[《食品安全法》：出臺前的博弈]2017年最新食品安全法

　　 　　食品安全法草案中的“電子監(jiān)管碼”，被企業(yè)認為對提高食品安全并無現(xiàn)實作用，且加重企業(yè)負擔。最終的結果是，二審稿將該規(guī)定刪除。 　　“隨著‘三鹿奶粉事件’的情況每天被披露，我們就對照著看現(xiàn)在的（食品安全法）草案對暴露出的問題是否能管得住�！崩钤�說，“幾乎是和事件發(fā)展同步的，今天看到有問題，加一條，明天又有新的問題了，再加一條�！�
　　國家質檢總局的領導帶隊和全國人大常委會方面繼續(xù)協(xié)商食品安全標準制定的問題。不過類似的堅持在到了最后階段并不多見，“事實上，到最后三審和四審的時候，部門之間就不再主動說哪塊要歸我管了，因為歸你管你就有責任�！崩钤�笑言
　　
　　被公眾高度關注的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）已于2月28日出臺。此法跨越兩屆全國人大常委會，歷時三年，經(jīng)歷四審。
　　其間由于涉及多方利益的重新調整，“直到最后四審之時，各種意見仍在不停博弈�！苯邮苡浾卟稍L的李援坦言。李是全國人大常委會法工委行政法室主任、食品安全法起草負責人之一。
　　這其中，既有部委、地方、企業(yè)等等之間的意見權衡，亦有全國人大公開征集意見和“三鹿奶粉事件”等事故對完善立法的直接影響�！傲⒎ú┺氖呛檬�，民主立法就是要各種觀點和意見的交鋒�！崩钫f。而《食品安全法》作為一個樣本，其立法過程中在全國人大平臺上的博弈種種，亦是中國民主立法日益成熟的表現(xiàn)。
　　
　　一審：避開部門之爭，卻使責任模糊了
　　
　　2004年的阜陽“大頭娃娃”劣質奶粉事件，成為制定《食品安全法》的重要動因，不過當時目標是修訂《食品衛(wèi)生法》。此后的幾年中，“蘇丹紅”事件、福壽螺事件等食品安全事故頻發(fā)。所以到了2007年底，“食品衛(wèi)生法修訂草案”最終改為“食品安全法草案”，并在當年12月提交第十屆全國人大常委會初審。
　　根據(jù)記者從全國人大常委會辦公廳獲得的相關記錄，初審時，全國人大常委會委員們意見頗多�！皯�該說一審稿很多地方是原則性規(guī)定，比較模糊。”李援說，“當時主要是想盡快提出草案，所以一些條文也盡量不把部門之間的分歧挑起來�！�
　　這樣的好處是，各相關部委不會有反對意見，而最終的博弈，也便都將在全國人大的立法平臺上進行。
　　其時常委會委員們一個主要的意見是，監(jiān)管體制不清，負責部門不確定。草案一審稿規(guī)定的是“由國務院授權的部門負責”，但并未明確是哪個部門�！耙粋�原因是，相關部委的職能范圍，要等到第二年全國‘兩會’之后，機構改革方案定下來才可以確定�！崩钤�說。所以，涉及的兩個主要部門，衛(wèi)生部和國家質檢總局，此前也都沒有反對意見。
　　但是委員們敏銳地指出了這個問題，“草案的說明是由國務院法制辦所作，很顯然是負主要責任或者負牽頭責任的部門不明確，找不到一個為主的部門，所以勉為其難”。
　　而陳難先委員說的更直接，“翻開‘食品安全法草案’，光是‘國務院主管部門’、‘國務院授權部門’這類詞就有12處以上，好像這些事情從來都沒有任何具體部門負責？可我們?nèi)フ{研‘食品衛(wèi)生法’的時候，18個部門都站出來。如果我們現(xiàn)在通過這部法律的話，就是我們沒有行使監(jiān)督權，因為我們不知道監(jiān)督的主要對象是誰�！�
　　而委員們的另一個意見，是關于各種食品安全相關標準的不統(tǒng)一�！稗r(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、質檢總局各有各的標準�！崩钤�說。一些委員和人大代表對分段監(jiān)管的弊病亦反應很大，說現(xiàn)在分段管理，政出多門�！皩Ρ容^好監(jiān)管、有權力的領域，各部門都比較積極；如果是管起來比較麻煩的，就沒有部門去管。”全國人大代表陳志坤說。
