[鐵道部的首要任務:改革還是發(fā)展?]深化黨和國家機構改革的首要任務

　　回顧歷史：鐵路亟須解決運輸瓶頸問題 　　 　　問題一：鐵路改革曾一度被啟動又一度被擱置，經(jīng)歷了1986年的“大包干”、2000年的網(wǎng)運分離、2003年的跨越式發(fā)展等，可謂是一波三折。鐵路改革為何會長期徘徊？
　　曹遠征：鐵路建設是以發(fā)展為主還是以改革為主，弄清這點非常關鍵。中國鐵路首要的任務是突破瓶頸還是提高效率？這個問題在前幾次改革中一直存有爭議。結果是2003年后提出跨越式發(fā)展，這實際上是認為鐵路應以發(fā)展為主，要集中力量辦大事，先解決鐵路運輸能力瓶頸問題。
　　既然首要任務是解決鐵路運輸中制約國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸問題，鐵路就必須保持高度集中統(tǒng)一的安排和調(diào)度，這樣才能滿足國民經(jīng)濟發(fā)展所急需的產(chǎn)品運輸，才能避免事故的出現(xiàn)。
　　運量、運價因此受到管制，鐵道部的體制也因此維持了下來。
　　當然，鐵路的體制這些年也發(fā)生了一些改變。鐵路原先一直是軍事化管理的，其內(nèi)部甚至有公安系統(tǒng)。這些年對這些部門進行了剝離，將與運輸關系不大的先剝出去，但仍然維持骨干運輸。
　　這就形成了今天的局面。
　　郭勵弘：從建設速度看，解放初是2.2萬公里運營線路，到2010年達到9.1萬公里，已超越俄羅斯，成為全世界鐵路總長第二的國家。新中國成立60年以來，我們建了6.9萬公里鐵路，而印度過去80年只建了1.4萬公里。從運營來看，根據(jù)2006年的數(shù)據(jù)，我國鐵路旅客周轉量、完成貨物發(fā)送量、完成換算周轉量和運輸密度，分別是印度的1.2倍、4.8倍、2.9倍、2.4倍。從創(chuàng)新來看，現(xiàn)在高鐵總里程、運營時速雙雙居世界第一，引進、消化、吸收再創(chuàng)新是高鐵的創(chuàng)新模式。
　　我國鐵路同時也有很多問題，需要改革。中國鐵路是國資中的另類。過去談的國企改革多針對競爭性領域，鐵路是基礎設施領域；但基礎設施多是地方性的，鐵路則是全國性的。所以，鐵路改革不能簡單套用以往的經(jīng)驗，必須認清改革的目的和方向。
　　
　　借鑒國際經(jīng)驗：鐵路運營的幾種模式
　　
　　問題二：現(xiàn)在人們都在爭議鐵路改革問題。鐵路應朝向哪種模式進行改革？從國際經(jīng)驗來看，鐵路有哪幾種運營模式？
　　曹遠征：鐵路無法全面借鑒競爭性國企的改革模式，只能借鑒國外經(jīng)驗。
　　目前全球有三種模式：一是上下分離的歐洲模式，路網(wǎng)是一個整體，運營拆開，有客運、貨運公司等。二是日本模式，分成區(qū)域，各地區(qū)獨立運營，我們也曾設想過拆成幾個大區(qū)，每個大區(qū)成立一個公司，形成路網(wǎng)上下結合的運行模式。三是美國模式，平行的鐵路之間展開競爭，在同一條線路上，有多家公司經(jīng)營的不同鐵路，它們之間互相競爭。
　　一般來說，平行模式浪費比較嚴重，我們不太贊成，所以就演變?yōu)榍皟煞N模式的選擇，是上下分離還是分拆成區(qū)域公司，在這個問題上存有爭議。
　　若按區(qū)域劃分公司，客觀上要求這個國家各地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展水平大體一致，這樣客貨流量才能比較充沛。中國卻恰恰相反，西部鐵路線非常長，建筑難度也較大，但客貨運量都很少，因此西部公司肯定要虧損。后來我們把虧損的鐵路建成獨立公司，像南疆鐵路公司和青藏鐵路公司，它們都是有補助的。在這種情況下，鐵路不能拆，一旦分拆，就意味著那些公司也活不了了；不拆的話，還可以靠盈利的部分彌補虧損的部分。
