村委會選舉的困局與反思|2018年村干部工資標(biāo)準(zhǔn)

　　摘要:兩辦下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員選舉工作的通知》,表明了當(dāng)前村民自治所面臨的問題之棘手,學(xué)界對中央處理這一問題的做法褒貶不一,有的認(rèn)為這是對村民自治的過度干預(yù)行為,有的則提出相反的意見,認(rèn)為之所以造成當(dāng)前這么嚴(yán)重的問題是政府指導(dǎo)不力所致,各方也都就如何解決這些問題提出了自己的看法,但多為泛泛之論,不可能對問題的解決有什么實質(zhì)性的幫助。有鑒于此,本文試圖通過個案實證的方式對相關(guān)問題進(jìn)行回應(yīng)。
　　關(guān)鍵詞:村委會選舉;困境;應(yīng)對策略
　　中圖分類號:D638 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A
　　
　　一、理論緣起
　　
　　5月30日,新華網(wǎng)公布了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會選舉工作的通知》,其中第五條提出,堅決查處村民委員會選舉中的賄選等違法違紀(jì)行為,“對參與或指使他人以暴力、威脅、欺騙賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等違法手段參選的,一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即取消其參選資格,已經(jīng)當(dāng)選的,其當(dāng)選無效;違反治安管理規(guī)定的,依法給予治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”。此通知一出,學(xué)界反響熱烈,不同學(xué)科的學(xué)者分別從本學(xué)科的角度提出了自己觀點與看法:于建嶸教授從利益與制度博弈的角度看待賄選產(chǎn)生的原因,他認(rèn)為對于實施賄選的人而言,他們之所以選擇賄選的方式來干預(yù)選舉是因為他們能夠通過賄選獲得更多的利益①。參加選舉的村民之所以能夠接受賄選,原因在于缺乏長遠(yuǎn)眼光和權(quán)利意識②。同時,上級領(lǐng)導(dǎo)部門對于賄選的態(tài)度曖昧,監(jiān)督職能發(fā)揮不到位,也對賄選行為起到了推波助瀾的作用③,使得賄選行為被間接鼓勵。再者,相關(guān)法規(guī)也存在操作性不強(qiáng)和具體規(guī)定模糊不清的弊病,也都給村干部的賄選行為提供了可操作的空間。在此基礎(chǔ)上,于建嶸教授認(rèn)為通知中“加強(qiáng)對候選人治村設(shè)想或競職承諾的審核把關(guān)工作。要引導(dǎo)候選人著力圍繞發(fā)展經(jīng)濟(jì)、完善管理、改進(jìn)服務(wù)提出方案和措施”的提法是明顯的越權(quán)行為,是對村民自治的過度干預(yù),他認(rèn)為要解決賄選等問題必須從“解決村莊‘集體資產(chǎn)’的管理權(quán)限問題,在立法層面應(yīng)吸取其它國家和地區(qū)應(yīng)對非法競選活動的法律經(jīng)驗,讓法律發(fā)揮事前的預(yù)防作用,發(fā)揮村規(guī)民約的作用”[1]等三個方面著手來抓。
　　蔡定劍認(rèn)為賄選是民主制度必然的伴生品,在人類民主發(fā)展的歷史上,賄選一直就伴隨著選舉的過程,中國目前村級民主選舉中的賄選現(xiàn)象也不例外。究其原因:第一,選舉過程的暗箱操作,不透明①;第二,賄選之所以越來越嚴(yán)重,是因為規(guī)范選舉的有關(guān)法律遲遲沒有跟上(這一點和于建嶸教授的觀點是一致的)②;第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部意圖操縱選舉,使得選舉的公平性喪失,即使出現(xiàn)選舉中的賄選行為農(nóng)民也是無處獲得有效的救濟(jì)。