中國政府采購正在走向迷途:愛不應(yīng)該走向迷途

　　 　　編者按：我國政府采購制度從上世紀(jì)90年代開始實行以來，盡管有諸多佳績，但卻面臨著供應(yīng)效率低下、腐敗現(xiàn)象增多、發(fā)展前景模糊等問題。日前，《經(jīng)濟參考報》刊載了記者曾亮亮采訪了當(dāng)年《政府采購法》起草工作參與人之一、清華大學(xué)教授于安。于教授指出，中國政府采購面臨著五大迷茫，正在走向迷途。
　　
　　迷茫一：節(jié)約資金成了政府采購的惟一目標(biāo)
　　
　　很長時間以來，許多政府采購人和行政監(jiān)管部門，多把節(jié)約財政資金作為政府采購的首要目標(biāo)，甚至是惟一目標(biāo)。往往在評標(biāo)中將價格低廉作為主要標(biāo)準(zhǔn)，并將資金節(jié)約率作為評價業(yè)績的主要指標(biāo)，這些認(rèn)識是對政府采購制度及其宗旨的誤解。他說，《政府采購法》規(guī)定其宗旨是，“提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)”。提高采購資金的使用效益的含義，是統(tǒng)一公共效益和商業(yè)效益，不局限于商業(yè)性的經(jīng)濟效益。《政府采購法》從未規(guī)定節(jié)約資金是實行政府采購的惟一、甚至主要的宗旨。他說，對政府采購宗旨的這種誤解帶來了兩方面后果：一是因注重資金節(jié)省忽視了供應(yīng)效率；二是購置結(jié)果不符合真實需求，貽誤了政府職能的有效實現(xiàn)。
　　于安認(rèn)為，政府機關(guān)首先需要重新理解政府采購制度的宗旨，樹立服務(wù)于提高政府職能實現(xiàn)效率的正確觀念。其次，調(diào)整評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置、采購工作績效評價體系等規(guī)定，以公共效益與商業(yè)效益相統(tǒng)一為原則。
　　
　　迷茫二：集中采購機構(gòu)落地?zé)o根、分散混亂
　　
　　于安說，《政府采購法》實施3年來，仍有部分地區(qū)政府拒絕設(shè)立集中采購機構(gòu)，而是委托營利性社會中介機構(gòu)操作。
　　他分析說，集中采購機構(gòu)和集中采購工作是我國政府采購的基石。不設(shè)立集中采購機構(gòu)的行為，明顯違反了《政府采購法》的規(guī)定，還可能使規(guī)模采購的收益流入營利性組織之手。
　　《政府采購法》六十條規(guī)定：“采購代理機構(gòu)與行政機關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系”，這里的采購代理機構(gòu)是指社會中介機構(gòu)，而非集中采購機構(gòu)。他說，集中采購機構(gòu)是由政府設(shè)立的公共事業(yè)單位，而在中國的行政體制下，不建立行政隸屬關(guān)系的行政機關(guān)與公共事業(yè)單位之間根本就不能形成有效的監(jiān)管。所以，才出現(xiàn)了各地集中采購機構(gòu)的主管部門不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，這樣非常不利于形成全國管理集中采購機構(gòu)的統(tǒng)一體制，也無法推動全國集中采購機構(gòu)工作的統(tǒng)一進(jìn)行。
　　于安建議，政府應(yīng)當(dāng)通過法律解釋或者國務(wù)院文件統(tǒng)一規(guī)定各級人民政府設(shè)立的集中采購機構(gòu)的主管部門，并建立行政隸屬關(guān)系。
　　
　　迷茫三：高權(quán)威的綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)缺位
　　
　　于安認(rèn)為，政府采購監(jiān)管機構(gòu)在財政部門中地位不高，削弱了政府采購綜合監(jiān)管職能的有效性和及時性，影響了對供應(yīng)商權(quán)益保護(hù)的程度。
　　因此，他說，為加強國家對政府采購市場的有效管理，監(jiān)督采購人的采購行為，保護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益，應(yīng)該效仿證券、銀行、保險管理辦法，建立一個超脫于各個政府部門之上的政府采購監(jiān)管委員會，作為各級人民政府的直屬機構(gòu)。其主要職能就定為管理政府采購市場，監(jiān)督采購人與供應(yīng)商的采購行為，給整個市場提供統(tǒng)一的規(guī)則，處理采購人、供應(yīng)商、集中采購機構(gòu)之間的各種糾紛與投訴，維持正常的政府采購市場秩序。
　　
　　迷茫四：政府采購的路越走越窄
　　
　　于安說，不少集中采購機構(gòu)反映，當(dāng)前政府采購的路子越走越窄。他認(rèn)為，這是人們對政府采購制度范疇認(rèn)識的局限性造成的。
　　他說，現(xiàn)在的政府采購工作基本集中在貨物采購方面，對工程采購和服務(wù)采購涉之甚少。實際上，工程采購是政府采購所占資金最多的部分，但由于歷史原因，工程采購早已集中到發(fā)展和改革委員會管理，而沒有納入集中采購機構(gòu)操作和管理，當(dāng)然就減少了政府采購的范疇。
　　此外，在服務(wù)采購方面，采購人和集中采購機構(gòu)只將服務(wù)采購看成購買車險等事宜。于安認(rèn)為，這種看法過于狹隘和近視了。他認(rèn)為，服務(wù)采購的范圍非常廣泛，例如城市規(guī)劃、園林建設(shè)、城市垃圾處理以及國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)和公共事業(yè)管理權(quán)的對外承包。另外，還可結(jié)合我國經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，將自主技術(shù)創(chuàng)新作為政府采購的對象，由政府出資購買科學(xué)研究成果和技術(shù)創(chuàng)新成果。
　　于安還說，政府采購除了對貨物、服務(wù)、工程進(jìn)行采購?fù)�，還能發(fā)揮公共政策功能，這一功能才是政府采購的長期目標(biāo)。
　　
　　迷茫五：政府采購合同是民事合同
　　
　　于安說，目前雖然關(guān)于政府采購的爭議案件很多，但是法院的判決少、檢察院的起訴少、政府對投訴的處理也少，致使當(dāng)事人的合法權(quán)益不能得到有效保障，政府采購市場秩序難以得到有效維持，癥結(jié)就在于對政府采購合同的性質(zhì)有分歧。
　　他說，這一分歧是關(guān)于政府采購合同到底為民事合同還是行政合同之爭。于安認(rèn)為，政府采購是政府利用市場提高采購資金使用效益的一個手段，政府采購合同涉及到公共利益、公共義務(wù)，理應(yīng)具有行政性與民事性的雙重屬性，為民事權(quán)利和公共利益提供保護(hù)。
　　于安說，政府采購合同的民事性，還對保護(hù)國內(nèi)供應(yīng)商利益非常不利。在加入WTO《政府采購協(xié)議》后，我國政府采購立法不作出相應(yīng)的改變，不但不利于保護(hù)我國的公共利益，而且對我國供應(yīng)商在國際市場上的法律待遇也有失公正，不利于他們參與國際競爭。

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