制有較為系統(tǒng)的規(guī)定，值得重點研究。

　《立法法》對地方權力機關立法權的范圍進行了原則上的規(guī)定，其中第七十三條規(guī)定，地方性法規(guī)有權為執(zhí)行法律、行政法規(guī)事項制定規(guī)范，并作出了幾項限制。一是地方性法規(guī)不得涉及法律保留事項，包括涉及國家主權、司法制度、刑事司法、民事基本制度、基本經(jīng)濟制度等事項。二是地方性法規(guī)先行立法的，后續(xù)生效法律、行政法規(guī)與之相抵觸的，地方性法規(guī)應當進行修改。三是上位法已有規(guī)定的事項，地方性法規(guī)一般不得重復規(guī)定。從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，關于地方權力機關立法權的范圍問題，應當分一般立法權與特殊立法權而論。

　1. 一般立法權 地方人大及其常委會的一般立法，是指省、直轄市、設區(qū)的市人大及常委會的立法，而不包括經(jīng)濟特區(qū)、少數(shù)民族自治州、自治縣的立法。依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，我國一般地方立法權的范圍主要包括下列幾方面。

　第一，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)而制定的具體規(guī)范性文件。有學者將這種為貫徹執(zhí)行上位法的立法稱為“實施性立法”。[1] 鑒于我國幅員遼闊、不同地方經(jīng)濟、文化差異較大，中央層面制定的法律無法涵蓋地方特殊情況，而通常圍繞基本原則、制度作出綱領性規(guī)定，將具體實施細則的制定權力交給地方，地方人大及常委會因此可以結合當?shù)厍闆r與現(xiàn)實需求，出臺更具針對性的地方性法規(guī)。例如，四川省人大常委會曾關于《選舉法》的具體實施問題出臺過《四川省選舉法實施細則》；河南省洛陽市曾就《土地管理法》的施行問題制定過《洛陽市土地管理法實施細則》，等等。

　第二，針對地方性事務制定地方性法規(guī)。對于此項立法權，一般認為僅在上位法未對相關事務進行規(guī)制的情況下，地方權力機關能得制定法規(guī)。具體而言，這種立法權的覆蓋范圍又可分為兩類。第一類是先行立法權，對法律保留事項之外的，屬于地方性事務需要由法律規(guī)范進行調整，但尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方權力機關可以先行對此制定地方性法規(guī)。例如，我國尚未實行全國禁煙，但

　 3 廣州市、上海市為舉辦亞運會、世博會的需要，將“無煙”作為社會管理的目標之一，出臺了各自的控制吸煙條例�？刂莆鼰煑l例，即屬于地方權力機關制定的先行立法。第二類，地方事務性立法，根據(jù)《地方組織法》等相關規(guī)定，地方權力機構可以就當?shù)氐慕?jīng)濟建設、社會保障、教育制度幾方面制定地方性法規(guī)。例如，我國多地區(qū)都制定了適應其發(fā)展的人口與計劃生育條例、殘疾人保障條例等地方性法規(guī)，用于調整涉及民生的事項。[2]

　2. 特殊立法權

　特殊立法權，是指少數(shù)民族自治地方、經(jīng)濟特區(qū)的立法權。對于少數(shù)民族自治區(qū)的立法范圍，除依據(jù)當?shù)匕l(fā)展需求制定地方性法規(guī)外，還有權對文字語言使用條件、自治機構組織結構、地方公安部隊、地方事業(yè)單位干部錄用培訓、稅收財政自治、流動人口管理等事項制定自治條例與單行條例。此外，《民族區(qū)域自治法》還規(guī)定，民族自治機關有權在遵守憲法、法律原則的基礎上，結合當?shù)貙嵺`對法律的執(zhí)行制定變通政策。經(jīng)濟特區(qū)人大及常委會的立法權來源于全國人大、人大常委會的授權，其立法范圍既包括設區(qū)的市立法范圍在內，也包括經(jīng)濟特區(qū)與特殊經(jīng)濟管理體制、經(jīng)濟政策相關的立法。例如，《深圳經(jīng)濟特區(qū)行業(yè)協(xié)會條例》即是深圳市人大常委會基于其特殊發(fā)展需求而制定的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)。