他認(rèn)為農(nóng)村選舉要走出賄選的困局就要“通過地方立法方式把這些精神明確化、具體化、制度化。比如對賄選,還可以根據(jù)各地實際,做出列舉性的明確規(guī)定。特別是對選舉中是否賄選的糾紛,應(yīng)有快速有效的裁定和處理機(jī)制,使賄選得到及時嚴(yán)肅處理,才能真正解決賄選問題。解決農(nóng)村的選舉腐敗問題,提升民主選舉的質(zhì)量,各級黨委和政府必須真正重視民主建設(shè),把它作為重大事情來抓,建立基層政府和有關(guān)部門指導(dǎo)監(jiān)督村委會選舉的責(zé)任制,使失職人員承擔(dān)一定的政治責(zé)任和法律責(zé)任,如此才能使農(nóng)村選舉走出困局�！盵2]
　　劉偉對于賄選等問題的研究更為深入,他試圖跳出選舉來看選舉,從治理的角度和民主發(fā)育的條件出發(fā),把村莊劃分為四個類別來研究不同村莊出現(xiàn)賄選的社會基礎(chǔ)。③認(rèn)為不應(yīng)該僅僅停留在就事論事地討論如何防止賄選這一技術(shù)層面的問題,而應(yīng)該把選舉和選舉之后的治理聯(lián)系起來看待,并對不同類型村莊的社會基礎(chǔ)展開研究,試圖查找出賄選等不規(guī)范行為的真正原因。
　　顧肅則認(rèn)為,中央下達(dá)文件是需要的,但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,還需要如村務(wù)公開、輿論監(jiān)督、獨立機(jī)構(gòu)審查等機(jī)制的不斷健全,才能保證基層民主不流于形式。另外,還應(yīng)監(jiān)督村干部在任期間的行為,以及提高村民的政治覺悟。
　　其他學(xué)者也都對這一問題提出了自己的看法,這里不再贅述。從總體看,他們的觀點可以說每個方面都有所涉及,但是沒有一個方面講透徹,比如學(xué)者們都提到了要加強(qiáng)干部在任期內(nèi)的監(jiān)督,但是任何有效的監(jiān)督方式都沒有提出來;有的觀點甚至大相徑庭或相互矛盾,對于同一份文件可以有著完全相反的解讀;有些學(xué)者的觀點甚至與村民自治的精神背道而馳,強(qiáng)調(diào)把監(jiān)督的權(quán)力更多的上收給上級政府部門,而事實已經(jīng)證明這是不可取的,否則村民自治也不會走到今天這樣。那么村民自治走入今天這樣的困境,究竟是什么原因造成的呢?除過以上學(xué)者們提到的那些之外,是否還受到其他方面因素的制約呢?村民自治如何走出當(dāng)前的困境呢?帶著這樣的問題筆者進(jìn)行了一次專題調(diào)研,在鮮活的實踐中發(fā)現(xiàn)了一些很有價值的經(jīng)驗和材料。
　　
　　二、實踐的追問
　　
　　筆者在今年7月份對一次村民選舉活動進(jìn)行了實地調(diào)研�，F(xiàn)將主要情況介紹如下:這個發(fā)生選舉的村莊位于關(guān)中平原腹地,是一個典型的農(nóng)業(yè)型村莊,村莊公共資源缺乏,村莊大概有三千多人④,村莊民國時期原是南北兩個不同的村子,后合并為一個村子,現(xiàn)仍有南街和北街之分。村子內(nèi)部大小有十幾個姓氏,但并沒有任何一個姓氏在人數(shù)上占有優(yōu)勢,可以說是一個西部很普通的村莊。也許正是因為他的普通,所以更有代表性。去年暑期,應(yīng)華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心的要求,筆者曾經(jīng)選定該村作為調(diào)研點從事過為期二十天的調(diào)研。其間,筆者曾就村民自治的相關(guān)問題做過調(diào)研,當(dāng)時村民們給的答案是:村民自治以前從來沒有聽說過,村里近兩年也搞了選舉,但是從來沒有人認(rèn)真過,干部們都是拿著票箱公開填寫選票,村民們都知道有秘密選票的說法,但也都沒有當(dāng)回事,所以整個選舉過程也都是走過場。
