中國路在何方_中國反腐路在何方

　　深化政治體制改革，實(shí)現(xiàn)國家廉政制度體系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，完善橫向的公民選舉問責(zé)和縱向的分權(quán)制衡機(jī)制，應(yīng)當(dāng)成為中國反腐敗和權(quán)力監(jiān)督的努力方向 　　 　　改革開放以來，中國在反腐敗方面做出了不懈努力，提出建立教育、監(jiān)督、制度并重的懲治和預(yù)防腐敗體系，即中國特色的國家廉政制度體系。這種努力取得了一定成效，但總體來看效果有限，這同目前的廉政制度體系帶有傳統(tǒng)集權(quán)政治體制色彩，以及政治體制改革的滯后又進(jìn)一步限制其功效的發(fā)揮，有著密切關(guān)系。
　　深化政治體制改革，實(shí)現(xiàn)國家廉政制度體系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，完善橫向的公民選舉問責(zé)和縱向的分權(quán)制衡機(jī)制，應(yīng)成為中國下一階段反腐敗和權(quán)力監(jiān)督的努力方向。
　　
　　腐敗形勢嚴(yán)峻
　　
　　1949年以來，中國的反腐敗從群眾運(yùn)動到依靠制度建設(shè)再到建設(shè)懲防體系，已經(jīng)初步建立起了懲治和預(yù)防腐敗體系，即具有中國特色的國家廉政制度體系。這一體系具體包括：
　　確立了執(zhí)政黨和國家廉政建設(shè)的目標(biāo)體系，即科學(xué)發(fā)展、社會和諧與全面小康；
　　建立了國家廉政制度體系的各項(xiàng)機(jī)構(gòu)性支柱：黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制；
　　健全了一些機(jī)構(gòu)性支柱正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的部分核心規(guī)則，如健全了黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督方面的規(guī)則等；
　　通過廉政文化建設(shè)和廉潔教育使廉潔從政的價值體系逐漸為公眾和公職人員所接受。
　　但是，目前廉政制度體系的各個機(jī)構(gòu)性支柱的發(fā)展很不平衡。黨委、政府、專門監(jiān)督機(jī)關(guān)等少數(shù)機(jī)構(gòu)性支柱作用發(fā)揮得較好，其他機(jī)構(gòu)性支柱的作用有限，明顯處于“短板”狀態(tài)。與這些機(jī)構(gòu)性支柱相適應(yīng)的核心規(guī)則存在著嚴(yán)重的缺失，縱向的選舉問責(zé)和橫向的分權(quán)制衡的問責(zé)機(jī)制不健全，妨礙了權(quán)力監(jiān)督制約的閉合性。所有這些都嚴(yán)重影響著整個國家廉政制度體系效用的發(fā)揮，后者有效性的不足導(dǎo)致反腐敗成效的有限性。
　　現(xiàn)階段中國依然存在著一些突出的腐敗問題：一是各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)即俗稱的黨政一把手腐敗成為前赴后繼、難以防治的頑癥；二是用人腐敗、司法腐敗等惡性腐敗有愈演愈烈之勢；三是不正之風(fēng)和揮霍浪費(fèi)之風(fēng)屢禁不止；四是公職人員群體特別是領(lǐng)導(dǎo)干部群體在住房、醫(yī)療、用車、福利等方面享受的特殊待遇存在著合法化的傾向；五是腐敗的懲治存在著畸輕畸重、時緊時松、發(fā)現(xiàn)和查處概率低等問題；六是重黨紀(jì)、政紀(jì)處分，輕法律制裁，存在著以黨紀(jì)、政紀(jì)處分和罰款代替刑罰制裁的傾向。
　　
　　現(xiàn)行廉政體系有效性堪憂
　　
　　現(xiàn)代國家廉政制度體系，是體現(xiàn)縱向的公民選舉問責(zé)和橫向的分權(quán)制衡原則的一系列機(jī)構(gòu)和規(guī)則的總稱。在監(jiān)督和制約權(quán)力、預(yù)防和懲治腐敗方面，其有效性標(biāo)準(zhǔn)，包括綜合有效性標(biāo)準(zhǔn)和分機(jī)構(gòu)類別有效性標(biāo)準(zhǔn)。
　　國家廉政制度體系總體有效性標(biāo)準(zhǔn)包括三個方面：各個機(jī)構(gòu)性支柱得到均衡發(fā)展，既相互依存又相互制約；機(jī)構(gòu)性支柱所需要的核心規(guī)則得到普遍的確立，機(jī)構(gòu)性支柱得以充分履行其職責(zé)；權(quán)力監(jiān)督和制約呈現(xiàn)閉合性，以選舉制度和分權(quán)制衡原則為核心的縱向和橫向問責(zé)機(jī)制貫穿于機(jī)構(gòu)與規(guī)則體系之中，不存在不受監(jiān)督和制約的公共權(quán)力和公職人員。對各個廉政支柱所包含的機(jī)構(gòu)和規(guī)則的有效性也可以進(jìn)行分門別類的評估（見表一）。
