從社會(huì)化向公益性的回歸

　　[摘要]當(dāng)前事業(yè)單位人事制度改革的導(dǎo)向已逐步明確，即從以社會(huì)化為導(dǎo)向轉(zhuǎn)向以公益性為導(dǎo)向，以公益性為基礎(chǔ)進(jìn)行分類、分層管理。通過對(duì)事業(yè)單位人事制度進(jìn)行實(shí)踐層面的評(píng)估，要對(duì)事業(yè)單位人事制度改革的內(nèi)容，人事制度改革的重要性，人事制度改革的影響進(jìn)行分析和判斷，可以發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位人事制度改革在實(shí)踐層面取得了重大的突破，例如條例的出臺(tái)、聘用制的推行等。通過對(duì)事業(yè)單位人事制度進(jìn)行價(jià)值層面的評(píng)估，可以逐步發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位人事制度改革的導(dǎo)向是否符合事業(yè)單位作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)本身的功能定位、機(jī)構(gòu)性質(zhì)和發(fā)展思路，可以發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位人事制度在搞活與規(guī)范、授權(quán)與監(jiān)管、統(tǒng)一與分類、公益與權(quán)益等方面依然存在價(jià)值沖突和政策沖突。因此，必須要在今后的改革中根據(jù)我國事業(yè)單位總體改革的戰(zhàn)略目標(biāo)，從事業(yè)單位作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的基本定位出發(fā)，遵循公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的基本管理規(guī)律，重新選擇改革的模式和路徑。
　　[關(guān) 鍵 詞]社會(huì)化 公益性 事業(yè)單位人事制度 評(píng)估
　　[基金項(xiàng)目]本文是國家社科基金青年項(xiàng)目“公辦事業(yè)單位取消行政級(jí)別”（課題批準(zhǔn)號(hào)：14CGL036）以及國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“與國家事業(yè)單位改革相適應(yīng)的科學(xué)基金機(jī)制創(chuàng)新和管理隊(duì)伍建設(shè)研究”（N1450001）的階段性成果。
　　[作者簡介]丁晶晶（1979-），女，安徽淮南人，中國人事科學(xué)研究院事業(yè)單位人事管理研究室助理研究員，博士，研究方向?yàn)槭聵I(yè)單位人事管理、社會(huì)組織。
　　[中圖分類號(hào)]C936 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-7672（2015）01-0086-08
　　從2011年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)）以及《關(guān)于事業(yè)單位分類的意見》等9個(gè)配套文件，到2014年《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，可以發(fā)現(xiàn)：事業(yè)單位人事制度改革的導(dǎo)向已逐步清晰，即從以社會(huì)化為導(dǎo)向轉(zhuǎn)向以公益性為導(dǎo)向，并以公益性為基礎(chǔ)進(jìn)一步分類，建立起一套適應(yīng)公益目標(biāo)的分類、分層的事業(yè)單位人事制度。這一重大的歷史性轉(zhuǎn)折并不是一蹴而就的，它經(jīng)歷過一個(gè)不斷改革與調(diào)適的過程，并且不同歷史階段的改革實(shí)踐都在推動(dòng)和促進(jìn)著這一導(dǎo)向的誕生，同時(shí)也預(yù)示著其間必然會(huì)充滿著沖突與不平衡。可以說如今的事業(yè)單位人事制度是歷史性累積的成果，因此非常有必要對(duì)改革開放三十年以來的事業(yè)單位人事制度的改革歷程進(jìn)行重新的審視和評(píng)估，在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)與成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確事業(yè)單位人事制度改革的基本方向和發(fā)展路徑。
　　一、 事業(yè)單位人事制度改革的評(píng)估體系
　　回顧事業(yè)單位人事制度改革三十年以來的歷程，可以說事業(yè)單位人事制度一直處于不斷的探索和發(fā)展中，其基本的發(fā)展規(guī)律可以概括為：從單一模式到“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”社會(huì)化模式，當(dāng)前又在向公益性模式轉(zhuǎn)變。
　　可以說，從1980年代開始，中央開始逐步打破按照機(jī)關(guān)辦法管理事業(yè)單位干部的單一模式，1990年代則明確了人事制度改革的思路——“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”，21世紀(jì)以來又開始推行聘用制度和崗位管理制度，最近又以公益為導(dǎo)向推動(dòng)事業(yè)單位人事制度改革。從這個(gè)發(fā)展脈絡(luò)可以窺探，事業(yè)單位人事制度改革一直以搞活用人機(jī)制為核心，即要逐步打破人事關(guān)系固定化、促進(jìn)聘用合同靈活化。