　　但是在今年筆者到達(dá)這個村莊的時候,卻見識到了一場頗為壯觀的村民選舉過程:在選舉之前,村中形成了兩個派別,其中一派是以老書記為首的南街派,北街也產(chǎn)生了自己的選舉團(tuán)和候選人,姑且稱為北街派。南街派的老書記已經(jīng)連任了兩屆,這一次是要為繼續(xù)保住自己的位子而競爭,北街派作為村莊政治的新生力量,則志在奪權(quán)。據(jù)當(dāng)?shù)卮迕裰v,南街派為了保住位子,拿出30萬元上下打點,一直把錢送到了鄉(xiāng)、縣、市的有關(guān)方面。在村內(nèi)則挨家挨戶送錢拉票,為此,南街派的選舉小組成員每人都被分配了拉票賄選的名額,選舉小組要求各選舉小組成員務(wù)必在規(guī)定的時間內(nèi)“搞定”各自的賄選對象。
　　北街派聽聞到南街派的舉措之后,馬上從外面請來了有黑社會勢力背景的人員做打手,由北街派選舉小組派出人員組成負(fù)責(zé)小隊,對南街派賄選活動實施針對性的行動,規(guī)定各個負(fù)責(zé)小隊必須24小時全天候監(jiān)視對方的一舉一動,一旦發(fā)現(xiàn)對方賄選小組的成員展開活動,馬上出面制止,必要時可以使用暴力,出了事情一切后果由北街派的主要候選人承擔(dān)。兩派之間劍拔弩張開始了第一輪的爭奪,最終在南街派老書記的老婆被逮住之后,南街派的賄選行動被迫停滯,北街派贏得了第一輪爭斗。
　　看到賄選受阻之后,南街派希圖在“上面”把文章做足來彌補(bǔ)第一輪競爭過程造成的損失。為此老書記請求與他私交甚好的副鎮(zhèn)長M來村指導(dǎo)選舉,希望能在選舉當(dāng)天把自己事先填好的選票擱進(jìn)選票箱,以此贏得選舉的成功,第二輪拉開帷幕。北街派在得知這一消息之后,在選舉當(dāng)天采取了相應(yīng)的防范措施,他們向副鎮(zhèn)長提出要求:第一,在選舉時必須實施秘密投票;第二,移動票箱在村中流動時必須保證北街派有一個人在票箱周圍監(jiān)督。北街的要求明顯是針對南街派而來,所以一經(jīng)提出就遭到南街派的極力反對,M看到雙方各不相讓,索性將票箱全部帶離了選舉現(xiàn)場,這樣一來選舉就選入了僵局。這是南北雙方都不愿意接受的局面。北街派馬上糾集人馬將意圖離開的副鎮(zhèn)長M圍堵在學(xué)校里面,要求其交出票箱才肯放人。南街派一看副鎮(zhèn)長的這步棋沒辦法走下去了,就希望找到更高職位的領(lǐng)導(dǎo)來插手此事,讓自己之前的努力不至于白費,于是在北街派和副鎮(zhèn)長談判的同時,他們抽調(diào)了精干力量到鄉(xiāng)政府和縣政府請相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下來,但是,在他們到達(dá)鄉(xiāng)政府和縣政府之后,并沒有一個領(lǐng)導(dǎo)愿意在這個風(fēng)口上為此事出面。盛怒之下,老書記的老婆在政府門口大聲叫罵,聲稱領(lǐng)導(dǎo)們拿了錢不辦事,在謾罵持續(xù)了一段時間之后,和她一同來的人遭到一群不明身份人的圍毆,書記的老婆因此住進(jìn)了醫(yī)院。
　　就在他們大鬧縣鄉(xiāng)兩級政府的時候,經(jīng)過兩個多小時的談判,副鎮(zhèn)長答應(yīng)了北街派的要求,把票箱還到了村民手里。由于南街派的人幾乎全部去了縣上和鄉(xiāng)上,就給北街派留下非常寬松的操作空間,在北街派的主持下重新成立了新的選舉委員會,主要成員換成了北街派的人,在新成立的選舉委員會的主導(dǎo)下,選舉在老書記缺席的情況下展開。由于沒有南街派的監(jiān)督,北街派在選舉過程中在流動票箱上做足了文章,最后順利贏得了選舉。等到南街派趕回村莊時,選舉結(jié)果已經(jīng)上報上級政府,選舉結(jié)果被宣布為合法有效。至此這次選舉在村子內(nèi)部宣告結(jié)束,老書記和他的南街派的村外活動則才剛剛開始。
　　
　　三、村委會選舉面臨的困境
　　
　　通過對村民自治選舉過程及其他方面調(diào)研,筆者發(fā)現(xiàn),本文第一部分的幾個學(xué)者們提到的諸如賄選、暴力的運用等諸多村民自治所存在的問題在這里都有所體現(xiàn)。但是農(nóng)民對村民自治面臨的這些困境有什么觀點和對策呢?