　　參照表一有關(guān)國家廉政制度體系有效性標(biāo)準(zhǔn)，可以看到，在中國，保障國家廉政制度體系的機(jī)構(gòu)性支柱充分發(fā)揮作用的核心規(guī)則，仍然存在嚴(yán)重缺失或不健全，從而影響廉政制度支柱作用的發(fā)揮（見表二）。
　　從表二中可以看出，中國國家廉政制度體系的15根機(jī)構(gòu)性支柱，都已普遍建立，但保證這些機(jī)構(gòu)性支柱發(fā)揮作用的核心規(guī)則，有的處于缺失狀態(tài)，有的僅部分具備。15根機(jī)構(gòu)性支柱發(fā)展很不均衡。
　　另外，根據(jù)前面所確定的七條評估標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合各個機(jī)構(gòu)性支柱能力建設(shè)實(shí)際狀況，可對各個機(jī)構(gòu)性支柱作出有效性評估。我們采取三等分法，用3、2、1分別表示對各個評價標(biāo)準(zhǔn)滿足程度的高、中、低（見表三）。
　　從表三中可以看出，在15根機(jī)構(gòu)性支柱構(gòu)成的監(jiān)督問責(zé)體系中，除了通過條約關(guān)系連結(jié)起來的來自國際社會的力量，各級黨委自上而下的監(jiān)督問責(zé)最為有效；其次是各級政府自上而下的行政問責(zé)；隨后是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督；緊隨其后的是審計機(jī)關(guān)、檢察院、法院等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督；人大監(jiān)督的有效性強(qiáng)于民主黨派和政協(xié)；政權(quán)以外的社會監(jiān)督問責(zé)的有效性依次為企業(yè)家監(jiān)督、網(wǎng)民監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公民監(jiān)督等。
　　需要指出的是，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、審計機(jī)關(guān)、檢察院、法院等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)由于獨(dú)立性較差，從而影響到他們反腐敗職能的有效履行。
　　此外，再對目前廉政規(guī)則體系建設(shè)的總體有效性作初步評估（見表四）。
　　表四說明，中國目前廉政規(guī)則體系的完備程度處于中等水平，但廉政規(guī)則體系的權(quán)威性、可操作性、合意性、持續(xù)性、多贏性、兼容性程度較差，廉政規(guī)則體系的總體質(zhì)量不高。
　　
　　反腐敗的體制障礙
　　
　　中國目前國家廉政制度體系，既包含了一些現(xiàn)代國家廉政制度體系的內(nèi)容，又帶有傳統(tǒng)集權(quán)政治體制中廉政制度體系的色彩，具有過渡性和混合型的特征。由于政治體制改革中一些核心的、難度較高的內(nèi)容長期嚴(yán)重滯后，集權(quán)政治體制使得現(xiàn)行國家廉政制度體系在監(jiān)督和制約權(quán)力、預(yù)防和懲治腐敗方面，遇到一些難以克服的體制、機(jī)制性障礙，降低了其有效性。
　　第一，權(quán)力過分集中的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制，使得對各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)難以實(shí)施有效的監(jiān)督和制約。
　　鄧小平早在1957年就曾對這種權(quán)力過分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制做過鞭辟入里的分析。1980年，鄧小平吹響了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的號角，1987年，黨的十三大提出了黨政分開的具體方案。但黨政分開在實(shí)踐中遇到了巨大的阻力和不小的問題，相關(guān)改革被擱置。地方各級黨政一把手分別掌握著人事權(quán)和財權(quán)，副職領(lǐng)導(dǎo)難以監(jiān)督他們。人大、政協(xié)既要接受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，又在編制和經(jīng)費(fèi)等問題上受制于同級政府，難以實(shí)施有效監(jiān)督。強(qiáng)調(diào)一把手負(fù)總責(zé)的問責(zé)體制，促使各級各部門一把手將各種權(quán)力都集中到自己手中。這樣，對一把手的監(jiān)督成為一個老大難問題，由此導(dǎo)致一把手腐敗愈演愈烈。
