順流而上還是急流勇退:我國事業(yè)單位人事關(guān)系法律定位的選擇

　　摘要：面對事業(yè)單位人事制度改革的潮流，我國事業(yè)單位人事關(guān)系法律定位的選擇何去何從，是近年來學者們關(guān)注的焦點。聘用制是目前改革中的主要制度類型，但從實際的效用進行分析，現(xiàn)在所推行的聘用制并沒有起到預想的目的。更重要的是，統(tǒng)一適用勞動關(guān)系有助于改變我國事業(yè)單位準政府職能部門的地位，有利于事業(yè)單位的健康發(fā)展。同時，在法律關(guān)系選擇的制度設(shè)計與適用中，我們應(yīng)該注重平衡統(tǒng)一適用勞動關(guān)系中事業(yè)單位工作人員的勞動權(quán)益與公共利益、市場機制運營與提供公共產(chǎn)品的利益沖突。
　　關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；人事關(guān)系；勞動關(guān)系；聘用制
　　中圖分類號：DF47 文獻標識碼：A
　　進入21世紀后，跟隨社會經(jīng)濟全面轉(zhuǎn)型的步伐，我國從地方、行業(yè)到中央開始醞釀并著手實施以人員聘用制度為核心的事業(yè)單位人事制度改革方案。在政府的積極推動下，事業(yè)單位人事制度改革取得積極進展。聘用制度推行范圍繼續(xù)擴大，全國事業(yè)單位簽訂聘用合同人員的比例達到90%。崗位設(shè)置管理實施工作穩(wěn)步推進，中央和國家機關(guān)所屬事業(yè)單位崗位設(shè)置方案核準率為80%以上，全國各�。▍^(qū)、市）以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團全部啟動崗位設(shè)置工作。為了進一步推行公開招聘制度，召開了全國事業(yè)單位公開招聘工作座談會，下發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范事業(yè)單位公開招聘工作的通知》［1］�？梢�，在事業(yè)單位人事制度改革中，聘用制被寄予厚望，但是，我國目前大力推行的聘用制是否能夠承受事業(yè)單位人事制度改革的重擔，從實際的效果來分析，是值得懷疑的。筆者認為，我國事業(yè)單位人事改革推行聘用制當然是改革中邁出的堅實一步，但也要分析其自身的背景和利弊，同時，要結(jié)合我國實際情況包括我國是否具備完全適用勞動關(guān)系的條件，改制是否有利于我國事業(yè)單位人事制度改革目標的實現(xiàn)等因素，在充分論證的基礎(chǔ)上做出理性選擇；此外，改革后可能出現(xiàn)的問題及其防范措施也是實施改革前應(yīng)該考慮到的。
　　一、 冷靜思考：聘用制是否無與倫比
　　我國事業(yè)單位的人事制度改革是以人員聘用制度作為一項基本的用人制度來設(shè)計的。從法律角度分析，這意味著國家欲以聘用合同這種法律形式來重新定位事業(yè)單位與其工作人員之間的人事（勞動）關(guān)系。這種目的在已經(jīng)頒行的若干文件中有明確表示，比如，國家人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》在闡述試行聘用制的意義時指出：“通過實行人員聘用制度，轉(zhuǎn)換事業(yè)單位用人機制，實現(xiàn)事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由行政任用關(guān)系向平等協(xié)商的聘用關(guān)系轉(zhuǎn)變�！辈浑y看出，我國事業(yè)單位人事制度改革是以聘用制為基礎(chǔ)的，并且對于聘用制報以巨大的希望。但實際的效果并沒有想象中那么具有優(yōu)越性。
　�。ㄒ唬� 聘用制并沒有改變原有人事勞動力市場分軌的局面
　　隨著市場經(jīng)濟體制的建立和干部人事制度改革的深入，聘用制成為事業(yè)單位的基本用人制度，聘用合同成為人事管理的重要依據(jù)和法律文件；崗位管理逐步取代身份管理，成為事業(yè)單位基本的管理制度；用人方式多元化導致人事管理的多樣化，如事業(yè)單位人才派遣、人事代理等人檔分離的管理形式的產(chǎn)生，使事業(yè)單位呈現(xiàn)出多種人事管理形式，有的建立人事關(guān)系，有的建立勞動關(guān)系。但無論在具體的管理方式上發(fā)生什么樣的變化，事業(yè)單位是公共部門的實質(zhì)未變，工作人員是公職人員，社會功能是政府公共服務(wù)職能的延伸，目標任務(wù)是為公民提供基本的社會公共產(chǎn)品和公共物品。如今，事業(yè)單位雖然在就業(yè)和人事管理方面采取類似于企業(yè)的單位與個人雙向選擇模式，但人事關(guān)系的建立并不是由事業(yè)單位與工作人員自主決定的。