　　
　　二審：企業(yè)意見被合理吸納
　　
　　提交一審后的草案，在隨后的2008年4月份向社會全文公布，征求意見。根據(jù)記者從全國人大常委會辦公廳了解，公眾的意見亦集中在監(jiān)管體制上。
　　一些意見提出，草案將過渡性的分段監(jiān)管的制度固化，是部門利益相互妥協(xié)的結果，“操作性不強，漏洞太多�！�
　　此時國務院機構改革方案已經(jīng)通過，衛(wèi)生部被明確承擔食品安全綜合協(xié)調責任，由此立法者亦開始考慮解決體制問題�！半S后在二審前的三四月份間，我們就確立衛(wèi)生部綜合協(xié)調，質檢、工商、食藥監(jiān)等部門分段監(jiān)管的思路�！崩钤�說，“同時要將各個標準統(tǒng)一為食品安全國家標準，由衛(wèi)生部統(tǒng)一制定，統(tǒng)一公布，以杜絕過去的弊端。”二審稿最終確立了上述規(guī)定。
　　但關于食品安全國家標準統(tǒng)一制定的問題，國家質檢總局卻有不同的意見。此前，按照標準化法規(guī)定，國家標準制定部門是“國家標準化管理委員會”，該委員會由國家質檢總局主管�！艾F(xiàn)在要把食品安全的國家標準制定，拿出來給衛(wèi)生部門，難度非常大�！崩钤�說。
　　此前，衛(wèi)生部門制定的食品衛(wèi)生標準，也是由其和標準化委員會聯(lián)合發(fā)布�！暗�是聯(lián)合發(fā)布就涉及到工作的銜接問題，就有可能扯皮�！崩钫f，“國家質檢總局從維護國家標準制度的角度堅持聯(lián)合發(fā)布�！�
　　統(tǒng)一標準的事情，顯然涉及到大量的協(xié)調工作，“國務院為這件事從去年3月就開始做工作，為解決這個問題，我們在二審稿的總則里專門加了一條，要求相關各部門要‘加強溝通，密切配合，依法行使職權，承擔責任’，就是為了協(xié)調各部門利益。”李援說。
　　另外的一個爭議就是草案中規(guī)定的“電子監(jiān)管碼”，這是國家質檢總局從2008年開始推行的，即在每件產(chǎn)品的包裝上粘貼或打印一個由條碼和數(shù)字編碼組成的電子監(jiān)管碼。
　　商務部和國家工商總局說，這一制度尚需論證。
　　而最激烈的反對聲音來自企業(yè)，中國食品工業(yè)協(xié)會收集的意見說，草案中說的“電子監(jiān)管碼”對提高食品安全并無現(xiàn)實作用，且加重企業(yè)負擔。如某餅干生產(chǎn)企業(yè)，如果實行此制度，就要增加投入將近1億元。最終的結果是，二審稿將該規(guī)定刪除。
　　關于草案，衛(wèi)生部也有意見，建議保留由此前的食品衛(wèi)生法確立的，實踐證明行之有效的食品衛(wèi)生監(jiān)督檢查制度。二審稿最后充實了草案中“食品生產(chǎn)經(jīng)營”一章，將之前的食品衛(wèi)生法里的很多規(guī)定轉移了過來。
　　
　　三審:“三鹿事件”直接影響立法
　　
　　二審之后，原本可能在去年10月份三審通過的食品安全法，因為9月份爆發(fā)的三鹿奶粉事件而再生波瀾。“隨著‘三鹿奶粉事件’的情況每天被披露，我們就對照著看現(xiàn)在的草案對暴露出的問題是否能管得住�！崩钤�說，“幾乎是和事件發(fā)展同步的，今天看到有問題，加一條，明天又有新的問題了，再加一條�！�
　　立法者發(fā)現(xiàn)，“三鹿事件”中的問題出在源頭上，即在牛奶被奶企收購之前，就被添加了三聚氰胺，而奶牛養(yǎng)殖及牛奶收購站歸農(nóng)業(yè)部管理。此前的草案中，因為規(guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)產(chǎn)品質量安全法負責，所以農(nóng)業(yè)部門是被排除在外的�！拔覀兙驮诒O(jiān)管的相關條文中加入了農(nóng)業(yè)部門，凡是能加的都加上�！崩钫f。草案同時規(guī)定地方政府要對農(nóng)產(chǎn)品安全實行全程監(jiān)管，以杜絕上述監(jiān)管環(huán)節(jié)中的漏洞。