　　第二，將專門監(jiān)督機(jī)關(guān)置于監(jiān)督對象領(lǐng)導(dǎo)之下的管理體制，限制了監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督效能。
　　中國地方各級紀(jì)檢監(jiān)察、審計、檢察等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，目前都不約而同地實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。作為黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)的各級紀(jì)委由同級黨代表大會選舉產(chǎn)生，卻受同樣由黨代會選舉產(chǎn)生并理應(yīng)受紀(jì)委監(jiān)督的同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，在人事上缺乏相對于同級黨委的獨(dú)立性，上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)只是業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)，同級紀(jì)委就難以對同級黨委特別是主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行監(jiān)督。
　　行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)是負(fù)責(zé)對行政機(jī)關(guān)和行政首長開展監(jiān)察和審計的專門機(jī)關(guān)，它們本應(yīng)隸屬于各級人大，但卻隸屬于行政權(quán)序列并向同級行政首長負(fù)責(zé)。上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系并沒有改變行政機(jī)關(guān)自己監(jiān)督自己的弊端。
　　作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，既要接受同級人大的領(lǐng)導(dǎo)，又要接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，還要在編制、經(jīng)費(fèi)上受制于同級地方政府。上級檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人事認(rèn)可權(quán)并沒有改變檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性不足的問題。
　　專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的現(xiàn)行管理體制，使得監(jiān)督者從屬于被監(jiān)督，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性，因而出現(xiàn)對同級黨政領(lǐng)導(dǎo)不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督、不便監(jiān)督的問題。
　　第三，“議行合一”的權(quán)力配置方式，使得決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)缺乏既相對分離又相互制約的制衡機(jī)制。
　　中國各級黨委和人大實(shí)行的都是“議行合一”的領(lǐng)導(dǎo)體制，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)集中于同一個機(jī)構(gòu)，缺乏權(quán)力的合理分解和相互制約。
　　各級黨委常委會通常由來自黨務(wù)系統(tǒng)、人大、政協(xié)、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)組成，黨委常委會作為領(lǐng)導(dǎo)核心，擔(dān)負(fù)著集體決策的功能；集體決策后各位常委分頭負(fù)責(zé)執(zhí)行，對執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督也由黨委常委會負(fù)責(zé)，黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督都是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。
　　人大實(shí)行的也是“議行合一”的領(lǐng)導(dǎo)體制。人大作為法理上的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有立法權(quán)、人事任免權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既是立法者又是監(jiān)督者，還擁有自己的執(zhí)行機(jī)關(guān)。
