中國古代監(jiān)察制度評議|中國古代監(jiān)察制度

　　【摘要】中國古代的行政監(jiān)察制度曾為封建政權(quán)的鞏固和穩(wěn)定起到積極的作用。對中央和地方的各級官僚機構(gòu)及其官吏實行嚴密的監(jiān)察，是我國古代官吏制度的一個重要特點，其中某些獨到之處對當今社會健全監(jiān)察制度具有一定的啟示和借鑒意義。
　　【關鍵詞】行政監(jiān)察制度　演變　評議
　　
　　中國古代監(jiān)察制度是封建官僚政治制度的重要組成部分，它隨同封建制度的產(chǎn)生而萌發(fā)，伴隨著封建專制主義中央集權(quán)的建立而形成，又伴隨著封建君主專制的不斷強化而發(fā)展、完備，其監(jiān)察對象是皇帝屬下的大小各級官僚，監(jiān)察的目的是為了維護君權(quán)，限制官權(quán)。它不僅在整飭吏治和鞏固封建專制統(tǒng)治，維護封建社會穩(wěn)定和發(fā)展方面發(fā)揮了重要功能。而且也為后世積累了豐富的文化遺產(chǎn)和可供借鑒的寶貴經(jīng)驗，為當代行政監(jiān)察制度及法制現(xiàn)代化建設提供歷史參考。
　　中國古代監(jiān)察制度起源甚早。戰(zhàn)國時職掌文獻史籍的御史就已有明顯的監(jiān)察職能，但尚未產(chǎn)生專職的監(jiān)察機構(gòu)，作為嚴格意義上的監(jiān)察創(chuàng)始于秦漢，發(fā)展于唐宋，強化于明清。它建制周密，歷史悠久，是我國封建政治體制中一種重要的制度，對我國今天的行政監(jiān)督制度建設亦有借鑒作用。
　　
　　一、秦漢時期的監(jiān)察制度
　　
　　秦始皇統(tǒng)一六國后，建立了封建專制主義的中央集權(quán)國家，在中央實行“三公九卿制”。即丞相、太尉、御史大夫為三公。其中丞相是百官之長，“掌丞天子。助理萬機”：太尉掌軍事；御史大夫“掌副丞相”，主管監(jiān)察“掌以刑法典章，糾正百宮之罪惡”。秦朝還在地方郡一級設監(jiān)御史，為中央派遣的監(jiān)察官吏。
　　漢朝基本上承襲秦朝的制度。但其行政監(jiān)督制度較之秦朝更加完善，形成了一整套較為完整的監(jiān)察制度。
　　西漢初年，在中央設御史大夫。其辦公機構(gòu)稱為御史臺。漢武帝時，為了加強對地方的控制，把全國分為十三個州部加監(jiān)察區(qū)，每州設刺史一人，以監(jiān)察地方郡一級行政長官，州刺史直屬中央，他們的級別較低，俸祿僅六百石，相當于縣級官吏，但是他們的監(jiān)察對象卻是享有二千石的郡一級高官。“秩卑而賞厚，咸勸功樂進�！贝淌繁O(jiān)督有明確的范圍，即以“六條問事”。一條是監(jiān)察“強宗豪右”，其余五條是監(jiān)察郡守、郡尉類高官的種種善惡，特別是防止各郡長官與地方豪強相勾結(jié)，形成割據(jù)勢力；同時還監(jiān)察地方的財政稅務，司法斷案，人事選用，高官受賄等。以條問事，察視地方，此后歷代相因成習，唐太宗貞觀二十年派朝廷要員二十二人，“以六條巡察四方，黜陟官吏”。西漢征和四年，又在首都所在地設司隸校尉，直屬御史大夫，掌管糾察京師百官(三公除外)和三輔(京兆、馮翊、扶風)、三河(河東、河內(nèi)、河南)、弘農(nóng)七郡。西漢在郡級地方設督郵，監(jiān)察各縣級官吏，督郵的權(quán)力僅次于郡長官，其位之尊可見一斑。
　　東漢初年，在中央仍設御史臺，長官叫御史中丞，掌管監(jiān)察，俸祿干石。御史中丞下有治書侍御史二人，負責解釋法律條文；侍御史十五人，負責察舉官吏違法，接受公卿、郡吏奏事。御史中丞的權(quán)力僅次于尚書令。司隸校尉既是京官又是地方官，俸祿二干石，司隸校尉部設從事史十二人，主管察舉中央百官犯法者和本部各郡事務。司隸校衛(wèi)參與朝政，位在九卿之上，其權(quán)力之大，是無所不糾，除三公之外。東漢在除京師之外，分全國為十二州、每州設刺史一人。刺史于每年八月巡行所屬郡國、檢閱刑獄情況，考察長吏政績，年終奏于皇帝。
　　
　　二、魏晉南北朝時期的監(jiān)察制度
　　
　　魏晉南北朝時期，選官制度是九品中正制，九品中正制到后來成為門閥土族培植私家勢力的工具，封建國家的監(jiān)察制度名存實亡。隋統(tǒng)一中國后，為了加強中央集權(quán)，廢除九品中正制，把官吏任免權(quán)收歸中央，在中央重設御史臺，置監(jiān)察御史，在地方設司隸臺巡視各郡縣，中央集權(quán)封建國家的行政監(jiān)督制度才得以恢復。魏晉南北朝時，御史職權(quán)進一步擴大，且有“震肅百僚的威儀”。魏晉監(jiān)察官，“自皇太子以下，無所不糾，初不得糾尚書，后亦糾之”