�。ㄈ�）地方人大與常委會的立法權劃分 關于地方人大與常委會立法權的劃分，《立法法》第七十六條規(guī)定，涉及本地區(qū)特別重大事項的地方性法規(guī)，應當由當?shù)厝嗣翊�表大會來制定。《立法法》的這一條款明確了地方人民代表大會對當?shù)刂卮笫马椀莫毾砹⒎�權原則，肯定了地方人大在立法權上高于其常委會的地位�！读⒎ǚā返谄呤�七條還規(guī)定，地方立法草案的提出、表決、審議等程序，由當?shù)厝嗣翊�表大會參照《立法法》相關規(guī)定制定，賦予了地方人大通過程序限制其常委會立法的權力。

　二、地方權力機關立法權運行中存在的問題及成因 （一）地方權力機關立法權運行中存在的問題 盡管《立法法》對地方立法進行了較為體系化的規(guī)制，也對地方人大及其常委會的立法權劃分問題進行了規(guī)定，但地方立法在實踐中仍存在下列問題。

　1. 地方人大常委會立法權過于膨脹

　作為地方權力機關的常設機構，地方人大常委會有權依據(jù)《立法法》、《地方組織法》等規(guī)定行使其立法權，但從我國的地方立法實踐來看，地方人大常委會的立法權在立法數(shù)量、立法事項、議事程序等方面表現(xiàn)出過于膨脹的態(tài)勢。[3]

　 4 第一，在立法數(shù)量方面，無論是省、自治區(qū)、直轄市，或經(jīng)濟特區(qū)、設區(qū)的市，當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯�立法�?shù)量均占絕大多數(shù)。據(jù)實證數(shù)據(jù)顯示，所有地方性法規(guī)中，接近 98%的制定主體是當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯�。[4] 此外，常委會出臺的地方性法規(guī)涉及的事項既包括當?shù)貙嵭蟹�律、行政法�?guī)的細則與補充規(guī)定，也包括未得到法律、行政法規(guī)規(guī)制的先行立法，部分地方人大常委會甚至出臺了關于當?shù)亟?jīng)濟建設與規(guī)劃的法規(guī)。

　第二，在立法程序上，地方人大常委會處于主導地位�！读⒎ǚā芬�(guī)定，地方立法草案的提出、表決、審議等程序，由當?shù)厝嗣翊�表大會進行規(guī)定。但在實踐中，部分本屬于規(guī)制地方人大常委會立法工作的法律文件，仍然由當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯�予以�?guī)制。例如湖南省人大常委會 2003 年曾制定《湖南省人民代表大會常務委員會討論、決定重大事項的規(guī)定》，山東省人大常委會也出臺過《制定地方性法規(guī)聽證規(guī)定》。此類實踐亂象反映了地方人大常委會權力不當擴張、缺乏有效約束的問題。

　第三，在立法事項上，地方人大常委會時常對當?shù)刂卮笫马棾雠_地方性法規(guī)。對于諸如規(guī)范性文件審查、當?shù)亻L期發(fā)展規(guī)劃、司法制度實施等明顯應當屬于當?shù)刂卮笫马椀牧⒎�，本應由人民代表大會通過地方性法規(guī)，但人大常委會常常在實踐中越俎代庖。例如，湖南省人大常委會曾先后制定過適用于全省范圍內的《規(guī)范性文件備案審查條例》、《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》、《法律援助條例》。依《立法法》第七十六條之規(guī)定，上述顯然屬于當?shù)靥貏e重大事項的地方性法規(guī)，應當由人民代表大會制定，當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯�的作法有過度擴張立法權的嫌疑。

　地方人大常委會立法權過于膨脹的效果即是地方人大立法權被架空。據(jù)統(tǒng)計，地方人大通過的地方性法規(guī)所占比例僅 2%左右。在實踐中，不論是省級人民代表大會，還是經(jīng)濟特區(qū)、設區(qū)的市人民代表大會，均很少通過當?shù)胤ㄒ?guī)，幾乎將《立法法》賦予其的立法權力完全讓渡給其常委會。例如，截止 2015 年，青島市人大僅通過了一部地方性法規(guī)（《青島市制定地方性法規(guī)條例》）；深圳、海南經(jīng)濟特區(qū)立法更是完全由當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯�制定，當�(shù)厝嗣翊�表大會從未參與地方法規(guī)的制定。[5] 可見，地方人民大代表會的立法權形同虛設。對此，不少理論界人士希望《立法法》能進一步明確地方人大及其常委會立法權限的劃分，落實人大的立法權。[6] 《立法法》原則性地規(guī)定，針對各地區(qū)特別重大的事項只能由當?shù)厝嗣翊�表大會制定地方性法�?guī)，但如何界定“特別重大事項”，《立法法》未進一步明確。實際上，鑒于不同地區(qū)經(jīng)濟、文化發(fā)展程度差異較大，立法者很難明確界定何為“特別重大事項”。