　　三權(quán)合一的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，使得對決策失誤的外部監(jiān)督無從進(jìn)行，對執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督也難以有效開展。將所有的權(quán)力都集中于同一個機(jī)構(gòu)和集中于同一個人一樣，都是一種缺乏制衡的專斷的權(quán)力，都會出現(xiàn)權(quán)力濫用的可能性。
　　第四，新聞輿論監(jiān)督缺乏有效的法律保障。
　　中國目前的新聞管理體制，更多的是強(qiáng)調(diào)事前審查而非事后追懲，更多的是強(qiáng)調(diào)媒體的正面宣傳和輿論導(dǎo)向功能而非批評監(jiān)督的功能，更多的是依靠政策性文件、行政性干預(yù)和人事任免權(quán)而非法治化的管理手段，針對新聞媒體的禁止性規(guī)范多而保護(hù)性規(guī)范少。由于缺乏《新聞法》和《新聞侵權(quán)責(zé)任法》等媒體生存和發(fā)展所需的基本法律，新聞自由得不到法律的保障，輿論監(jiān)督的正當(dāng)權(quán)利得不到法律的保護(hù)。輿論監(jiān)督發(fā)揮的效力主要取決于各級領(lǐng)導(dǎo)人是否支持輿論監(jiān)督和支持的力度有多大，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的效力也主要取決于各級領(lǐng)導(dǎo)干部和專門監(jiān)督機(jī)關(guān)是否給予關(guān)注和回應(yīng)。
　　 第五，民主法治建設(shè)的低水平，限制了選舉問責(zé)和分權(quán)制衡機(jī)制的成長空間。
　　雖然改革開放后，中國在民主和法治建設(shè)方面進(jìn)行了長達(dá)30余年的努力，但民主和法治的實(shí)現(xiàn)程度仍然處于較低水平。
　　自由的、競爭性的直接選舉制是民主政治的基石。但迄今為止，除了人大代表的直選上升到縣（市、區(qū)）一級，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的直選仍然停留在村一級。差額選舉目前仍然局限于黨政副職領(lǐng)導(dǎo)，而且?guī)в小芭氵x”的性質(zhì)，缺乏必要的競爭性和自由選擇的余地。自上而下的任命制仍然是權(quán)力授予的主渠道，自上而下的監(jiān)督問責(zé)仍然是最強(qiáng)有力的問責(zé)手段。各級人大的監(jiān)督權(quán)由于代表人數(shù)過多、非專職化、會期過短等眾多因素而難以行使。立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)之間缺乏相互制約的關(guān)系。司法地方化、行政化妨礙著公正司法。法律法規(guī)的司法審查或違憲審查制度尚不存在。對執(zhí)政黨的外部監(jiān)督嚴(yán)重不足。
　　目前階段民主和法治建設(shè)上存在的這些嚴(yán)重不足，限制了選舉問責(zé)和分權(quán)制衡機(jī)制的成長空間。
　　
　　廉政體制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型
　　
　　深化政治體制改革，實(shí)現(xiàn)中國目前的國家廉政制度體系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，成為反腐敗和權(quán)力監(jiān)督走出困境的當(dāng)務(wù)之急。
　　通過深化政治體制改革，完善縱向和橫向的權(quán)力問責(zé)機(jī)制，解決權(quán)力監(jiān)督制約的閉合性問題，是建構(gòu)現(xiàn)代國家廉政制度體系的核心內(nèi)容，是有效預(yù)防和懲治腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
　　培育發(fā)展公民社會，加強(qiáng)公民社會對國家政權(quán)的制衡，是防止政治國家凌駕于公民社會之上享有不受監(jiān)督和制約的權(quán)力的基本途徑。公民社會制衡政治國家最有效的手段是公民所擁有的選舉權(quán)。通過定期舉行的自由的、競爭性的選舉，公民可以用和平的、理性的手段將腐敗的或?yàn)E用權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)人趕下臺，從而建立起社會對國家強(qiáng)有力的縱向問責(zé)機(jī)制，促使國家及其領(lǐng)導(dǎo)人真正向公民負(fù)責(zé)。這種選舉問責(zé)是其他任何問責(zé)手段都無法替代的。為此需要積極推進(jìn)選舉民主，實(shí)現(xiàn)從選拔政治向選舉政治、從間接選舉向直接選舉的過渡。