　　(一)賄選產(chǎn)生的原因及應(yīng)對策略
　　從上面的過程可以看到,南街派的賄選行為不但涉及到本村的普通村民,也牽扯到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣甚至市一級政府機(jī)關(guān)的工作人員,涉及金額之多,涉及人員之廣不得不說已經(jīng)到了相當(dāng)嚴(yán)重的地步。
　　1. 賄選現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。于建嶸等學(xué)者認(rèn)為實施賄選的主體之所以賄選是有著一個利益博弈的預(yù)期,也就是說賄選者的代價和回報相比,只有在他認(rèn)定回報必定大于代價的情況下,他才可能實施賄選。這一觀點本是符合政治學(xué)的基本原理,但是這個說法未免過于籠統(tǒng),因為不僅僅是政治行為,諸多的經(jīng)濟(jì)行為也完全可以用這一原理進(jìn)行解釋,對于賄選問題如果僅僅如此宏觀的分析還是缺少相應(yīng)的針對性和必要的深度。劉偉按照利益和社會關(guān)聯(lián)度對村莊四種類型的劃分則使得問題的研究更深入了一步。按照他的觀點,這個發(fā)生選舉活動的村莊似乎應(yīng)該屬于他所說的第四類村莊,即公共利益存量比較稀缺、村民之間的關(guān)系也比較松散的村莊。但問題在于如果按照他的理解,這樣的村莊是不可能發(fā)生賄選的,而且之前該村莊的選舉狀況也可以給他的觀點以論證,但是對于村莊當(dāng)前的選舉狀況又該做何解釋?
　　利益是政治活動的目標(biāo)與動力,這一點是政治學(xué)的基本常識,但是利益也會隨時空條件的不同而發(fā)生轉(zhuǎn)換。到底目前誘使賄選發(fā)生的利益機(jī)制是什么,他們并沒有分析清楚,所以也就很難找到村民自治走出困境的路徑。經(jīng)過筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn),其實他們都沒有把一個很關(guān)鍵的變量算進(jìn)來,就是當(dāng)前正在進(jìn)行的新農(nóng)村建設(shè)的影響,如果加入這一變量的考察,很多問題就可以說得清楚。
　　筆者曾經(jīng)向一個新當(dāng)選的村委會委員問及這次選舉為何會如此空前激烈,他是這樣告訴筆者的:如果說老書記可以拿出30萬元賄選,那么足以表明他在五年任期內(nèi)的收入是超過三十萬的,在村莊集體資源除過土地就一無所有的情況下,他的經(jīng)濟(jì)來源主要是通過新農(nóng)村建設(shè)的項目來獲得,以村里的道路硬化為例,僅此一項老書記就收入了五萬元。
　　事后筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn),新農(nóng)村建設(shè)在當(dāng)?shù)氐哪Ｊ绞?由村干部以項目形式申請,然后工程隊攬活,現(xiàn)金雖然不經(jīng)村干部手,但是村干部有選擇由某個工程隊來做的權(quán)力,這就為其權(quán)力尋租留下了空間。一般工程隊為了爭得項目就必須給村干部提成,村干部只要不斷地申請項目就可以財源不斷。這樣一來,村民們得到好處一般不會計較干部的不檢點行為,干部可以獲得大筆收入且換得了為民辦事的名聲,工程隊可以有機(jī)會賺錢,一個利益鏈條就此形成。也就是說,正因為新農(nóng)村建設(shè)的出現(xiàn),使得村莊原來的利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了調(diào)整,村干部才會成為香餑餑,才會出現(xiàn)賄選等一系列不規(guī)范行為。
