土地“三個一”經(jīng)營管理模式分析

　　摘 要：十七屆三中全會的決定，就農(nóng)村土地而言，提出了按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進一步完善和實施成本導(dǎo)向型、收益導(dǎo)向型、功能導(dǎo)向型等三種主要土地經(jīng)營模式。最大限度地推動土地資源以一定數(shù)量轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，最大限度地發(fā)揮土地的增值效率的發(fā)揮，在這里分別形成有獨特的背景、特點和影響。文章通過對這三種城市土地經(jīng)營類型的比較分析，得出功能導(dǎo)向型是城市土地經(jīng)營發(fā)展的必然方向，進而分析實現(xiàn)功能導(dǎo)向型土地經(jīng)營應(yīng)滿足的要求。
　　關(guān)鍵詞：城市土地經(jīng)營類型 成本導(dǎo)向型 收益導(dǎo)向型 功能導(dǎo)向型
　　中圖分類號：F293 文獻標(biāo)識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2016）02-088-03
　　一、河南省登封市政府對城市土地的經(jīng)營和管理提出了“三個一”的構(gòu)想
　　所謂“三個一”的構(gòu)想就是一個渠道進水（政府統(tǒng)一征用、收購和回收土地）；一個池子蓄水（政府統(tǒng)一儲備土地）和一個龍頭放水（政府統(tǒng)一供地）。并作出了“五個一”的規(guī)定：統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一收購，統(tǒng)一拆遷，統(tǒng)一出讓，統(tǒng)一資金使用。城市土地實行高度集中管理，使政府真正成為土地的壟斷者。
　　登封市的這項改革經(jīng)過多年實踐，取得了良好效果。一是規(guī)范了城市土地市場。通過土地儲備體系的建立，政府掌握了城市土地的統(tǒng)一收購權(quán)和壟斷供應(yīng)權(quán)，使政府能夠把分散的土地重新集中起來，使城市土地的批發(fā)權(quán)牢牢掌握在政府手中，不僅可以確保土地供應(yīng)的合法性，減少違法用地、多頭批地、越權(quán)批地等現(xiàn)象的發(fā)生，而且能夠有效調(diào)控土地供應(yīng)的規(guī)模和節(jié)奏，加大以招標(biāo)、拍賣方式出讓土地的力度和范圍。二是增加了政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。過去由于土地市場運行不夠規(guī)范，大量應(yīng)歸政府的土地收入流失到有關(guān)單位和個人的手中。建立城市土地儲備制度以后，由于實行存量土地統(tǒng)一收購和壟斷供應(yīng)，可以有效杜絕土地隱形市場和灰色交易，防止國有土地資產(chǎn)流失。三是優(yōu)化了城市土地利用結(jié)構(gòu)。在企業(yè)自行招商和存量土地分散進入市場的情況下，城市土地開發(fā)的散、亂、差狀況長期困擾著城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，舊城改造中也會造成許多盲點和難點，影響城市形象和面貌。在這里根據(jù)登封市的土地管理和經(jīng)營經(jīng)驗分析有三種模式可以借鑒。
　　二、土地經(jīng)營和管理的“三個一”模式
　　1.成本導(dǎo)向型管理模式。成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營就是政府試圖降低經(jīng)濟系統(tǒng)的運行成本，通過行政手段降低作為城市生產(chǎn)和生活載體的土地的價格。這種城市土地經(jīng)營方式以降低城市企業(yè)的生產(chǎn)成本和家庭的生活成本為最終目的。降低企業(yè)的生產(chǎn)成本表現(xiàn)在以低地價吸引企業(yè)和國有企業(yè)改制中以低地價轉(zhuǎn)讓企業(yè)的土地資產(chǎn)兩個方面。降低家庭的生活成本表現(xiàn)在以低地價提供住房建設(shè)用地，目前我國主要的成本導(dǎo)向型住房土地經(jīng)營形式是經(jīng)濟適用房的建設(shè)。這兩種成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營方式最大的差別就是內(nèi)在激勵不同：地方政府采用低地價吸引企業(yè)投資的目的是促進本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和政府財政收入的增加，但是這種方式損害了土地所有者的利益，受到中央政府的限制；中央政府采取低地價供應(yīng)保障性住房的目的是促進社會公平，但這種方式減少了地方政府的收益，地方政府缺乏積極性，中央政府和地方政府對這兩種土地經(jīng)營方式的不同態(tài)度，決定了成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營的低效率。