　　政權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行分權(quán)制衡，實(shí)現(xiàn)各種權(quán)力的彼此分離和相互制約，是防止一權(quán)獨(dú)大不受制約從而被濫用的有效途徑。中共十七大報告提出“要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”，從而為建立中國特色的分權(quán)制衡機(jī)制指明了方向。
　　各級黨委、政府、人大、民主黨派和政協(xié)可以在人事和政策的提議權(quán)、參議權(quán)、審議權(quán)、執(zhí)行權(quán)、評議權(quán)、審查權(quán)、調(diào)整權(quán)等方面，加以合理的劃分并明確各自職責(zé)，使各種權(quán)力之間既相互依賴又相互牽制。
　　各級黨委作為決策者享有人事和政策提議權(quán)，以及政策和人事調(diào)整權(quán)。這保證了各級黨委作為決策者和協(xié)調(diào)者的領(lǐng)導(dǎo)地位。
　　作為對決策權(quán)的一種制衡，民主黨派和政協(xié)應(yīng)享有對黨委決策的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)即參議權(quán)，人大應(yīng)享有對黨委通過政府提交人大的政策和法案的審議否決權(quán)。這對于保證決策的正確性和防止決策權(quán)的濫用必不可少。
　　政府享有政策執(zhí)行權(quán)，是行使公共權(quán)力的重要主體。作為對執(zhí)行權(quán)的一種制衡，民主黨派和政協(xié)應(yīng)享有對政策執(zhí)行情況的評議權(quán)，評議結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為黨委進(jìn)行政策修正和人事調(diào)整的重要參考。
　　人大則應(yīng)享有對政策和預(yù)算的審查監(jiān)督權(quán)，與此同時，為了提高審查監(jiān)督權(quán)的專業(yè)性和效力，有必要將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)劃歸人大，使行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在人大領(lǐng)導(dǎo)下受理民眾信訪投訴并調(diào)查處理不良行政行為，使審計機(jī)關(guān)代表人大對行政機(jī)關(guān)和其他公共權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行獨(dú)立的審計并直接向人大報告審計結(jié)果。
　　上述分權(quán)制衡機(jī)制的運(yùn)行流程見圖。
　　保障人大在審議審查過程中否決權(quán)的行使，是人大有效行使監(jiān)督權(quán)的核心規(guī)則。保障政協(xié)委員在參議和評議過程中的言論免責(zé)權(quán)，是政協(xié)有效行使監(jiān)督權(quán)的核心規(guī)則。這種分權(quán)制衡的制度設(shè)計既保證了黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位，又強(qiáng)化了人大和政協(xié)對決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督權(quán)能，同時也沒有削弱政府的執(zhí)行權(quán)，應(yīng)該是一種三方共贏、阻力較小、各方都有意愿接受的制度安排。
　　分權(quán)制衡機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)揮作用后，在權(quán)力監(jiān)督制約方面對專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的依賴將會大大減少，同時，在反腐敗方面不斷強(qiáng)化專門監(jiān)督機(jī)關(guān)權(quán)能的必要性也將會大大減少。
　　總之，由于集權(quán)政治體制的影響，中國目前的國家廉政制度體系作用的發(fā)揮受到很大限制，反腐敗的功效還較為有限。深化政治體制改革，克服這些體制機(jī)制性障礙，完善縱向的公民選舉問責(zé)和橫向的分權(quán)制衡機(jī)制，應(yīng)當(dāng)成為中國下一步反腐敗和權(quán)力監(jiān)督的努力方向。（作者為中共中央編譯局當(dāng)代馬克思主義研究所所長、北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心副主任）
　　（摘自《中國改革》2011年第4期）

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