　　
　　三、唐朝時期的監(jiān)察制度
　　
　　唐朝時期，監(jiān)察制度進一步發(fā)展。中央一級的監(jiān)察機構(gòu)是御史臺，長官為御史大夫，其職責是全面掌管中央和地方監(jiān)察事務。御史臺下設三院，即臺院、殿院和察院。臺院長官為侍御史，掌管糾舉百官，審查官員犯罪案；殿院長官為殿中御史，掌管殿廷儀衛(wèi)及京師的糾察；察院長官為監(jiān)察御史，職責是“巡按郡縣”。監(jiān)察御史為正八品，官位不高但權(quán)力極大，巡察范圍廣，各郡縣的屯田、鑄鐵、選補官員、監(jiān)決囚徒、以至祭祀宴會等無所不察。
　　與秦漢時相比，唐代的監(jiān)察制度有了進一步的發(fā)展。第一，對中央官員的監(jiān)察分工明確。唐朝在臺院設六察官，分別監(jiān)察吏、禮、兵、工、戶、刑六部官員。這樣各御史職責分明，遇事不得推諉，有利于監(jiān)察工作開展；第二，是監(jiān)察范圍擴大。漢代主要監(jiān)察官吏的惡行，抑制豪強、防止割據(jù)，而唐代監(jiān)察除了上述內(nèi)容外，還增加了戶口流散，賦役不均，農(nóng)桑不勤等，以維護國家財政收入穩(wěn)定；第三，把監(jiān)察工作與官吏考核、人事任免結(jié)合起來。監(jiān)察官必須在農(nóng)歷每年九月三十日前將監(jiān)察對象的情況具狀報吏部考功司，作為官吏提拔重用的依據(jù)之一；第四，建立了對監(jiān)察官的管理制度。一是規(guī)定監(jiān)察的任職資格：必須具有地方行政長官的經(jīng)歷；二是規(guī)定了任職期限：“十道按察史二周年一輪替”，防止他們交結(jié)權(quán)勢，形成關系網(wǎng)，相當于現(xiàn)在的輪崗；三是有激勵措施。監(jiān)察官易于遷升，這就激勵他們勇于糾察，嚴整吏治。唐代的觀察使即派往地方長駐的監(jiān)督者，“不按察例按察，事事干預。漸漸變?yōu)橹菘h地方官之長官，形成地方行政最高之一級，有如漢末之部吏一樣，成為地方行政長官，于是地方監(jiān)察制度亦即破壞了”。
　　
　　四、宋代的監(jiān)察制度
　　
　　宋朝在沿襲唐代的基礎上又有發(fā)展：首先，監(jiān)察大權(quán)集中于皇帝之手，監(jiān)察機構(gòu)更加獨立。各級監(jiān)察官吏的任免權(quán)均由皇帝親自掌握，宰相不得推薦御史，凡是與宰相沾親帶故的均沒有資格擔任御史。宋代對地方實行州、縣二級管理，同時又將全國分為十道，后改為十五路。中央派往各路的經(jīng)略安撫使司掌兵民之事，轉(zhuǎn)運使司掌財賦，提舉常平司掌平倉、義倉、賑災等，提典刑獄司掌刑獄，簡稱為“監(jiān)司”。這四司均有監(jiān)察權(quán)，可以糾察地方長官，權(quán)力不受地方限制。在州一級除設知州外又設通判，用以監(jiān)視知州，州級行政所發(fā)文書要知州與通判同時簽名方能生效，通判有監(jiān)察州官的任務，限制州官的權(quán)力；其次，監(jiān)察系統(tǒng)的司法權(quán)擴大了，不僅監(jiān)督司法，而且可以直接查辦大案要案；第三，對監(jiān)察官的要求更加嚴格，規(guī)定擔任御史者必須是曾任過兩屆以上的知縣，并且還對監(jiān)察官加強了監(jiān)察力度，規(guī)定中央的尚書省有掌奏御史失職之權(quán)，鼓勵御史積極監(jiān)察，允許各級御史“聞風彈人”不必有所顧忌，但對工作不勤奮者，若上任三個月后查不出問題的。要予以 懲罰――貶作外官或扣減俸祿。
　　
　　五、明清時期的監(jiān)察制度
　　
