[支撐中國(guó)崛起的憲政體制] 憲政體制

　　真正的憲法往往以不成文憲法的形式展現(xiàn) 　　 　　成文憲法”和“不成文憲法”是憲法學(xué)說(shuō)中最常用的一種憲法分類形式。所謂“成文憲法”就是以法典化的形式制定一部?jī)?nèi)容相對(duì)完整的法律文件來(lái)規(guī)定國(guó)家的政體架構(gòu)及其對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。這種憲法模式創(chuàng)始于1789年的《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》。而所謂“不成文憲法”并不是說(shuō)這個(gè)國(guó)家的憲法沒(méi)有用法律文件的形式表達(dá)，而是說(shuō)該國(guó)的憲政體制和公民權(quán)利保護(hù)并沒(méi)有明確規(guī)定在一部統(tǒng)一的成文法典中，而是散見(jiàn)于不同的法律淵源中，包括成文法規(guī)、政府文件、憲法慣例、法理學(xué)說(shuō)和思想觀念等等。英國(guó)通常被理解為這種不成文憲法的典范。
　　“成文憲法”創(chuàng)始于美國(guó)憲法。美國(guó)憲法的成文特征對(duì)其他國(guó)家的憲法形式產(chǎn)生了巨大影響。此后，任何新建立的國(guó)家必然要制定成文憲法作為這個(gè)國(guó)家的正當(dāng)性標(biāo)志。這股思想潮流對(duì)擁有漫長(zhǎng)憲法歷史的英國(guó)構(gòu)成了巨大壓力。
　　最成功地為英國(guó)憲法的現(xiàn)代特征進(jìn)行“正名”的憲法學(xué)家當(dāng)屬戴雪(A.v.Dicey)。他區(qū)分了“憲法律”(thelaw ofthe consti。tution)與“憲法慣例”(conventionsof the constitution)。他指出，“成文憲法”不過(guò)是“憲法律”，僅僅是憲法的一部分內(nèi)容，而非全部。憲法的全部對(duì)象必須將“憲法慣例”包括進(jìn)來(lái)。英國(guó)沒(méi)有一部法典化的成文憲法，決不意味著英國(guó)是沒(méi)有憲法的國(guó)家或者非憲政的國(guó)家。
　　在戴雪上述劃分的基礎(chǔ)上，為了與流行的“成文憲法”概念相對(duì)照，英國(guó)的憲法被稱之為“不成文憲法”，“憲法性法律”和“憲法慣例”是其核心內(nèi)容。
　　法律是由當(dāng)事人之外的第三方力量來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行的。而憲法中最核心的內(nèi)容，比如關(guān)于國(guó)家的政體結(jié)構(gòu)，無(wú)法由當(dāng)事人之外的第三方力量來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行，而必須依賴所有當(dāng)事人之間所共同遵守的一套規(guī)則，這一套規(guī)則就構(gòu)成我們所說(shuō)的“不成文憲法”的核心內(nèi)容，包括憲法慣例、憲法性法律等。因此，真正的憲法往往以不成文憲法的形式展現(xiàn)出來(lái)。成文憲法中涉及政制的核心內(nèi)容也必須由政治共同體成員所信守的不成文憲法的支撐才能真正得到實(shí)施。
　　
　　美國(guó)憲法運(yùn)行中的不成文憲法
　　
　　然而，美國(guó)卻特別強(qiáng)調(diào)外在法律形式――成文憲法。這基于一套全新的法律觀念：法律不是從自然秩序成長(zhǎng)起來(lái)的并反映現(xiàn)實(shí)社會(huì)秩序的法則，而是由人類理性和意志所創(chuàng)造出來(lái)的、改變并構(gòu)建社會(huì)和政治現(xiàn)實(shí)的構(gòu)鹿阻工具；國(guó)家不再是自然秩序中生成的，而是人為創(chuàng)建的法律機(jī)器。這樣一種政治秩序就被稱之為“憲政”或“法治”。
　　和其他歐洲歷史上的王朝國(guó)家在不斷更替中繼承的歷史傳統(tǒng)不同，美國(guó)的建國(guó)往往被看作是由成文憲法所建構(gòu)起來(lái)的，沒(méi)有《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》也就沒(méi)有合眾國(guó)本身。正如潘恩所言：“憲法是先于政府的東西，政府只是憲法的造物�！�
　　盡管美國(guó)憲法以“成文憲法”而著稱，可是對(duì)美國(guó)憲政實(shí)踐的考察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)美國(guó)憲政的運(yùn)作并不完全按照成文憲法的規(guī)定展開(kāi)。越來(lái)越多的美國(guó)憲法學(xué)家們發(fā)現(xiàn)，在美國(guó)成文憲法的背后，具有一套不成文憲法。其中不僅有隱秘的憲法文本，還有憲法慣例、學(xué)說(shuō)和傳統(tǒng)等等。
