信訪工作制度 [上訪亂象折射信訪三大困境]

　　改革開放30多年來，中國的經(jīng)濟發(fā)展和社會生活取得了令人矚目的成就。但是，許多社會信息亦表明，中國在經(jīng)濟繁榮的背后積聚著大量社會矛盾和利益沖突。各種社會糾紛新舊交織、錯綜復(fù)雜。民眾通過各種途徑反映利益訴求、尋求公權(quán)力救濟的情況越來越多、形式也越來越多樣化。在此過程中，信訪作為公民利益表達渠道的重要性和特殊性不言而喻。
　　
　　功能的偏離
　　
　　長期以來，中國一直將信訪定位為中央與人民群眾直接聯(lián)系的重要渠道、是各級黨委和政府傾聽人民群眾意見、建議和要求，接受人民監(jiān)督的重要途徑。然而，現(xiàn)在的問題是，由于信訪制度在運行中偏離其應(yīng)有的功能定位，不可避免地出現(xiàn)了許多違背這一制度設(shè)計初衷的“亂象”。
　　時下，信訪工作成為影響官員升遷的“帽子工程”。換言之，“進京上訪”人員的數(shù)量和規(guī)模成為評價地方官員政績的重要指標。減少本地上訪人員的數(shù)量與干部考核被緊密地掛鉤。在社會穩(wěn)定成為各級黨政的“第一責任”之后，“上訪”與“維穩(wěn)”被人為地對立起來。一些地方政府將信訪看成是社會不穩(wěn)定的征象，是影響其政績的負面因素。因此，如何減少本地上訪量成為地方維穩(wěn)工作的主要目標，如何處置越級訪、群體訪、纏訪和鬧訪事件，很大程度上成為地方政府的“心病”和地方官員的“緊箍咒”。這就很容易理解，為什么在實踐當中，原本是老百姓向政府反映問題、行使民主監(jiān)督權(quán)利、實行“下情上達”的信訪活動，在一些地方被演變成黨委、政府草木皆兵、如臨大敵的危機治理和突發(fā)性事件應(yīng)對�？梢宰鬟@樣一個比喻，本地百姓“進京上訪”就像是懸在地方政府頭上的一把隨時都可能落下來的利劍，而官員們都怕這把劍掉在自己的身上，從而談“訪”色變。
　　在“不惜代價、只求穩(wěn)定”的巨大壓力之下，許多地方在處理上訪問題上出現(xiàn)了超越法律底線的兩種極端做法。一種是變相安撫，即常說的“天價息訪”和“花錢買太平”，通過給付巨額賠償金、安撫費或給訪民分地、安排工作等方式息事寧人。另一種就是剛性壓制，即采取“暴力截訪”、將訪民投入“黑監(jiān)獄”“勞動教養(yǎng)”“游街示眾”或“被精神病”等強硬方式恐嚇、威懾上訪群眾。不管是“軟”的安撫還是“硬”的壓制，這些做法的本意無非是息事寧人、“殺雞儆猴”、讓“訪民”斷了進京的念想。但實際上，不管是花錢擺平還是打擊迫害，都有可能誘發(fā)和推動新一輪的鬧事、上訪，而使得以前的各種“擺平”“搞定”上訪人的成果付之東流。尤其是近些年來地方政府偏離法治軌道的暴力截訪、非法侵犯訪民人身權(quán)等惡性事件頻發(fā)，造成了嚴重的政治后果，大大動搖了全社會對法治的信心。在這種沒完沒了、一輪接一輪的“上訪”與“接訪”“截訪”的斗爭和博弈之中，地方政府定然是疲于奔命、防不勝防。處于中央和上級政府的“上壓”和老百姓的“下頂”之間的地方官員，難免身心疲憊、不堪重負。