　　可見，事業(yè)單位的未來發(fā)展應(yīng)當(dāng)明確的是：應(yīng)當(dāng)將事業(yè)單位視為現(xiàn)代公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，并要將公益性作為其生存與發(fā)展的基石。因此，事業(yè)單位的人事制度改革必須要在公益性的基礎(chǔ)上明確公共性特征。即應(yīng)當(dāng)把事業(yè)單位的人事制度視為公共人事制度，并按照公共機(jī)構(gòu)的要求進(jìn)行制度安排。在對(duì)改革開放以來三十年改革成果進(jìn)行積累的同時(shí)，也要反思以往的改革。
　　因此，對(duì)事業(yè)單位人事制度改革的評(píng)估，可以有很多種維度，例如歷史維度、文化維度、法律維度等，也可以有很多種評(píng)估方法，例如過程對(duì)比法①、價(jià)值分析法②。但由于事業(yè)單位本身的特殊性以及制度評(píng)價(jià)本身的特殊性，簡單來說可以從實(shí)踐維度和價(jià)值維度兩個(gè)方面來進(jìn)行審視和評(píng)價(jià)。從實(shí)踐維度進(jìn)行評(píng)估，就是要評(píng)估事業(yè)單位人事制度改革是否行之有效地解決了事業(yè)單位在人事管理方面存在的問題，例如官本位思想、行政化思路、不規(guī)范招聘、不公平職位晉升、人浮于事、不充分激勵(lì)等問題。從價(jià)值層面進(jìn)行評(píng)估就是要看事業(yè)單位人事制度改革的導(dǎo)向是否符合事業(yè)單位作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)本身的功能定位、機(jī)構(gòu)性質(zhì)和發(fā)展思路。
　　二、 實(shí)踐層面評(píng)估：事業(yè)單位人事制度改革逐步推進(jìn)
　　如何從實(shí)踐層面對(duì)事業(yè)單位人事制度進(jìn)行評(píng)估，應(yīng)當(dāng)把握的是如何看待制度變革對(duì)實(shí)踐的影響。并且，制度對(duì)實(shí)踐的影響也必然具有正負(fù)效應(yīng)。而制度變革本身也不僅僅是改變舊制度，創(chuàng)設(shè)新制度，以新制度取代不合理制度的過程�！靶隆辈⒋�表著本身就一定會(huì)優(yōu)于舊制度，也不意味著它就是改革的終點(diǎn)。因?yàn)樾轮贫缺旧硪残枰獣r(shí)間、認(rèn)知和環(huán)境的檢驗(yàn)，也面臨著能否適應(yīng)實(shí)踐需要的難題。最重要的是，不管是除舊布新，還是革弊立新，制度變革的評(píng)估基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是制度對(duì)實(shí)踐層面的可以觀察到的影響。
　　因此，對(duì)事業(yè)單位人事制度改革的評(píng)估不能僅僅以改革論之，應(yīng)當(dāng)從實(shí)踐層面的進(jìn)展開始。對(duì)事業(yè)單位人事制度進(jìn)行評(píng)估的內(nèi)容可以包括：人事制度改革的內(nèi)容，人事制度改革的重要性，人事制度改革的影響。對(duì)此，不僅僅局限于時(shí)間順序，而且要根據(jù)改革要點(diǎn)進(jìn)行評(píng)估。
　�。ㄒ唬� 第一部專門行政法規(guī)：《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》（2014年）
　　2014年4月25日，李克強(qiáng)總理簽署第652號(hào)國務(wù)院令，發(fā)布《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）�！稐l例》是事業(yè)單位人事管理的第一部專門行政法規(guī)。在深化事業(yè)單位分類改革的背景下，它的頒布實(shí)施意味著事業(yè)單位人事制度分類改革有了基本的法律依據(jù)，解決了事業(yè)單位人事管理缺少規(guī)范化管理制度的問題，也意味著事業(yè)單位人事管理正式進(jìn)入法治化新軌道，并正式納入我國人事法規(guī)體系。
　　一直以來，相對(duì)于機(jī)關(guān)、企業(yè)的人事管理制度①，事業(yè)單位缺少一部專門的法律法規(guī)對(duì)其特殊的人事管理進(jìn)行規(guī)定。事業(yè)單位人事管理立法相對(duì)滯后，一方面是由于事業(yè)單位人事管理的復(fù)雜性，另一方面則由于對(duì)于事業(yè)單位人事管理性質(zhì)的理解存在爭議很難達(dá)成共識(shí)。雖然也進(jìn)行了一些事業(yè)單位人事管理方面的改革嘗試②，但缺少對(duì)事業(yè)單位人事管理的全面規(guī)范。③《條例》的出臺(tái)也意味著對(duì)于前期有關(guān)事業(yè)單位人事管理方面的改革成果進(jìn)行了正式的法律確認(rèn)，賦予了聘用制、公開招聘制度、崗位設(shè)置管理制度、紀(jì)律處分制度等以“合法化”的身份④，并以更高的立法的層次和法律效力提高了事業(yè)單位人事管理的法治水平。同時(shí)，從《條例》的內(nèi)容來看，共分10章，包括總則、崗位設(shè)置、公開招聘、競爭上崗、聘用合同、考核培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)處分、工資福利、社會(huì)保險(xiǎn)、爭議處理、法律責(zé)任等各個(gè)方面，可見《條例》涉及到了事業(yè)單位人事管理的眾多環(huán)節(jié)，對(duì)這些管理領(lǐng)域做出了原則性規(guī)定，構(gòu)建了事業(yè)單位人事管理的基本制度體系和總章程，并進(jìn)行了相應(yīng)的制度創(chuàng)新。⑤同時(shí)，《條例》作為事業(yè)單位人事制度的頂層設(shè)計(jì)，也為相關(guān)配套規(guī)章的出臺(tái)⑥提供了依據(jù)，有助于全面實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位人事管理法制化目標(biāo)。

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