　　至此,于建嶸等人沒有解釋清楚的利益和制度對賄選的影響的問題在現(xiàn)實中才找到了真正的答案。而劉偉所運用的公共資源的稀缺情況和社會關(guān)聯(lián)角度的分析也就被證明是不夠充分的,因為所謂的公共資源的情況和社會關(guān)聯(lián)在一定的時空條件下是不斷轉(zhuǎn)變的,當(dāng)外部資源輸入村莊后,原有的利益格局就會出現(xiàn)調(diào)整,從而影響不同政治行為主體的選擇與行動。
　　2. 規(guī)訓(xùn)賄選等不規(guī)范行為的措施。上面提到的學(xué)者們基本上都認(rèn)為必須加強(qiáng)法制建設(shè),要求對什么是賄選給出一個明確的界定。在有些問題上也存在意見相左,如于建嶸教授提出政府不應(yīng)該過度干涉村民自治,認(rèn)為在“公民社會中自治的基礎(chǔ)在于村民要認(rèn)識到自己的權(quán)利,并有依靠自己解決內(nèi)部矛盾的意愿和能力” [1],而蔡定劍則認(rèn)為政府指導(dǎo)和監(jiān)督的力度不夠。其實他們都沒有認(rèn)識到問題的實質(zhì)。那么到底如何才能更為有效地制止賄選等不規(guī)范行為呢?
　　該村農(nóng)民在選舉實踐中形成了這樣的共識:村民們認(rèn)為這次參加選舉的兩個派別都存在著諸多的不規(guī)范行為,雖然說南街派實施賄選確有不妥當(dāng)之處,但是北街派運用武力來解決問題的方式也同樣不甚可取,所以必須建立一種更有效的監(jiān)督方式對新上任的班子實施監(jiān)督。為此,他們設(shè)想由選舉落敗的一方成立監(jiān)督委員會,對當(dāng)選一方實施監(jiān)督,這一點給了筆者很大的啟發(fā)。
　　3. 權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的設(shè)想。上面學(xué)者們提到了要加強(qiáng)相關(guān)法律的建設(shè),但是有一個問題始終沒有解決:監(jiān)督實施主體沒有明確。之前的直接監(jiān)督職能都有村民代表大會和上級政府來擔(dān)當(dāng),但是村民大會召開與否的主動權(quán)掌握在村干部手中,如果村干部堅持不開,村民也沒有辦法,該村在之前就從來沒有開過村民大會。政府手里的監(jiān)督權(quán)則很容易被村干部軟化。由于目前村兩委行政化傾向依然沒有多大改觀,村干部作為上級領(lǐng)導(dǎo)的“腿”,很容易和上級領(lǐng)導(dǎo)部門合謀,致使上級政府的監(jiān)督權(quán)被歪曲。所以之前該村村民們都知道上一任班子的種種不合理行為但卻無能為力。而如果按照村民們的設(shè)想,讓選舉落敗的一方擔(dān)任監(jiān)督委員會的角色,以上的問題就都可以規(guī)避。
　　筆者認(rèn)為這種監(jiān)督委員會至少有這樣的優(yōu)勢:其一,只要承認(rèn)他們的合法地位,他們就可以成為常設(shè)機(jī)構(gòu),他們是選舉失敗的一方,自然不會心甘情愿的就此認(rèn)輸,肯定有著下一輪選舉重新當(dāng)選的設(shè)想,在這樣的動力作用下,他們就有著其他組織和機(jī)構(gòu)所沒有的監(jiān)督熱情,必定會極盡全力去監(jiān)督當(dāng)選一派的各種行為,規(guī)避原來村委會和上級政府無法長期實施全方位監(jiān)督的缺陷;其二,由失敗一方成立監(jiān)督委員會實施監(jiān)督,成本小,收益大,他們不需要資金支持也可以實施即時性的監(jiān)督,這就可以避免原來選舉過后村民無法對村干部實施監(jiān)督及村民自治陷入“村干部自治”的困境;其三,他們不會和現(xiàn)任的班子妥協(xié)甚至合謀,也不會因為村干部和上級政府的意志而放棄自己的監(jiān)督權(quán),就可以保證監(jiān)督權(quán)長期有效。
