中國住房政策向何處去:中國住房政策

　　未來中國的住房政策關(guān)鍵是淡化住房產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用，尤其是減少城市發(fā)展中對(duì)土地財(cái)政的依賴程度，要毫不猶豫以住房民生為政策目標(biāo)，大力解決城市化中的住房保障需求，實(shí)施住房民生為導(dǎo)向的住房政策。
　　2010年3月溫家寶總理代表國務(wù)院所做政府工作報(bào)告指出，人人“住有所居”，既是社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)“以人為本”、轉(zhuǎn)變我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)之一。2011年2月胡錦濤總書記在省部級(jí)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班上把“加快推進(jìn)住房保障體系建設(shè)”列為搞好當(dāng)前形勢(shì)下社會(huì)管理的重要任務(wù)之一。2011年3月國務(wù)院工作報(bào)告明確提出，“十二五”期末城鎮(zhèn)居民住房保障覆蓋面要達(dá)到20％�！笆�二五”期間要建造3600萬套保障房，并以公共租賃房為主。2011年5月1日，胡錦濤總書記和溫家寶總理同時(shí)視察保障性住房建設(shè)情況。胡錦濤指出，為中低收人家庭解決住房困難，不僅是民生工程，也是一項(xiàng)重大的民心工程。溫家寶則傳達(dá)了中央對(duì)讓房?jī)r(jià)回歸合理水平和堅(jiān)持房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控不動(dòng)搖的堅(jiān)定決心。2011年7月12日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格落實(shí)地方政府房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控和住房保障職責(zé)。
　　這一系列高層動(dòng)向表明，住房政策在我國社會(huì)政策體系中將具有越來越突出的戰(zhàn)略位置。某種程度上，住房政策體系的發(fā)展方向與進(jìn)程，不僅將直接決定中國城市發(fā)展模式和城市公共政策體系的演變路徑，還將對(duì)中國國家現(xiàn)代化建設(shè)產(chǎn)生直接的全局性影響。
　　
　　住房政策的戰(zhàn)略地位
　　
　　對(duì)于住房政策，不能簡(jiǎn)單地就解決“住有所居”看住房政策，尤其不能僅從產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)角度來看住房問題，我們必須放在一個(gè)大的宏觀歷史背景下來看待，從國家現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)城市化進(jìn)程、從政府執(zhí)政能力提升、從社會(huì)和諧建設(shè)、從城市管理、從階層融合的高度來看待這個(gè)問題。
　　當(dāng)前中國發(fā)展的第一位任務(wù)是城市化。城市化是中國國家現(xiàn)代化建設(shè)的核心命題。一方面，只有城市化的穩(wěn)定推進(jìn)，才能為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可持續(xù)的發(fā)展動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展無非圍繞“衣食住行”，通過工業(yè)化解決“衣食”問題之后，需要通過城市化改善“住行”。國務(wù)院發(fā)展研究中心曾經(jīng)測(cè)算，每“市民化”1000萬農(nóng)民工，可以增加消費(fèi)300億元，增加服務(wù)業(yè)就業(yè)15萬人，而對(duì)城市經(jīng)濟(jì)最大的影響是對(duì)住房需求的顯著增加。從這個(gè)角度來看，解決住房民生是當(dāng)前我國國家建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力。
　　另一方面，城市化不僅意味著居民居住地的聚集，更是生活方式和社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的改變。城市是一個(gè)系統(tǒng)，城市化是一個(gè)系統(tǒng)工程，城市公共政策也是由一系列政策組成的系統(tǒng)。不言而喻，住房的有效與公平供應(yīng)是城市健康發(fā)展的前提。住房政策具有顯著的系統(tǒng)效應(yīng)，不僅可以影響到城市社會(huì)的方方面面，也可以促進(jìn)或制約其他公共政策的效果。
　　住房政策還是政府執(zhí)政能力的體現(xiàn)。有效的住房政策需要以政府的公共財(cái)政汲取能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力為基礎(chǔ)，因此住房政策的優(yōu)化是政府建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。住房政策也是創(chuàng)建和諧社會(huì)、小康社會(huì)和社區(qū)共同體的一個(gè)重要推進(jìn)器�！白∮兴�居”不僅體現(xiàn)了一個(gè)社會(huì)的物質(zhì)文明，也體現(xiàn)了社會(huì)公平和分配正義，并且有助于公民之間的社會(huì)交往、群體之間的社會(huì)融合，是社會(huì)建設(shè)不可或缺的組成部分。