　　美國(guó)憲法之所以成為“司法憲法”或“憲法律”的典型，就在于司法審查制度。然而，該制度并不是由美國(guó)成文憲法所明文規(guī)定的，而是由最高法院在長(zhǎng)期司法實(shí)踐中逐步確立起來(lái)的。根據(jù)美國(guó)憲法第三條第二項(xiàng)的規(guī)定，國(guó)會(huì)完全可以剝奪聯(lián)邦法院對(duì)這類案件的管轄權(quán)，并將他們交給州法院。但國(guó)會(huì)議員并不這樣做。奎爾克(Quirk)教授認(rèn)為，國(guó)會(huì)議員為了能夠再次當(dāng)選，會(huì)盡量避免卷入這種會(huì)引起巨大政治和道德?tīng)?zhēng)議的問(wèn)題。因此，憲法第三條第二項(xiàng)的規(guī)定在實(shí)踐中歸于無(wú)效，這實(shí)際上構(gòu)成了美國(guó)憲法中的不成文憲法。
　　在美國(guó)成文憲法的規(guī)定中，憲法、國(guó)會(huì)制定的法律和國(guó)家締結(jié)的條約處在相同的效力等級(jí)上。在美國(guó)的三權(quán)分立、制約平衡學(xué)說(shuō)中，司法權(quán)與立法和行政具有同等的地位。但是，由于法院對(duì)憲法的解釋以及司法審查權(quán)行使，使得法院差不多凌駕于立法權(quán)和行政權(quán)之上，甚至形成“司法主權(quán)”的趨勢(shì)。美國(guó)政治問(wèn)題往往要轉(zhuǎn)化為法律問(wèn)題，而法律問(wèn)題往往會(huì)轉(zhuǎn)化為最高法院的司法審查問(wèn)題。美國(guó)憲法高于國(guó)會(huì)立法的狀況是通過(guò)憲法慣例逐步創(chuàng)立起來(lái)的，這與法院解釋憲法并行使違憲審查權(quán)的歷史密切相關(guān)。
　　除了司法審查，美國(guó)憲法的運(yùn)行中d王存在其他的不成文憲法。例如，在南北戰(zhàn)爭(zhēng)之后，各州不能脫離聯(lián)邦的原則變成一套默會(huì)的約定。成文憲法中確立的}義會(huì)優(yōu)先原則逐步被總統(tǒng)和最高法院優(yōu)先原則所取代，也王構(gòu)成了美國(guó)憲法中的不成文憲法。
　　
　　黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)憲政的根本和核心
　　
　　新中國(guó)成立60年甚至改革開(kāi)放30年，無(wú)論現(xiàn)實(shí)中運(yùn)行的憲法規(guī)則與“成文憲法”有多大的差距，都沒(méi)有人敢說(shuō)中國(guó)這60年或改革開(kāi)放30年處于無(wú)憲法秩序的政治混亂狀態(tài)，否則我們無(wú)法理解中國(guó)如何實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乃至重新崛起的奇跡。事實(shí)上，政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的眾多研究表明，在巾國(guó)的憲政實(shí)踐中，具有大量的、存現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮憲法功能和效果的實(shí)際運(yùn)行規(guī)則。
　　我國(guó)憲法中明文規(guī)定_r人民代表大會(huì)制度的憲政體制，即由人民通過(guò)選舉產(chǎn)生的全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)行使國(guó)家最高的權(quán)力�？蛇@樣的法律文本表達(dá)與人民代表大會(huì)制的實(shí)際運(yùn)作狀況形成了很大差距，以至于人們常常將全國(guó)人大及其常委會(huì)批評(píng)為“橡皮圖章”，表明全國(guó)人大及其常委會(huì)并沒(méi)有真正發(fā)揮憲法文本所規(guī)定的職能。這種批評(píng)很大程度上是從形式主義的憲法學(xué)說(shuō)出發(fā)，以憲法文本為依據(jù)。