　　到明清時期，中國封建專制制度發(fā)展到頂點，監(jiān)察制度也更加強化。明初，明太祖廢除了唐宋以來在中央設置的御史臺，而設都察院為中央的最高監(jiān)察機構(gòu)。設左、右都御史為最高監(jiān)察官，他們不僅對全國各級官吏有監(jiān)察之權(quán)，而且能與吏部共同考查官吏，還能與刑部、大理寺共同審理大案要案。明初在全國按省分13道，共設監(jiān)察御史110人，分管各省的監(jiān)察工作。監(jiān)察御史官品雖低，但權(quán)勢極大，對王公大臣都有權(quán)加以糾劾，尤其是監(jiān)察御史在外稽察州縣官吏，稱為巡按，代表天子出巡，權(quán)力極大，大事方奏，小事立斷。另外，明朝又設“六科給事中”，分科監(jiān)察中央的六部。六科給事中權(quán)力很大，一是有封駁權(quán)，詔令有不當者，可以封還；二是有劾奏權(quán)，相當如國外的彈劾，如官員有違法事實可以劾奏；三是有議事權(quán)，朝政有失，可以上奏指正。明朝的監(jiān)察機構(gòu)除科道之外，還有特務機構(gòu)衛(wèi)、廠，衛(wèi)是錦衣衛(wèi)，是皇帝的儀仗，實則是皇帝直接指揮的特務機構(gòu)，任務是偵緝和鎮(zhèn)壓北京地區(qū)人民的秘密結(jié)社和反抗活動，同時也監(jiān)視明朝各級官吏的圖謀不軌行為。錦衣衛(wèi)既不屬于三法司，又不屬于五軍都督府，而是自行其事。有自己的監(jiān)獄，可以杖殺大臣。清代監(jiān)督權(quán)迅速集中：臺、諫徹底合一成為都察院所屬六科給事中與十五道監(jiān)察御史，合稱科道；科道官員實行密折言事的制度，所有的權(quán)力直接集中于君權(quán)。
　　
　　六、中國古代監(jiān)察制度的借鑒意義
　　
　　封建制度能夠得以延續(xù)兩千多年，監(jiān)察制度的功勞是不可抹滅的。中國古代監(jiān)察制度對當今的治化建設，建立權(quán)力約束機制和監(jiān)督機制具有借鑒作用。
　　
　　1、加強監(jiān)督立法，實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督法制化。封建王朝的最終滅亡的命運，其根本原因就在于這種制度是建立在“人治”基礎之上而非“法治”基礎之上。出臺的法律法規(guī)和制度，對監(jiān)察的程序和實現(xiàn)的方式均缺乏可操作性的法律依據(jù)。“要防止掌權(quán)者濫用權(quán)力，完全依靠掌權(quán)者的信念、忠誠和其他優(yōu)秀的精神品質(zhì)，這在政治上是完全不嚴肅的”因而，在完善的法律法規(guī)基礎上輔以各種行之有效的具體的工作制度或行為準則，使兩者互為補充就顯得十分的重要。
　　
　　2、加強對監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)察，防止監(jiān)察機構(gòu)蛻化為腐化機構(gòu)。行政監(jiān)察不僅表現(xiàn)為對被監(jiān)察對象行政行為的制約，同時也表現(xiàn)為對監(jiān)察機關自身監(jiān)察活動的制約。我們可以借鑒古代行政監(jiān)察中監(jiān)察主體之間既有分工又互相牽制的做法，對監(jiān)督權(quán)適度分權(quán)，而使監(jiān)察機構(gòu)自身也受到制約與監(jiān)督。
　　
　　3、合理界定監(jiān)察機構(gòu)的地位，逐步建立一個在中央統(tǒng)一領導下的反腐敗領導體制，樹立監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)威性。給予監(jiān)察機關以履行其職能所必需的獨立性和權(quán)威性，使其能夠不受牽制地履行監(jiān)督職能。使監(jiān)察機構(gòu)真正發(fā)揮作用，賦予他們工作的重要地位。強化監(jiān)察機關的職能，使其具有一定的政治地位或享有較高的政治權(quán)利，即樹立監(jiān)察機關位高權(quán)重的地位。
　　
　　4、努力提高檢察人員的素質(zhì)，加強監(jiān)察干部任免制度的管理。樹立監(jiān)察干部為官清正廉潔的形象，必須是政治上經(jīng)得住考驗而又具有扎實深厚的監(jiān)察專業(yè)知識和文化修養(yǎng)的領導同志�！皯�當是無可非難的共產(chǎn)黨員。監(jiān)察機關的人事任免應實行行政監(jiān)督機關派駐制，其領導任職由派出機構(gòu)直接負責，著重強調(diào)民主考核和上級機關的任免作用，監(jiān)察人員最好還應實行回避制度和定期輪換制度。

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