　　更為嚴重的是，一些民眾通過進京上訪成功地解決了自己的問題，不管是確有冤情或確實需要解決實際問題的，還是通過胡攪蠻纏獲得各種“法外利益”的“無理上訪”，都會嚴重助長“會哭的孩子有奶吃”、“不鬧不解決”和“越鬧越有理”的社會心理，促生和激發(fā)更多老百姓在上訪過程中的非理性行為，客觀上還會大大提高民眾對于上訪的期望值，錯把“進京上訪”當做要挾地方政府的“法寶”和解決問題的“靈丹妙藥”。可以毫不夸張地說，“進京上訪”已成為個別民眾與地方政府展開博弈、獲取“制度外”利益的一種有效手段。事實上，許多老百姓已將“上訪”看做優(yōu)于其他行政救濟和司法救濟的最管用辦法和解決問題的最后希望所在，而將本應(yīng)作為公民權(quán)利救濟最主要形式和社會正義最后防線的司法救濟置于一旁。這些實際上都已嚴重偏離了信訪制度本來的價值定位和社會功能。
　　對于實踐當中愈演愈烈的上訪亂象，如果得不到有效的治理，不僅會影響正常的行政秩序、消解國家司法機關(guān)的權(quán)威、耗費大量的經(jīng)濟成本，從而動搖現(xiàn)代國家治理的基本原則，還會給民主法治建設(shè)和整個國家的長治久安構(gòu)成巨大的威脅和挑戰(zhàn)。
　　也許會有人提出，既然上訪在很大程度上違背了制度設(shè)計者的初衷，并且?guī)�來了諸多負面效應(yīng)，那就干脆廢除信訪制度。但是，換一個角度思考這個問題：假如取消了信訪制度，現(xiàn)實中的上訪行為是否就會因為制度的廢除而一定減少、消失?答案當然是否定的。在民眾利益表達途徑還不盡完善的狀況之下，假如把信訪這條道都堵死了，將要發(fā)生的結(jié)果是我們都不愿意看到的。一言以蔽之，如果老百姓有了問題既不去司法機關(guān)，也不能找黨委、政府通過信訪尋求救濟，而是直接上街、發(fā)泄對社會的不滿，那才是真正值得擔憂的。
　　
　　三大矛盾
　　
　　諸多上訪亂象，折射出當前信訪工作面臨的三大矛盾或曰三大困境。只有充分理解和化解這三個困境，才能找到產(chǎn)生“上訪亂象”的深層次原因，并在此基礎(chǔ)上改革與完善現(xiàn)行信訪立法和相關(guān)政策，才能最終理清信訪制度的功能定位，找到遏止與治理“上訪亂象”的突破口：
　　其一，“敏感時期零進京”與保障公民的信訪權(quán)利。
　　根據(jù)中國憲法、信訪條例及相關(guān)規(guī)定，信訪是公民的一項重要的民主監(jiān)督權(quán)利，也是實現(xiàn)公民權(quán)利救濟的特殊形式。從執(zhí)政黨的信訪政策來看，也是允許甚至是鼓勵民眾通過信訪渠道加強黨與人民群眾的聯(lián)系，實現(xiàn)“民情上達”。然而，如果老百姓主要以信訪這種本應(yīng)起輔助功能的行政救濟方式來維護權(quán)益，那么，在社會矛盾解決方式上就會“喧賓奪主”，構(gòu)成對訴訟等司法渠道的挑戰(zhàn)，浪費司法資源、沖擊司法權(quán)威，增加化解社會矛盾成本。絕非危言聳聽的是，如果全國的老百姓有冤屈或其他利益訴求都到北京來“告御狀”、到北京來找“青天大老爺”，到中南海、使館區(qū)等敏感地區(qū)喊冤，那么，不僅是“京無寧日”，而且是“國無寧日”。因此，中央就信訪問題再次強調(diào)“人要回去、事要解決”“敏感時期零進京”。面對中央進京上訪“零指標”的壓力，一些地方就不惜代價、想方設(shè)法要將訪民穩(wěn)控在本地、或?qū)⑦M京訪民接回原籍。這樣就容易給老百姓一個錯覺：“上頭讓上訪，下頭不讓上訪”。而這勢必激化基層政府與底層民眾之間的矛盾和摩擦，從而大大增加地方治理的難度。
　　其二，“問題回到基層解決”與老百姓“信上不信下”。