　2. 地方權力機關立法權的監(jiān)督缺位

　依據(jù)《立法法》的相關條款，全國人大常委會等機關有權對地方性法規(guī)進行

　 5 審查，有權改變、撤銷超越權限的地方立法。但此處的“超越權限”是指地方性法規(guī)內容超越權限，具體而言是指法規(guī)內容違反法律保留原則、與上位法相抵觸等情形；或下級權力機關超越其權限、代替上級權力機關制定地方法規(guī)的情形。此處的“超越權限”不包括地方人大常委會架空人大立法權、代替地方人大對當?shù)靥貏e重大事項制定法規(guī)的情形。換言之，即便地方人大常委會代替同級人民代表大會，越權對當?shù)靥貏e重大事項制定了地方性法規(guī)，若法規(guī)的具體內容不具備違反法律保留原則、與上位法相抵觸等情形，這樣的地方性法規(guī)不會被撤銷、改變。此外，在有關國家機關監(jiān)督的理論與實踐中，主流觀點均強調人大及常委會對政府、法、檢院進行外部監(jiān)督，相對忽視了人大的內部監(jiān)督特別是人大對其常委會的監(jiān)督。但事實上，地方人大常委會在專業(yè)領域分布、知識機構、人員組成等方面可能存在不合理性，需要受到一定的監(jiān)督。在同級人民代表大會監(jiān)督缺位的情況下，人大常委會的弊端恐無法被揭露、改正。有鑒于此，未來的地方立法制度應當注重加強對法規(guī)條款的合法性、合憲性以及立法程序、立法事項的合規(guī)則性，完善監(jiān)督機制。

　3. 地方人大會議制度不完善

　依《地方組織法》第十一條之規(guī)定，地方人民代表大會至少每年召開一次，若有 1/5 以上代表提議，還可臨時召開人大會議。從《地方組織法》的規(guī)定中不難發(fā)現(xiàn)，立法者的宗旨是防止地方人民代表大會不召開、使得人大代表制度流于形式，并鼓勵地方權利機關更頻繁地舉行人大會議，為人大代表積極行使權力奠定基礎。但在實踐中，絕大多數(shù)地區(qū)每年只召開一次人民代表大會,每次召開的時間一般為十天左右。在每年僅進行一次地方人民代表大會且會期較短的基礎上，加之地方人大代表人數(shù)較多，意見難以短時間內統(tǒng)一，即便地方人大常委會有心讓更多的法案通過人民代表大會的審核、表決，也不具備相應的條件與期限。

�。ǘ�）地方權力機關立法權運行中存在問題的原因 1. 觀念層 面的原因

　依《地方組織法》第四十一條之規(guī)定：地方人大常委會委員由同級人民代表大會在代表中選舉主任、副主任若干人、（秘書長）委員若干人組成。憲法、人民大表大會選舉法、人民代表大會代表法也有同樣的條款，明確地方人大常委會成員選自同級人民代表大會，對其負責并報告工作。單就人員產(chǎn)生及組成來看，人大常委會確實來自同級人大，二者的組成人員存在相互重疊�！兜胤浇M織法》還提到，縣級以上人大常委會是同級人大的常設工作部門。法律明文規(guī)定人大常委會是人大的工作機構，傳遞給人們的信息是“地方人大常委會不是人大組成部分、其就等同于人大”，導致多數(shù)人在觀念上誤以為地方人大常委會與地方人大

　 6 具有相同的職權。而在地方立法實踐中，人大常委會順其自然地包攬了立法權力。[7]