國家通過編制管理實現(xiàn)對事業(yè)單位人員的配置和調(diào)控，按編制進行核算撥款，實現(xiàn)統(tǒng)一、規(guī)范的工資制度。事業(yè)單位必須從編制管理部門獲得編制計劃指標，要進入事業(yè)單位的工作人員也必須符合核準的崗位機構(gòu)比例和事業(yè)單位崗位設(shè)置規(guī)定的相應(yīng)崗位任職基本條件，三者必須同時具備，缺一不可。社會領(lǐng)域市場機制的引入，使得事業(yè)單位原有的“人事關(guān)系”發(fā)生分化，相應(yīng)分類如下：訂立聘用合同的在編人員，建立聘用關(guān)系；應(yīng)當實行聘用制而未實行聘用制以及行政人員方式的在編人員，其與用人單位之間的工作關(guān)系，仍屬于人事關(guān)系的范疇。檔案內(nèi)部管理和外部管理的非在編人員，實行企業(yè)化管理，訂立勞動合同；事業(yè)單位人事代理機構(gòu)或勞動派遣機構(gòu)簽訂勞務(wù)派遣協(xié)議，建立勞務(wù)關(guān)系［2］。雖然采用企業(yè)化管理是大部分事業(yè)單位改革的趨勢，但從總體上看，由政府直接組織和管理的社會事業(yè)體制，特別是政府與事業(yè)單位的基本關(guān)系模式并沒有發(fā)生實質(zhì)性變化，事業(yè)單位體制改革只停留于被動性嘗試和探索，并未觸及事業(yè)單位的社會主體地位、機構(gòu)性質(zhì)、職能目標和運行方式等深層次的問題，這些問題得不到及時解決，人事制度的創(chuàng)新就只能流于表層［3］。也就是說，目前的聘用制并沒有改變?nèi)耸玛P(guān)系和勞動關(guān)系兩種不同用人模式。
　�。ǘ�）聘用制只強調(diào)了特殊性而對共性關(guān)注得并不多
　　事業(yè)單位與工作人員之間的法律關(guān)系是“復合法律關(guān)系，包括人事行政關(guān)系、勞動關(guān)系及民事關(guān)系。前者是非平等主體之間的關(guān)系，后者是平等主體之間的關(guān)系�！保�4］與勞動合同進行比較，聘用合同受到政府干預的程度在現(xiàn)階段大于勞動合同；事業(yè)單位和企業(yè)在社會保險和職業(yè)福利制度方面還未接軌或完全接軌，這對聘用合同的運行也會有特殊要求。因此，總體來說，聘用制及聘用關(guān)系保留了公職制度、行政任用關(guān)系的重要特征，在一般意義上，不應(yīng)把事業(yè)單位工作人員視為普通雇傭勞動者，而應(yīng)視為有別于公務(wù)員、特殊、具有中國特色的公職人員［5］。在現(xiàn)實中，聘用制與勞動合同還是存在明顯的區(qū)別：第一，團體交涉權(quán)的限制�！秳趧臃ā芬�(guī)定的勞動合同包括集體合同，工會可以代表職工參與民主管理或就保護勞動者合法權(quán)益等事宜與用人單位進行平等協(xié)商，與企業(yè)簽訂集體合同。《勞動合同法》進一步規(guī)定：集體合同由工會代表企業(yè)職工一方與用人單位訂立；尚未建立工會的用人單位，由上級工會指導勞動者推舉的代表與用人單位訂立。但聘用合同不包括集體合同，沒有對工會參與聘用合同的訂立作明確規(guī)定，這在實質(zhì)上排除了事業(yè)單位工作人員在訂立、變更聘用合同時行使團體交涉權(quán)的可能性。第二，聘用制對人員聘用提出了回避要求。應(yīng)回避的情況、應(yīng)回避的具體職位與《公務(wù)員法》對公務(wù)員的要求基本一樣，《勞動法》對任用回避并未提出要求。一般而言，回避是公職任用的要求。第三，勞動爭議由勞動爭議仲裁部門仲裁，聘用合同爭議當事人可以申請當?shù)厝耸聽幾h仲裁委員會仲裁。最高人民法院在《關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》（法函［2004］30號）中也提到：“人民法院對事業(yè)單位人事爭議案件的實體處理適用人事方面的法律規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關(guān)規(guī)定�！眲趧訝幾h與人事爭議二元分立，及法院審理人事爭議案件實體方面優(yōu)先適用特別規(guī)定（人事方面的法律規(guī)定），顯示聘用制適用人員保留著濃重的公職人員色彩［5］104。因此，在執(zhí)行過程中，聘用制都強調(diào)事業(yè)單位中聘用關(guān)系的特殊性，而其與勞動合同的共同點卻并沒有得到關(guān)注。

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