　　（1）土地的低價性。成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營中土地的價格低于正常交易價格，比如提供經(jīng)濟適用房建設(shè)用地免交土地出讓金，還有低地價招商引資，土地的價格被人為地降低了。這時土地價格不足以彌補土地的開發(fā)成本，不僅浪費了土地資源而且也擾亂了土地市場。
　�。�2）政府對土地價格的直接干預(yù)性。在土地市場化程度比較高時，一般通過城市規(guī)劃等行政因素間接影響土地價格，而成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營中，政府直接利用行政權(quán)力或無償劃撥土地或低價出讓土地，這種直接干預(yù)導(dǎo)致了土地收益的流失和尋租行為的產(chǎn)生。
　�。�3）后果的滯后性。在成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營中，當(dāng)前的經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的后果要經(jīng)過一段時期才能顯現(xiàn)出來，當(dāng)期政府為了追求短期效益利用行政手段降低了土地價格，所導(dǎo)致的耕地向建設(shè)用地單邊轉(zhuǎn)移的問題，在短期內(nèi)不會引起社會的警覺，因此危害性是極大的。
　　本文重點分析成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營方式中以低地價提供住房建設(shè)用地的主要形式，即以免交土地出讓金的方式提供經(jīng)濟適用房建設(shè)用地這種土地經(jīng)營方式的效率。經(jīng)濟適用房是政府以低價向中低收入家庭提供的保障性住房。這種低價主要來源于：政府提供劃撥土地、限定開發(fā)商利潤、享受房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營過程中的許多稅費優(yōu)惠。
　　以不繳納土地出讓金的方式取得土地使用權(quán)，降低住房建設(shè)成本，這種補貼方式和政府直接將貨幣補貼給消費者相比效率是低下的（見圖1）。
　　X軸（橫軸）為消費住房的數(shù)量，Y軸（縱軸）為消費住房以外其他商品的數(shù)量，無差異曲線U1和U2表示消費者對不同商品組合的滿意程度。AB、AB’’、A’B’分別表示消費者預(yù)算線。AB與低水平的無差異曲線U1相切于E點，表示在既定的收入水平和均衡價格下，購買OX1數(shù)量的住房和OY1數(shù)量的其他商品，消費者能得到最大滿足。AB’’和無差異曲線U2相切于G點，A’B’和無差異曲線U2相切于H點。
　　在政府沒有制定經(jīng)濟適用房政策的時候，消費者預(yù)算線是AB，消費者購買住房數(shù)量是OX1。顯然這個購買住房的數(shù)量相當(dāng)?shù)�，很大一部分人的住房需求得不到滿足。因此政府開始制定經(jīng)濟適用房政策，給消費者補貼。這個補貼分為暗補，即無償劃撥土地，通過降低地價來降低房價，達到消費者可以承受的水平；明補，即直接把補貼金發(fā)放給中低收入者，讓他們自行到住房市場中尋找可以承受的住房。我國目前的經(jīng)濟適用房建設(shè)主要采用第一種方式。當(dāng)政府劃撥土地時，相當(dāng)于住房價格下降，其他商品價格不變，這時預(yù)算線繞A點轉(zhuǎn)動，變成AB’’。消費者購買的住房數(shù)量由OX1增加為OX3。這個變化是由收入效應(yīng)和替代效應(yīng)共同作用引起的。把AB’’平移到LN，也就是使消費者的貨幣收入減少，在該收入水平下能維持與原來相同的效用水平，LN和U1相切于F，對應(yīng)的X1X2就是替代效應(yīng)，那么剩下的X2X3就是收入效應(yīng)。

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