　　三鹿奶粉事件中，最致命的問題便是被添加的有毒物質三聚氰胺。草案三審稿由此增加了兩條規(guī)定，其一是衛(wèi)生部門在制訂食品添加劑標準時，要經(jīng)過風險評估，證明食品添加劑是“安全可靠、技術上確有必要的”才能列入食品添加劑目錄。草案進一步規(guī)定，在食品添加劑目錄之外，不得添加其他的物質。
　　李援對記者說，一個“技術上確有必要”，就可以解決后來出現(xiàn)的諸如“添加面粉增白劑”和“蒙牛添加OMP”等問題。“就是你添加的東西雖然無害，但是技術上沒有確實的必要，就不能加。”李說，“有意見反對，說不好界定，但最后我們還是堅持寫上了�！薄鞍�括‘民事賠償優(yōu)先’的規(guī)定，也是在‘三鹿事件’之后，我們發(fā)現(xiàn)，按照規(guī)定，行政罰款就已經(jīng)先讓三鹿破產(chǎn)了。所以國家不能先把錢拿走，而是應該讓民事賠償優(yōu)先�！崩钤�說，三鹿奶粉事件爆發(fā)后，三審的時候，各相關部委對草案的每條規(guī)定都摳得非常細，“一定要明確自己的責任和權力所在，以免將來出了事故之后責任不清”。
　　
　　四審：改變的不只是10倍賠償、明星代言
　　
　　在草案三審之時，多位委員建議設立國務院食品安全委員會，這一意見在此后的四審稿中得到了體現(xiàn)。“全國人大常委會把這一意見批轉給國務院，國務院領導非常重視，開會研究后明確表態(tài)，國務院將要設食品安全委員會�！崩钤�說，“我們在四審稿中，就把它寫入了草案�！�
　　三審之后，博弈仍在進行。國家質檢總局的領導帶隊和全國人大常委會方面繼續(xù)協(xié)商食品安全標準制定的問題。不過類似的堅持在到了這個階段后并不多見�！笆聦嵣�，到最后三審和四審的時候，部門之間就不再主動說哪塊要歸我管了，因為歸你管你就有責任。”李援笑言。
　　四審稿進一步加強了地方政府的權力，之前本來規(guī)定的是“縣級以上地方人民政府統(tǒng)一組織、協(xié)調本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作”，后來在四審的時候，在“組織、協(xié)調”前面加上了“負責、領導”幾個字，以改變類似工商這種垂直管理部門，地方難以協(xié)調的問題。
　　另外新增的是關于明星代言要負連帶責任的規(guī)定，“有人說太嚴了，說要明星把獲得的廣告報酬交出來就是了，但是這實際上等于沒有懲罰。”李援說，“按現(xiàn)在規(guī)定，明星就要注意了，因為他可能因此賠得傾家蕩產(chǎn)�！�
　　有委員說，明星可能不好鑒別自己代言的商品是否有問題，但更多的委員支持這個規(guī)定。李援說：“如果你不確定，那就干脆別接食品廣告。只要接了，那么就要預備承擔責任�！�
　　有委員說，對因食品安全造成損害的，10倍賠償還達不到傾家蕩產(chǎn)的程度，應該改為“不低于10倍”而不封頂。不過這一建議，未被采納，“對于一個饅頭來說，10倍賠償沒有什么，但是對于‘三鹿奶粉事件’這樣的情況，10倍則是天價了”。
　　李援說，關于目前衛(wèi)生部綜合協(xié)調，各部門分段監(jiān)管的體制，也是要看實際的效果。食品安全法對此留了一個余地，就是最后的“附則”中規(guī)定“國務院根據(jù)實際需要，可以對食品安全監(jiān)督管理體制作出調整”。
　　或許，博弈還未結束。
　　需要提及的是，在《食品安全法》的立法過程中，全國人大常委會組織了13次調研活動。曾向31個省份和28個部委征求意見。另外還包括6個社會團體、16個高等院校和法學研究所。而向社會征求意見期間，共收到各方面意見11327條。
　　（3月5日《南方周末》，作者為該報記者）

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