　　然而，如果我們從中國(guó)憲政實(shí)踐出發(fā)來(lái)考察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)全國(guó)人大及其常委會(huì)職能的“圖章化”是由新中國(guó)的建構(gòu)形式本身所決定的。因?yàn)樾轮袊?guó)不是通過(guò)憲法和民主選舉產(chǎn)生的，而是由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各革命階級(jí)通過(guò)革命而建立起來(lái)的。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度無(wú)疑是新中國(guó)的“根本法”，它是中國(guó)憲政體制的基礎(chǔ)，是制定成文憲法并徹底修改成文憲法的政制基礎(chǔ)和憲法前提。我們的成文憲法之所以具有最高的地位，恰恰是因?yàn)樗�承認(rèn)并鞏固了這個(gè)根本法。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是這個(gè)制度的根本和核心，是中國(guó)的“第一根本法”，是中華人民共和國(guó)得以構(gòu)成的“絕對(duì)憲法”。
　　新中國(guó)之所以采取中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作體制，并不單單是由于革命建國(guó)這個(gè)歷史現(xiàn)實(shí)，而且是由于中國(guó)共產(chǎn)黨代表了工人階級(jí)和農(nóng)民階級(jí)，代表了中國(guó)人民中的絕大多數(shù)，再加上其他民主黨派代表和小資產(chǎn)階級(jí)、民族資產(chǎn)階級(jí)以及其他社會(huì)階層，它們之間的協(xié)商合作本身就足以形成“人民主權(quán)”，足以使得“政治建國(guó)”具有正當(dāng)性。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制和全圍人大代表大會(huì)制這兩種“人民主權(quán)”或“人民意志”的形成機(jī)制，使得中國(guó)政體展現(xiàn)出一種獨(dú)特的互動(dòng) 結(jié)構(gòu)。
　　黨的領(lǐng)導(dǎo)以及多黨合作體制并非外在于我們的成文憲法，相反，它本身就在我們的成文憲法之內(nèi)。只不過(guò)這些內(nèi)容不是規(guī)定在憲法的正文中+而是規(guī)定在憲法的序言之巾。憲法序言對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位作出了明確規(guī)定，明確中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派和人民團(tuán)體參加的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)基本的政治制度。
　　我們的憲政結(jié)構(gòu)中由成文憲法規(guī)定的全國(guó)人民代表大會(huì)要和不成文憲法的黨章所規(guī)定的黨的全國(guó)代表大會(huì)結(jié)合起來(lái)行使國(guó)家主權(quán)，黨的權(quán)力與國(guó)家權(quán)力的結(jié)合點(diǎn)是“三位一體”的憲法慣例。2004年，江澤民在辭去中共中央軍委主席職務(wù)的講話中，第一次明確了“=三位一體”領(lǐng)導(dǎo)體制的憲法慣例，從而大大強(qiáng)化這一憲法慣例的憲法約束力，他說(shuō)：“黨的總書記、國(guó)家主席、軍委主席三位一體這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)形式，對(duì)我們這樣一個(gè)大黨、大國(guó)來(lái)說(shuō)，不僅是必要，而且是最妥當(dāng)?shù)霓k法。”
　　無(wú)論哪個(gè)國(guó)家的憲法，都不是表現(xiàn)為文字的憲法文本，而是活生生的政治經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)政治體制既不同于美國(guó)的三權(quán)分立體制，也不同于英國(guó)的議會(huì)內(nèi)閣制，而是黨的領(lǐng)導(dǎo)、政治協(xié)商與人大代表大會(huì)制相結(jié)合的“黨國(guó)體制”，是“i位一體”的國(guó)家主席制。
　　
　　黨的組織原則維系中央和地方關(guān)系
　　
　　中央地方關(guān)系是國(guó)家憲政體制中的核心內(nèi)容之一，因?yàn)樗�直接涉及到�?guó)家的統(tǒng)一與分裂問(wèn)題。我同的憲政體制是中央集權(quán)的單一制，然而我們的憲法體制中并沒(méi)有削弱地方政府的功能，相反，我們賦予各級(jí)地方政府完整的政府功能。各級(jí)地方政府由地方各級(jí)人大選舉產(chǎn)生，并對(duì)各級(jí)地方人大負(fù)責(zé)。各級(jí)地方具有了立法、行政、司法和武裝力量等完整的國(guó)家機(jī)器。因此，在官方和學(xué)術(shù)話語(yǔ)中，地方政府往往被稱為“地方諸侯”。僅就成文憲法而言，這種說(shuō)法不無(wú)道理，中央控制地方的法律手段很弱。但中國(guó)并沒(méi)有分裂，這需要在不成文憲法中尋找答案。