　　未來10到25年中國將迎來社會(huì)整體變遷的關(guān)鍵時(shí)期，在快速城市化進(jìn)程中妥善處理好住房民生問題是國家建設(shè)最大的挑戰(zhàn)之一。如何圍繞城市住房供應(yīng)體系的重構(gòu)為支撐點(diǎn)而展開對(duì)城市勞動(dòng)力、教育、養(yǎng)老、人口管理、社會(huì)融合、交通、城市建設(shè)融資等一系列重大公共政策的再造，是一項(xiàng)極具戰(zhàn)略全局意義的公共政策設(shè)計(jì)。也只有緊密圍繞城市化特定時(shí)代背景，從著眼國家建設(shè)和社會(huì)建設(shè)戰(zhàn)略出發(fā)，才能真正構(gòu)建住房公共政策的頂層設(shè)計(jì)，從而避免頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，實(shí)現(xiàn)階段性住房民生改善與國家建設(shè)、社會(huì)建設(shè)戰(zhàn)略發(fā)展大局的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
　　城市住房供應(yīng)體系一旦發(fā)生重大改造，原有的基于“土地財(cái)政”融資的城市發(fā)展模式及人口管理等相關(guān)公共政策也都將相應(yīng)發(fā)生重大改變。為此，在當(dāng)前這個(gè)背景下，中國的住房公共政策所進(jìn)行的歷史性重構(gòu)，不僅將使中國住房供應(yīng)體系與住房市場(chǎng)產(chǎn)生重大改觀，也將對(duì)城市公共政策體系、乃至整個(gè)國家建設(shè)與社會(huì)建設(shè)戰(zhàn)略都產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
　　
　　大規(guī)模興建保障房是為歷史欠賬“補(bǔ)課”
　　
　　雖然說2010年初以來中央執(zhí)政者已經(jīng)從社會(huì)和諧的政治高度認(rèn)識(shí)到住房政策的重要性，也已經(jīng)提出了2015年保障房要覆蓋到20％人口的中期戰(zhàn)略目標(biāo)，但中國住房政策體系的發(fā)展方向尚未明朗。較2010年之前的住房政策，現(xiàn)在的政策在導(dǎo)向上提升了保障性住房的重要性，同時(shí)淡化了住宅商品化和產(chǎn)業(yè)化、以及把房地產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)等提法，然而這些還是屬于體系內(nèi)部比例和結(jié)構(gòu)的變化，是“量”上的改變，政策體系本身并沒有“質(zhì)”的改觀。
　　眾所周知，1998年7月3日《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》是奠定中國住房商品化、市場(chǎng)化的里程碑性文件，而在這個(gè)文件中其實(shí)就有要求對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策，“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收人家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房”。然而，后來的實(shí)踐中這個(gè)政策根本沒有落實(shí)和執(zhí)行。所以，不從住房供應(yīng)的決定機(jī)制人手，只簡(jiǎn)單地規(guī)定一個(gè)住房供應(yīng)體系中保障房建設(shè)目標(biāo)與覆蓋比例，不能從根本上解決當(dāng)前中國住房制度中的尖銳矛盾，最多只可能把一部分人承受的住房可支付壓力轉(zhuǎn)移到另一部分人。
　　住房保障要達(dá)到什么樣的目標(biāo)，保障房與商品住房之間到底是什么關(guān)系，以及住房政策在我國國家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中到底要起到什么樣的作用，這一系列問題都還沒有得到系統(tǒng)回答。按照現(xiàn)在流行的政治詞匯，就是住房政策還缺少“頂層設(shè)計(jì)”。
　　筆者曾經(jīng)撰文指出，這幾年大規(guī)模興建保障房是在為歷史欠賬“補(bǔ)課”。1998年房改以來，我國城鎮(zhèn)住宅建設(shè)進(jìn)入大發(fā)展時(shí)期。1999年至2009年期間我國竣工城鎮(zhèn)住宅累計(jì)達(dá)到69.6億平方米，比1978年至1998年累計(jì)總和還多50％。這11年間光由開發(fā)商提供的商品住宅就累計(jì)達(dá)到3877萬套，解決了至少1.2億人的居住問題。2009年底城鎮(zhèn)住宅存量面積達(dá)到131億平方米，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積超過28平方米，是1978年的4.2倍，城鎮(zhèn)住房總體上不再短缺。然而在這個(gè)商品住宅大發(fā)展時(shí)期中，保障房發(fā)展卻明顯滯后，2009年底廉租房存量?jī)H為273萬套，租賃住房補(bǔ)貼戶數(shù)也僅為292萬戶，合計(jì)不到城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)的3％。這還是在2009年一年新開工廉租房就為歷史總和3倍還多的基礎(chǔ)上。即使?fàn)幾h很大、被認(rèn)為實(shí)際銷售對(duì)象大多并非中低收人家庭的經(jīng)濟(jì)適用房， 1999年2009年累計(jì)竣工也才491萬套，僅為同期商品住宅的八分之一，存量不足城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)的2.5％。面向中低收人家庭的保降性住房在我國城鎮(zhèn)住房存量中比重過低，城鎮(zhèn)居民無論收入如何，在解決居住方面除了購買高價(jià)商品住宅之外幾乎沒有選擇余地，被廣泛認(rèn)為是我國商品住房?jī)r(jià)格畸高的根本性原因之一。
　　
　　為什么要覆蓋20％
　　
　　然而，覆蓋20％的人口，是一個(gè)指標(biāo)，但也只是一個(gè)指標(biāo)，還不足以回答住房保障體系建設(shè)中的諸多實(shí)施難題。
　　首先，保障房要覆蓋哪些20％的人群?