　　各種社會問題和矛盾焦點都堆積到中央，而中央也不是萬能的，不可能解決所有的問題。但是，如果大量訪民的利益訴求在北京得不到解決，他們就會對整個國家和執(zhí)政黨產(chǎn)生怨言，容易導(dǎo)致中央政治權(quán)威的流失。因此，在處理進京上訪問題上，中央一直要求“誰家的孩子誰抱回去”和“問題回到基層解決”。然而，老百姓一直心存“信上不信下”的觀念，認為中央的政策都是好的，只是到了地方“歪嘴和尚把經(jīng)念歪了”�！按謇锒际菈娜耍�鄉(xiāng)里都是敵人，北京才有好人，中央才是恩人”，以及“中央不批不辦，中央一批就辦”的順口溜，就反映出訪民的這種普遍心理。只要老百姓的這種心理沒有改變，很多上訪案件就不可能回到基層解決。當然，我們并不是說地方政府消極不作為、不愿意解決問題，許多問題不是哪一個地方政府就可以解決的。實踐當中，中央要求“問題在基層解決”，在很多地方看來，就是千方百計不讓本地的百姓進京上訪。地方越是怕老百姓進京上訪、越是壓制上訪人員，老百姓就越是要進京上訪，并以此迫使地方政府解決自己的問題。
　　其三，“集中處理問題”與社會的常態(tài)、長效治理。
　　為了化解社會矛盾，一些地方主要領(lǐng)導(dǎo)甚至是一把手“大接訪”“大排查”，集中處理大批信訪案件。有些地方還提出“萬人千案大下訪”。這些實踐做法在短時期內(nèi)的確起到了安撫民心、集中時間和精力解決當?shù)刂卮笊鐣�問題的作用。但是，這畢竟只是一種非常態(tài)、運動式的解決問題的思路。在化解社會矛盾過程中，也容易出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，治標不治本的情況。信訪工作呈現(xiàn)出“一刀切”“一陣風”的“運動式”特點。這些做法不僅可能增加化解社會矛盾的成本，還會助長民眾的機會主義心理。這與社會的常態(tài)化、長效治理，與規(guī)范化、法治化的信訪工作局面，與國家的長治久安還有相當大的距離。
　　“上訪亂象”是中國改革開放和社會轉(zhuǎn)型過程中的一種客觀存在，是經(jīng)濟社會發(fā)展必然要付出的代價，也是中國社會在不斷成長、壯大過程中難以避免的痛苦。從一定意義上說，上訪亂象的治理、走出當前信訪工作的困境，理應(yīng)成為中國社會文明與進步的一個重要拐點，關(guān)系到民主法治建設(shè)的命運和國家的未來。解決問題的基本思路，就是要讓信訪制度回歸其本來的公民政治參與和民主監(jiān)督兩項功能。在信訪與司法二者關(guān)系的處理上，一定要明確信訪只是解決社會矛盾的一種輔助、補充性質(zhì)的渠道。大量的矛盾化解、權(quán)利救濟只能依靠國家解決社會糾紛的正式機制――司法去解決。應(yīng)有效實現(xiàn)信訪制度與司法制度的對接，確立司法作為社會糾紛最終解決機制的地位與權(quán)威。解決問題的價值取向，就是按照依法治國、依法行政的要求，將信訪工作逐步納入法治化軌道，嚴守信訪制度的法治底線。這需要正確處理信訪立法與信訪政策的關(guān)系，改革信訪機制和規(guī)范信訪法律關(guān)系。需要通過不斷的制度創(chuàng)新，開辟公民利益表達的新渠道，拓展權(quán)利救濟的多種途徑。只有當民眾擁有多種合法、便捷、有效的利益表達、權(quán)利救濟的途徑和方法時，他們中的許多人才不會千軍萬馬過獨木橋，走上訪一條路。
　�。ㄕ�自《中國改革》2011年第5期。作者為中央黨校政法部教授、法理室主任）

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