　　中央地方關(guān)系的核心不是全國(guó)人大與地方人大的關(guān)系，也不是中央政府與地方政府的關(guān)系，而是黨中央與地方黨委的關(guān)系。各級(jí)地方黨委書記是各級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)中名正言順的“一把手”。由于這種憲政組織結(jié)構(gòu)，中央與地方的分歧不是通過(guò)成文憲法上規(guī)定的法律審查機(jī)制來(lái)解決，而是通過(guò)不成文憲法中所確立的政治機(jī)制來(lái)解決�！吨袊�(guó)共產(chǎn)黨黨章》中明確規(guī)定：“全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)�！边@種組織原則大大減少了地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下的地方人大和政府與黨中央直接領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院發(fā)生沖突的可能性。與這種組織原則相配合，中央采取了一系列制度性的機(jī)制，通過(guò)控制地方黨委來(lái)控制地方政府，其中最重要的兩個(gè)機(jī)制是黨管干部的組織體制和黨的紀(jì)律檢查體制。
　　通過(guò)上面的討論，我們可以清晰地看出：要理解中國(guó)憲政，固然要理解中國(guó)的成文憲法，但更重要的是理解現(xiàn)實(shí)中規(guī)范中國(guó)政治生活的形式多樣的不成文憲法。不成文憲法不僅有類似《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》這樣的規(guī)范性憲章，而且還有大量的憲法慣例、憲法學(xué)說(shuō)以及憲法性法律。
　　
　　探索憲政的中國(guó)模式
　　
　　中國(guó)革命的成功、中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)特別是改革開(kāi)放以來(lái)取得的巨大成就，其秘密就在于中國(guó)獨(dú)特的政治體制。中國(guó)憲政未來(lái)的發(fā)展方向既不是按照西方模式修憲，也不是采取美國(guó)式的“司法化”，而是將成文憲法和不成文憲法的互動(dòng)機(jī)制制度化，將憲法慣例不斷明晰化和制度化，由此探索中國(guó)的道路。
　　近代以來(lái)，從西方特定政治歷史中產(chǎn)生的“人權(quán)”、“憲政”和“法治”這樣的法律觀念和政治秩序觀念被建構(gòu)為一種“文明”的政治秩序，從而被賦予了普適主義的正當(dāng)性和規(guī)范性。但實(shí)際上，真正的法律乃是特定文化傳統(tǒng)和習(xí)俗民情的產(chǎn)物，西方的“規(guī)范憲法”不過(guò)是西方文化的產(chǎn)物。非西方文明的國(guó)家被迫背離本國(guó)的文化歷史傳統(tǒng)、照搬照抄西方國(guó)家的“規(guī)范憲法”，其結(jié)果是，要么政制結(jié)構(gòu)難以穩(wěn)定，引發(fā)長(zhǎng)期政治動(dòng)蕩(比如拉美、東南亞等“第三波民主化”國(guó)家)；要么形成“有憲法而無(wú)憲政”的悖謬局面。
　　中國(guó)擁有五千年的輝煌文明，擁有全球三分之一的人口，且中國(guó)文明從來(lái)以“天下”作為思考的中心，假如中國(guó)的憲政體制只能復(fù)制英美的憲政模式，這對(duì)中國(guó)而言無(wú)疑是一個(gè)不幸，對(duì)于世界文明而言是一個(gè)更大的不幸：獨(dú)特的中國(guó)文明在進(jìn)入現(xiàn)代的時(shí)候竟然喪失了探索另一種現(xiàn)代性的可能性，喪失了豐富人類美好生活想象的可能性。
　　今天，中國(guó)的崛起已成為人類文明史上的重大事件，已經(jīng)對(duì)人類思想的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。對(duì)中國(guó)崛起秘密的探索無(wú)疑會(huì)全面革新近代西方崛起以來(lái)所形成的各種理論假定，這就需要我們?nèi)フJ(rèn)真對(duì)待中國(guó)的崛起，認(rèn)真對(duì)待支撐中國(guó)崛起的憲政體制。在這方面，西方學(xué)界已經(jīng)在探索“中國(guó)模式”或“中國(guó)道路”，并將其看作是對(duì)西方模式的挑戰(zhàn)。遺憾的是，我們的學(xué)術(shù)思考與社會(huì)現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)，缺乏對(duì)勞動(dòng)人民的創(chuàng)造力和政治家們的判斷力應(yīng)有的關(guān)注。

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