　　當(dāng)然,這樣的設(shè)置必須滿足一定的前提條件:第一,必須賦予監(jiān)督委員會合法地位,明確權(quán)限和相應(yīng)職能;第二,相關(guān)的法律必須健全和細(xì)化,對于什么樣的行為是違法行為要有明確的規(guī)定,保證監(jiān)督委員會監(jiān)督行為的可操作性;第三,賦予村民大會在村莊內(nèi)部事務(wù)上的最終裁決權(quán),形成村兩委、監(jiān)督委員會和村民代表大會三者之間的相互制衡,凡是屬于村莊內(nèi)部的事務(wù)皆由村民代表大會或其常務(wù)委員會討論決定,村兩委只是決策的執(zhí)行者,監(jiān)督委員會負(fù)責(zé)對兩委的監(jiān)督,并對兩委的不良行為提交村民代表大會審議。
　　(二)暴力在選舉中的出現(xiàn)及其應(yīng)對策略
　　在南街派實施賄選的同時,北街派則把暴力大量運用于賄選之中。人類社會解決利益爭端的方式一般分為兩種:一是巧取豪奪,你死我活的暴力方式,結(jié)果體現(xiàn)為贏者通吃專制體制,在這種體制下失敗一方或淪為奴隸忍受剝奪與壓抑,或忍無可忍揭竿而起,整個社會處于戰(zhàn)亂與動蕩的不穩(wěn)定狀態(tài)之中,最終各方利益都難以得到保障;二是妥協(xié)和協(xié)商的和平方式,利益爭端各方在寬容和理性的主導(dǎo)下,以承認(rèn)對方利益的合理存在為前提展開協(xié)商與談判,雙方在作出退讓之后,部分利益可能會受損,但從整體而言實現(xiàn)了雙贏或者多贏的局面,這種方式一般被認(rèn)為是民主方式。就當(dāng)前在廣大農(nóng)村地區(qū)開展的村民自治而言,它是我國社會主義基層民主的一種重要形式,它的正常運轉(zhuǎn)要求具備民主體制的一般性條件。但就這次觀察的村民選舉過程而言,其中大量暴力因素的存在無疑會對村民自治的正常運轉(zhuǎn)造成傷害,有必要拿出辦法對這種干擾性因素予以排除。
　　現(xiàn)代民主政治的發(fā)展和現(xiàn)代國家建設(shè)緊密相關(guān)。中國民主政治的發(fā)展是在強(qiáng)大的國家政權(quán)建設(shè)的背景下展開的,這就為中國基層民主的發(fā)展提供了強(qiáng)大的制度保障�，F(xiàn)代國家建設(shè)的基本任務(wù)之一就是對全社會暴力的壟斷,經(jīng)過建國六十年的努力,中國國家已經(jīng)基本實現(xiàn)了對全社會暴力的有效壟斷,這就為解決目前村民自治中出現(xiàn)的濫用暴力的問題提供了保證。具體而言在目前的情勢下,如果國家能在村民自治各種活動的進(jìn)展過程中對其實施全方位的安全保護(hù),以目前國家強(qiáng)大的暴力機(jī)器的能力,非法暴力對村民選舉的干預(yù)完全可以杜絕,要做到這一點也并非難事,只要能在相應(yīng)的法律設(shè)置方面賦予地方政府的公共安全部門以有關(guān)的權(quán)力,讓這些職能部門對村民自治各項活動中可能受到暴力侵害的環(huán)節(jié)實施有效保護(hù)。
　　(三)村民自治的自治權(quán)如何維護(hù)的問題
　　在這個案例中,出現(xiàn)了村委會選舉過程被少數(shù)人操作的問題,這些操作者當(dāng)中有上級政府的官員,也有村莊中的精英,他們的行為都使得原本屬于村民的權(quán)力被剝奪。如何在未來的村民自治中規(guī)避這一現(xiàn)象呢?分析這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因,我們可以發(fā)現(xiàn),一方面是上級政府部門和村級自治組織之間權(quán)責(zé)不清。從上級政府組織的角度而言,表現(xiàn)為其權(quán)限過大、管制職能過多、服務(wù)能力不強(qiáng);從村級自治組織而言,其被當(dāng)做是上級政府的“腿”而被被行政化。另一方面是村民組織化程度過低,民間資源太少,原子化的農(nóng)民缺乏對公共組織提供的公共服務(wù)的體驗,從而缺乏對自身權(quán)益的認(rèn)知和對村級自治組織權(quán)威的合法性認(rèn)同。這樣一來,就給上級政府部門和村莊精英干擾村民自治權(quán)利的實施提供了空間。