　　如果上下分拆，成立客運、貨運公司，軌道用出租的方式，就像電力商業(yè)一樣，電網(wǎng)是一個公司，發(fā)電端可以隨便競爭。將來列車牌照可以由任何人來投標，只要按照統(tǒng)一的時刻表運行就可以。在公用事業(yè)特別是軌道交通中，上下分離是比較常見的模式，如北京的四號線地鐵，基礎設施是北京市投資建設的，營運卻是香港的一家公司，政府只負責把軌道維修好，剩下的交給公司來營運，允許賺錢。
　　我們曾給鐵道部建議過這種模式，鐵道部也做了相關安排，把鐵路分拆成客運、牽引、貨運公司。但后來有兩個情況讓這件事擱淺了：一是大秦鐵路的出現(xiàn)，它是上下一體的；二是地方鐵路干線和支線的通路權問題。
　　后來，因為發(fā)展問題更重要，鐵路改革就被淹沒了。
　　高鐵又是另一種分拆方式，高鐵是一家公司，原有的軌道是另一家公司，幾乎有點像美國模式了，如在京滬鐵路旁加了一條高鐵，兩條幾乎是平行線，只不過一個跑客運，一個跑貨運，各自是一家獨立的公司。
　　鐵路是比較特殊的一個行業(yè)，它是網(wǎng)絡式的，一般所謂工業(yè)企業(yè)和其他競爭行業(yè)不太一樣，其重組需要一些特別的安排。是上下分離還是分拆，這取決于在重組和要達成目標之間差異的理解。
　　郭勵弘：中國的改革是由農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制開始的，承包制改革非常成功，當時很多人就認為城市里的工業(yè)、商業(yè)改革也應承包，一包就靈，所以1986年鐵路實行了“大包干”。但農(nóng)業(yè)的個體小生產(chǎn)和社會化大生產(chǎn)不是一回事，不能套用，鐵路包干失敗了。
　　2000年“網(wǎng)運分離”改革是個錯誤。美國到現(xiàn)在還是網(wǎng)運合一的，是世界上鐵路最長的國家；英國鐵路一度被拆成100多家公司，“網(wǎng)”和“運”分別有很多公司，最后改革失敗了，損失巨大。所以我不贊成盲目推行網(wǎng)運分離。
　　我認為，拆分的思路也是錯誤的。國有資本只有統(tǒng)一才能實現(xiàn)“市場換技術”，鐵路好就好在從來沒被拆過。在高鐵技術談判中，鐵道部明令統(tǒng)一對外，下屬的幾個機車車輛廠不能單獨談判，法日德三國為爭奪我國市場，不得不大幅降低技術轉讓費用。
　　現(xiàn)在一說反壟斷，人們就以為是要拆分國有企業(yè)，這是一個誤區(qū)。政府壟斷和廠商壟斷不同，政府壟斷是不讓民營進來，廠商壟斷則是一家企業(yè)占有相當一部分市場。我們要反對的是政府壟斷，但應該注意保護廠商壟斷，任何產(chǎn)業(yè)中都有相當規(guī)模的企業(yè)。過去的很多改革中，政府拆分了大國企，但結果還是不讓民營進來，還是政府壟斷。中國鐵路不應為了競爭而拆分，競爭是不同資本的競爭，同一資本并不構成競爭。
　　
　　政企分開是鐵路改革的方向
　　
　　問題三：今后鐵路改革會如何進行？
　　曹遠征：首先，使鐵路主業(yè)清晰，把一些附屬的東西剝出去。對公益性或是不盈利的線路，可以進行單獨安排，像青藏鐵路、南疆鐵路等。
　　其次，在這個基礎上，如果確定要進行商業(yè)化營運，那最好的改革方式就是上下分離，路網(wǎng)仍然需要國家補助，但營運部分可以開展競爭。
　　最后，要形成公路、鐵路、航空業(yè)之間的競爭，使運輸體制趨于合理化�，F(xiàn)在鐵路票價太便宜，大家都走鐵路，這會引起路網(wǎng)結構或投資結構不合理。如果能夠競爭，人們就一定會選擇合適的出行方式，如200公里以內(nèi)是汽車，500公里以內(nèi)是鐵路，1000公里以上是飛機�，F(xiàn)在不管多少公里都是鐵路，這跟價格有很大關系。