　　這本身仍然存在很多爭(zhēng)議，各地保障房建設(shè)中鬧出來的經(jīng)濟(jì)適用房變成“特權(quán)房”、“公務(wù)員專屬房”等丑聞，損害了保障房的聲譽(yù)，也降低了政府在群眾中的公信力。國務(wù)院和住建部文件一般都強(qiáng)調(diào)保障房主要目標(biāo)是中低收入住房困難家庭，這個(gè)提法應(yīng)該是合適和到位的。
　　但問題是各個(gè)地方所理解的“中低收入住房困難家庭”往往都是指本地戶籍的，沒有把流動(dòng)人口尤其外來務(wù)工人員考慮進(jìn)來，而恰恰是后者這批人群在住房上才真正有急迫的困難。城市戶籍人口只占總?cè)丝诩s33％，1億多生活在城市中的人口沒有真正城市化。大量外來勞務(wù)人員只是作為勞動(dòng)者在城市中工作，很難定居下來，在城市公共政策制定中缺乏發(fā)言權(quán)，在公共品提供尤其住房保障方面受到歧視性待遇。
　　當(dāng)前對(duì)于住房保障還是主要從民生角度，而缺乏從城市化角度和社會(huì)融合角度來看待，為此外來人口的住房問題仍然缺乏重視。
　　其次，為什么要覆蓋20％，而不是更高或者更低?
　　中央政府在這方面并沒有很充分的論證，還是屬于摸著石頭過河的探索階段，先試了再說。目前的保障房大躍進(jìn)計(jì)劃帶有很強(qiáng)的行政指令性質(zhì)，以層層切割的數(shù)字化政績(jī)考核來自上而下地外部推進(jìn)，而不是一種由地方自覺自發(fā)地、與各個(gè)地方住房實(shí)際情況相一致的內(nèi)生發(fā)展。這么大的保障房建設(shè)規(guī)模，雖然困難很大，但按照中國政府的行政風(fēng)格，只要政府真下定決心，建立有效的官員獎(jiǎng)懲機(jī)制，也并非不可能完成。問題是，建成3600萬套保障房，中國的住房問題是否就真的基本解決了?
　　按照現(xiàn)在的大規(guī)模興建保障房的做法，就算中低收入家庭的基本住房有了較全面保障，中間收入家庭的住房問題會(huì)不會(huì)成為新的突出矛盾，也就是現(xiàn)在常說的“夾心層”――買不起商品房、又?jǐn)D不進(jìn)保障房體系的那批人，會(huì)不會(huì)因?yàn)樯唐纷》坑玫毓��?yīng)不足，更加難以進(jìn)入市場(chǎng)體系?這個(gè)可能性很大，香港30％的居民住進(jìn)了公屋，但大量夾心層望房興嘆。
　　中央政府一方面持續(xù)要求大力推進(jìn)保障房建設(shè)，一方面也時(shí)時(shí)強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定房?jī)r(jià)，初看起來保障房建設(shè)似乎可以分流商品住房需求，一舉兩得。但實(shí)際上由于歷史欠賬太多，當(dāng)前不是少部分人買不起房，而是絕大多數(shù)人都買不起房。按照保障的內(nèi)在邏輯，又只能從最低收入保障做起，而這部分人本來就是沒有購房能力，于是在這種情況下，保障規(guī)模越大，商品住房用地相應(yīng)越少，商品房?jī)r(jià)就越高。擴(kuò)大保障與穩(wěn)定房?jī)r(jià)，成了不可兼得的魚與熊掌。
　　第三，以什么形式來提供住房保障?