　　筆者認(rèn)為,在村民自治的范疇內(nèi)來尋找解決問題的方案可能不太理想,如果在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的背景下來思考問題,可能會找到新的出路。
　　在大部制改革的背景下,按照社區(qū)事務(wù)分類治理的思路,對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行分類管理,結(jié)合當(dāng)前合村并組的制度安排,創(chuàng)新社區(qū)公共事務(wù)治理機(jī)制。在各個行政村設(shè)立便民服務(wù)中心,根據(jù)社區(qū)公共產(chǎn)品提供與生產(chǎn)分開原則,不同事務(wù)采取不同治理機(jī)制,其中社區(qū)行政事務(wù)采取行政機(jī)制,社區(qū)公共服務(wù)主要采取準(zhǔn)市場機(jī)制,社區(qū)自治事務(wù)采取自治機(jī)制 。這樣就可以明確農(nóng)村社區(qū)各個治理主體的角色和職能,可以實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和構(gòu)建服務(wù)型政府的自身建設(shè)目標(biāo)與農(nóng)村公共產(chǎn)品缺乏的現(xiàn)實的良好對接。便民服務(wù)中心承擔(dān)政府的行政管理職能和公共服務(wù)職能,實施“村改居”,實現(xiàn)村民自治組織向社區(qū)自治組織轉(zhuǎn)換,承擔(dān)社區(qū)自治事務(wù)。隨著農(nóng)村村民自治向社區(qū)自治的轉(zhuǎn)變,農(nóng)民在體驗到國家和社區(qū)提供的公共服務(wù)之后,就會產(chǎn)生對公共權(quán)威的認(rèn)同和對公共利益維護(hù)的需求,繼而農(nóng)民的組織化問題就會逐步解決。在農(nóng)民自身組織力量發(fā)展起來之后,目前的這種社區(qū)公共事務(wù)分類管理體制就有了主體性保障而有可能繼續(xù)推進(jìn),基層民主的發(fā)展將會快速邁入下一個階段。
　　
　　四、結(jié)語
　　
　　村民自治在中國的發(fā)展經(jīng)歷了諸多非議,由于區(qū)域間發(fā)展的不均衡性,其在不同農(nóng)村的實踐中表現(xiàn)出各種樣態(tài),在當(dāng)前的情勢下很多人認(rèn)為村民自治已經(jīng)走向了終結(jié)。但是我們應(yīng)該看到,在過去的二十多年時間里,村民自治使得中國農(nóng)民的民主權(quán)利第一次從文本落實到了實踐層面,村委會選舉雖出現(xiàn)了這樣或那樣的問題,但是我們也應(yīng)該看到在村民自治的民主實踐中創(chuàng)造出“海選”、秘密寫票、公開唱票、即時公布選舉結(jié)果、村民代表會議、村務(wù)公開等新的民主規(guī)則和程序,這就足以表明中國農(nóng)民有智慧使得民主這臺機(jī)器運轉(zhuǎn)起來。同時我們也應(yīng)該堅信,只要本著尊重農(nóng)民的民主權(quán)利的態(tài)度,繼續(xù)讓農(nóng)民在自己的事務(wù)上當(dāng)家作主,那么村級民主建設(shè)中遇到的各種問題都有可能被化解。
　　
　　參考文獻(xiàn)
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　　[2]蔡定劍. 農(nóng)村選舉如何走出困境[N]. 新京報評論周刊, 2009-06-06.
　　[3]沈延生. 村政的興衰與重建[J]. 戰(zhàn)略與管理, 1998(6).

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