　2. 立法權劃分不明確

　盡管我國現(xiàn)有法律對地方人大及其常委會的立法權進行了劃分，但對兩者立法權的劃分并不明確，主要表現(xiàn)在下列幾方面。首先，《憲法》、《地方組織法》未對地方人大、人大常委會立法進行區(qū)別對待。例如，依《憲法》第一百條，省、直轄市人大及其常委會均可在與法律、行政法規(guī)不抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。依《地方組織法》第七條、第四十三條之規(guī)定，省級人大與閉會期間省級人大常委會有權依當?shù)貙嶋H情況出臺地方性法規(guī)。其次，《立法法》對立法權的劃分模糊。從《立法法》第七十二條關于地方性法規(guī)調整事項的規(guī)定來看，其用同一條款描述了地方人大及常委會立法的事項范圍，即意味著默認二者的立法權基本相同。同時，《立法法》第七十六條規(guī)定，涉及本地區(qū)特別重大事項的地方性法規(guī)，應當由當?shù)厝嗣翊�表大會制定，進一步強調了地方人大立法的權威性。但如何界定“特別重大事項”，是一個操作性方面的難題，在實踐中通常由地方人大常委會予以認定。如此一來，地方人大常委會可通過形式對“特別重大事項”的認定權，名正言順地擴張其立法權。

　三、地方權力機關立法權的完善對策 針對我國地方人大及常委會立法權劃分不完善，進而引發(fā)地方人大常委會立法權不當擴張，同級人大立法權虛化的問題，本文認為應當從下列幾方面進行完善。

�。ㄒ唬┟鞔_地方權力機關立法權的劃分 正如前文所述，我國《憲法》、《地方組織法》、《立法法》等法律規(guī)范中，均缺乏關于劃分地方人大及其常委會立法權的可操作性依據(jù)，是立法制度的一項空白。所以在已有立法實踐中，即便地方人大立法權完全虛化、人大常委會立法權過度擴張，也沒有依據(jù)認定其行為具有違法性。對此，筆者主張未來的改革應當從立法上完善地方人大及常委會的立法權劃分。盡管全國各地存在較大的差異，在發(fā)展程度、實際情況等方面有所出入，無法將《立法法》中的“特別重大事項”一一列舉出來，徹底明確地方人民代表大會的立法權限，但可以列舉出禁止地方人大常委會徑行制定地方性法規(guī)的重大事項。就目前實踐中的問題而言，首先應當禁止地方人大常委會對其組成機構、議事規(guī)則等與立法程序規(guī)范相關的事項自我立法授權，徹底解決地方人大常委會自行規(guī)范、自行授權的問題。關于屬地方人大立法權范圍內“特別重大事項”，筆者認為至少應當包括下列幾方面。

　 7 第一，關于轄區(qū)內跨區(qū)域的規(guī)劃與建設問題。這一標準主要是用于規(guī)制省級人大常委會的立法權。跨區(qū)域的規(guī)劃、建設項目通過關系到轄區(qū)內多個市、市轄區(qū)的共同發(fā)展問題。對整個轄區(qū)的經(jīng)濟建設、人口分布具有長遠的影響，應當屬于“特別重大事項”。例如湖南省人大常委會出臺的《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》，事關省內長沙市、株洲市、湘潭市的經(jīng)濟發(fā)展、城市建設問題，對全省的區(qū)域規(guī)劃有重大影響，理應屬于“特別重大事項”，只能由省級人大進行立法。

　第二，事關當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的重要規(guī)劃、年度計劃等事項。部分地區(qū)曾針對當?shù)禺a(chǎn)業(yè)機構、供需關系等經(jīng)濟情況，根據(jù)國家經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)劃進行細化，制定適用于當?shù)氐陌l(fā)展規(guī)劃條例。例如，江蘇省人大常委會曾在 2010 年出臺過《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》，對當?shù)亟?jīng)濟、社會的未來發(fā)展作出了綱領性的指引。筆者認為，這種事關整個轄區(qū)未來較長時間段內的發(fā)展規(guī)劃，理應屬于《立法法》第七十六條中的“特別重大事項”，應當由當?shù)厝舜笾贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)進行規(guī)范。

　第三，事關轄區(qū)內司法制度實施的事項。司法制度的制定與修正是法律保留的事項之一。目前，我國司法體制改革進行的如火如荼，以審判為中心的訴訟制度改革、司法人員責任制改革均取得較大的成就。司法制度的具體實施，事關當?shù)鼐用竦臋嗬�保障與救濟、訴訟制度的完善與發(fā)展、司法公信力的提升等事項，地方性立法應當持謹慎態(tài)度。并且由于司法具備專業(yè)性、嚴厲性，司法制度的實施問題理應征求社會各界的意見，而不應僅以人大常委會成員的意見為準。因此，有必要將司法制度實施相關的地方立法權力劃歸地方人大專門行使。