　　這也是一個(gè)十分關(guān)鍵、亟待解決的問題。從最初的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房，到現(xiàn)今的公租房，應(yīng)該說政府也是在不斷探索。然而雖然中央號(hào)召今年1000萬套保障房要以公租房為主，公租房至少要220萬套，但各個(gè)地方仍然熱衷可以出售的經(jīng)濟(jì)適用房，不少地方更紛紛把“限價(jià)房”也列人到保障房范疇。
　　這個(gè)反差里面，除了反映租賃性質(zhì)保障房的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)難題之外，更反映各地政府對(duì)住房政策的理解仍然停留在傳統(tǒng)觀念上。住房政策的一個(gè)核心問題是，到底是要“居者有其屋”，還是“住有所居”，也就是住房政策的目標(biāo)，到底應(yīng)該是鼓勵(lì)盡可能多的人擁有自有住房，還是實(shí)現(xiàn)人人有住房可住即可。這是一個(gè)戰(zhàn)略方向性問題，直接關(guān)系住房政策的布局和發(fā)展路徑。
　　
　　實(shí)施以民生為導(dǎo)向的住房政策
　　
　　中國仍然處于快速城市化進(jìn)程之中，住房政策要服務(wù)于促進(jìn)城市化這個(gè)歷史重任，為此住房供應(yīng)不能拘泥眼前，要有高度的靈活性和可擴(kuò)展性，滿足外來新增人口的階段性住房需求是住房政策的重點(diǎn)；同時(shí)，中國還處于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理體制的轉(zhuǎn)軌期間，從政府能力建設(shè)和社會(huì)建設(shè)角度來說，也需要政府在住房方面更多是發(fā)揮組織協(xié)調(diào)和法律規(guī)制作用，但公共資源要盡量從政府轉(zhuǎn)移到社會(huì)，資源配置更多發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。
　　從這兩個(gè)角度出發(fā)，筆者以為，未來中國的住房政策關(guān)鍵是淡化住房產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用，尤其是減少城市發(fā)展中對(duì)土地財(cái)政的依賴程度，要毫不猶豫以住房民生為政策目標(biāo)，大力解決城市化中的住房保障需求。實(shí)施民生為導(dǎo)向的住房政策時(shí)，我們要注意以下幾點(diǎn)：
　　在住房資源的配置上仍然要堅(jiān)持市場(chǎng)為主。即使保障住房的建設(shè)與管理，也要充分利用社會(huì)力量，通過社會(huì)組織來運(yùn)轉(zhuǎn)，盡可能減少政府對(duì)公共資源的集中壟斷。即使公共財(cái)政補(bǔ)貼，也應(yīng)該以更有針對(duì)性和更有效率的需求方補(bǔ)貼為主，避免補(bǔ)貼住房供應(yīng)。
　　成熟的住房制度，應(yīng)當(dāng)是租售并舉的制度。發(fā)達(dá)的租賃市場(chǎng)可以對(duì)住房投資起到有效的抑制作用，尤其我國的住房制度還遠(yuǎn)沒有完成市場(chǎng)化進(jìn)程。在我國城市化進(jìn)程中，一個(gè)穩(wěn)健和包容性強(qiáng)的租賃市場(chǎng)是必不可少的，對(duì)解決住房民生和活躍勞動(dòng)力市場(chǎng)都是十分關(guān)鍵的。
　　保障房不宜過多通過新建形式來實(shí)現(xiàn)，更需要從現(xiàn)有住房資源中籌措挖潛。一方面新建保障房為了滿足當(dāng)前需要，往往質(zhì)量較次，難以長(zhǎng)期使用，造成資源浪費(fèi)；另一方面，大量新建保障房，直接壓縮了中低檔商品住房的新增供應(yīng)空間，對(duì)原有閑置的中低檔商品住房也形成了擠出效應(yīng)。更加可取的辦法是，政府通過房產(chǎn)稅等稅收辦法擠出閑置住房，或成立公共組織以租賃中介身份收購空置住房的使用權(quán)(如上海浦東和貴陽市正在試點(diǎn)的)，然后以租賃補(bǔ)貼來支持中低收入家庭從市場(chǎng)上租賃這些住房。

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