　　關鍵是要弄清楚鐵路要發(fā)展還是要改革？要發(fā)展的話，可以集中一兩年時間，用市場換技術，把資源全部集中在上面。這是高鐵快速發(fā)展的原因，也是高鐵覆蓋率很高的原因，但它帶來的負面作用也很清楚。
　　現(xiàn)在可能改革的問題越來越重要，因為按照鐵道部的規(guī)劃，2020年的鐵路建成計劃，大概到明年就已經(jīng)完成了91%，高鐵基本建成，后面就是如何營運賺錢，如何讓營運更有效率的問題。技術進步和線路建設應該告一個段落了，是不是應該提出改革優(yōu)先了？
　　郭勵弘：政企分開是正確的改革方向，但表述太模糊了，政府和企業(yè)分開，國企還是要有資本管理的，所以應是政資分開，把政府的行政和資本管理分開。
　　鐵路改革首先要實現(xiàn)政資分開，鐵道部應將行政管理和資本管理分開。有了獨立的資本管理，鐵路經(jīng)營部分可以公司化，成立中鐵公司。鐵道部要管兩塊：資本管理和行政管理。資本管理是管中鐵公司，行政管理是管全國其他鐵路，包括市場準入、技術、安全性標準等。
　　政企分開之后成立的中鐵公司不同于其他市場經(jīng)濟的公司。在監(jiān)管考核方面，不能以盈利為標準，而要進行特殊設計，這些都不是現(xiàn)有的《公司法》能解決的問題。因為鐵路的公益性極強，要承擔相當大的政府意愿，需要有《特殊公司法》來規(guī)定其運營。
　�。ㄕ�編自《21世紀經(jīng)濟報道》，曹遠征是中國銀行首席經(jīng)濟學家，郭勵弘是國務院發(fā)展研究中心研究員）
　　 在發(fā)展中改革，在改革中發(fā)展 先發(fā)展還是先改革，這是一個有趣而且深刻的問題。人們一般都將改革和發(fā)展視作一體。但現(xiàn)在越來越多的人提出，發(fā)展可能會妨礙改革。例如，他們認為，鐵路為加快建設而擱置了改革。 改革和發(fā)展是對立的，這是辯證法的勝利。但辯證法不會滿足于贏得這一場勝利，它會接著證明：改革和發(fā)展也是統(tǒng)一的。 發(fā)展是改革的目標。改革的目的不是為了迎合某種理論或模式，而是為了提高人民的生活水平。就鐵路而言，檢驗改革是否成功的標準是能否提高人們出行、運輸?shù)谋憷�性，這當然需要增加線路和車次。如果鐵路確實在相當程度上緩解了出行難的問題，那就不能指責鐵路這些年沒有進行改革。鐵道部在前幾年其實推動了一些改革，例如，撤銷鐵路分局，集中權力，幾家公司上市，等等。不能因為不符合西方的“普適模式”，專家就斷言它沒有進行改革。 發(fā)展是改革的基礎。簡單地說，改革是對利益分配的改變。當總體利益在發(fā)展中大大增加，分配才可能朝著更合理的方向發(fā)生改變，否則改革就是無本之木。鐵路在這些年獲得長足發(fā)展之后，具備了進一步改革的條件。 同時，改革也為發(fā)展提供動力。發(fā)展和改革是既對立又統(tǒng)一的關系。 基于這種辯證的認識，對于改革和發(fā)展的關系，我們應該堅持兩個基本的認識。 第一，不能放棄發(fā)展專搞改革。吳敬璉老先生曾經(jīng)提出“推倒重來”的理論，頗令青年們激動了一番。這就是一種停下腳步先改革的書生之見，在實踐上從來都是行不通的。改革只能是在發(fā)展中進行。 第二，改革不等于私有化。不利于發(fā)展的私有化和市場化必定是壞的改革。有利于發(fā)展的改革就是好的，哪怕它跟西方的教科書截然對立。

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