　從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，對于屬于地方立法的事項，在人民代表大會召開期間由人大制定法規(guī)、閉會期間由人大常委會制定法規(guī)。但在實際操作中，地方人大常委會可以輕易規(guī)避在會議期間表決法規(guī)制定事項，從而架空人大立法權力。[8]對此，若嚴格要求涉及重大事項的法規(guī)均由地方人大制定，既不合理，也不現(xiàn)實。筆者認為，未來的改革應當允許地方人大常委會代替人大立法，但應當附加一定的條件。具體而言，人大常委會可以在人大閉會期間對重大事項制定法規(guī)，但應當以在下次會議期間報經(jīng)統(tǒng)計人大批準為生效條件，在生效之前，人大常委會可以先行頒布法規(guī)內容于公眾，讓相對人及時了解法規(guī)制定動態(tài)。這樣的制度設計能有效發(fā)揮人大常設機構法案起草水平高、參與程度集中、起草程序相對簡化等優(yōu)勢，而充分利用人民代表大會期間，對待通過的法案進行表決。這種由人大常委會附條件地代替人大立法的模式，既能保障人大的立法權、也能兼顧立法工作的效率性。

　（二）加強對地方權力機關立法權的監(jiān)督 現(xiàn)行《立法法》第九十七條第四項規(guī)定，省級人大有權改變、撤銷其常委會

　 8 制定、批準的不適當法規(guī)。對于“不適當?shù)姆ㄒ?guī)”的界定，《立法法》第九十六條例舉了五種情形，包括超越權限、違背法定程序等。筆者認為，為加強地方人大對其常委會立法權限的監(jiān)督力度，應當將《立法法》第九十六條的超越權限、違背法定程序解釋為包括超越立法權限、立法違背法定程序在內。換言之，對于內容無違背上位法、違反法律保留原則的地方性法規(guī)，如果屬于地方人大常委會超越法定權限制定、違背法定程序（例如應當提交人大審議通過而未提交的）制定的，同級人大亦有權撤銷、改變。

　同時，依《立法法》第九十八條之規(guī)定，地方立法都應當逐漸報送上級有關部門備案，如省級人大及其常委會制定的法規(guī)應當報國務院、全國人大常委會備案。要求地方立法報送備案屬于立法監(jiān)督的事后監(jiān)督模式，有關機關在事后審查規(guī)范性文件不合法的，有權撤銷、變更。但在實踐中，事后審查機關通常只對報送法規(guī)是否涉嫌超越上級機關權限進行立法、是否違背法律保留原則、是否與上位法抵觸進行審查，而不審查地方人大常委會是否不當代替地方人大行使立法權。在未來的地方立法事后審查制度中，審查主體應當加強對立法主體進行審查，對于涉及地方特別重大事項的立法，應當判斷立法主體是否依據(jù)法定權限、程序制定法規(guī)。

�。ㄈ�）完善地方人大會議制度 正如上文所述，我國實踐中絕大多數(shù)地區(qū)每年只召開一次人民代表大會的現(xiàn)狀，限制了地方人大代表履行權力，不利于擴張人大的立法權。西方法治發(fā)達國家為了解決這一問題，提出了具備可操作性的對策，例如英國、法國都有小規(guī)模地方議會制度，即從眾多的地方議員中挑選出部分熟悉立法事項的人參與擬制定地方法規(guī)的表決。英國很多地區(qū)每年可進行十余次小型立法議會，每次會期僅幾個小時。[9] 為了強化人大立法權，真正實現(xiàn)人民民主專政，我國地方人大會議制度應當參照域外發(fā)達國家的經(jīng)驗予以完善。英國、法國的小規(guī)模會議制度有利于增加會議召開頻率、及時有效地解決需要地方立法進行規(guī)制的事項。本文認為，我國未來地方人大會議制度的設計應當按照所屬領域、行業(yè)等因素的不同，將同級所有人大代表進行分類，例如可將法律行業(yè)從業(yè)者分為司法制度類，將教師、教育行政人員分為教育制度類，等有關重大事項需要地方權力機關出臺地方性法規(guī)進行規(guī)范時，由當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯�擬定法案，并臨時召集相關類別的人大代表對法案進行表決。這樣一來，既能保障地方立法的科學性、民主性，也能保障社會管理的高效性、及時性，還能有效降低會議規(guī)模、節(jié)約決策時間，可謂一舉多得。

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