黨委“減副”三問|內(nèi)蒙古黨委副秘長名單

　　黨委“減副”，意在提升執(zhí)政的效率和品質(zhì)。作為建立一個新的、完整的黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和運行機(jī)制的一個突破口，其改革效應(yīng)值得期待。 　　一種新的機(jī)制，在運行中往往會面臨一些新的矛盾和問題，此次“減副”也不例外。角色如何轉(zhuǎn)變，定位如何明確，關(guān)系如何理順，包括今后將如何發(fā)展，都是當(dāng)前理論研究者和實踐者所密切關(guān)注的問題。
　　今天，我們試圖來回答。也許，答案本身還不夠成熟、不夠完善。因為改革還僅僅是開始；前方的路怎么走，需要更多的探索。
　　
　　一問：專職副書記的角色如何定位？
　　本刊記者/周麗萍
　　
　　副職職數(shù)的變遷
　　我國地方黨委副書記一職的設(shè)置，是一個從無到有、逐漸膨脹的發(fā)展過程；其職數(shù)的變化，也是黨委領(lǐng)導(dǎo)體制和工作運行機(jī)制變動的一個縮影。
　　新中國建國初期，很多黨政機(jī)構(gòu)都不設(shè)副職。1954年國家進(jìn)入穩(wěn)定時期后，一方面由于引進(jìn)了蘇聯(lián)的黨政一體的管理模式，各地方黨委不僅設(shè)有書記處書記，而且書記亦有第一、第二之分。這種設(shè)置在改革開放初期亦存在，直至中共十二大黨章規(guī)定，地方黨委選舉常務(wù)委員會和書記、副書記，地方黨委書記處才壽終正寢，但副書記數(shù)量仍然眾多。
　　實際上，副職職數(shù)是一步步多起來的。由于副職的設(shè)置數(shù)量沒有法律上的剛性規(guī)定，地方上經(jīng)常以增加副職的方式解決某些人的待遇問題。“這里面情況復(fù)雜，客觀上是一步步膨脹起來的。有時是為了安排的便利，還有的時候是為了照顧平衡。”記者在采訪中，一位姓王的縣委副書記說。
　　與以往的“精官簡政”經(jīng)常遭遇梗阻的情況不同，這次“減副”具有來勢猛、動作快、人心齊三大特點，體制內(nèi)外一片叫好之聲。究其原因，當(dāng)然首推中央改革的決心和魄力，而副職過多在實際工作中的弊端也使改革具備了深厚的現(xiàn)實基礎(chǔ)，其推進(jìn)得到了多數(shù)干部的擁護(hù)和支持。
　　“原來一項工作有三個‘婆婆’，副縣長、常委、副書記，層次多，哪個都得請示到位，不利于工作效率。如果‘婆婆’意見不統(tǒng)一的話，我們就感到無所適從了！實行常委分工負(fù)責(zé)制后，對上溝通會更暢通一些，可以加快決策效率�！贝ㄖ心晨h一局長很有感慨地說。
　　“副書記太多，占常委一半，很多事情書記辦公會就定了，不利于發(fā)揮其他常委的積極性，不利于集體領(lǐng)導(dǎo)�！背啥际形�黨校教授劉益飛說。減副之后實行常委分工負(fù)責(zé)，使常委能夠“授權(quán)充分、各負(fù)其責(zé)”，自然也受到常委們的普遍歡迎。
　　一種新的運行機(jī)制也往往會帶來新的問題。實行常委分工負(fù)責(zé)制后，作為“獨一無二”的專職副書記，則面臨著新的角色定位，如何擺正位置發(fā)揮職能作用，是一個新的課題。
　　
　　角色轉(zhuǎn)換的困惑
　　“分管”變成“專職”，前綴一變，內(nèi)涵大相徑庭。
　　“老實說，我對我現(xiàn)在的工作職責(zé)很困惑�！焙�南某地縣委副書記章某對記者坦言。在這次黨委換屆之前，章某是縣委副書記、紀(jì)委書記；換屆之后成了專職副書記。
　　對專職副書記這個職位，章某感受是“食之無味，棄之可惜”。說起來是副書記，畢竟比常委高“半截”；但這個高是“虛高”，“懸空”沒有著落。章某認(rèn)為，在換屆后新的運行機(jī)制下，“一把手”總攬全局，各個常委分工負(fù)責(zé)，專職副書記倒像是憑空多出來的一個位子�！凹o(jì)委、組織、宣傳、政法都有專門的常委管，沒人管的只剩下群團(tuán)部門了。”章顯然覺得管群團(tuán)是“閑職”�！笆形�組織部都說，專職副書記由常委中的優(yōu)秀成員擔(dān)任，既然是優(yōu)秀成員，能力水平應(yīng)該都不低吧，為何反而‘閑起來’？”
　　關(guān)于專職副書記的職責(zé)，當(dāng)?shù)氐囊庖娛牵簠f(xié)助書記處理日常事務(wù)，并受書記委托，負(fù)責(zé)有關(guān)工作。“有規(guī)定，但不明確，實際上不好操作�！闭履痴f。
　　比如說協(xié)助書記處理縣委日常事務(wù)，這在過去是常委兼縣委辦公室主任的工作職責(zé)，現(xiàn)在多個副書記來管，有必要嗎？再比如說“受書記委托，負(fù)責(zé)有關(guān)工作”，而這個工作安排很大程度上取決于書記的個人意志，因人而異，隨意性太大；并且這項工作如果是有分管常委的，專職副書記成了常委頭上的又一次層次，會不會影響常委分工負(fù)責(zé)制的實施呢？
　　“現(xiàn)在我們這里有種設(shè)想，由專職副書記兼政法委書記�，F(xiàn)在檢察院、法院一般都高配，與常委同級別；如果讓副書記去領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)指導(dǎo)這些部門，應(yīng)該說得過去。但這只是我們私下的想法，上面沒有明確的話。”
　　“書記不在家時，專職副書記肯定會忙一些，但代理主持工作好像也不對。擔(dān)任副書記的政府首長到哪里去了？他的副書記排位在前，應(yīng)當(dāng)是他主持才對呀！總而言之，這是個尷尬的位子。”
　　章某的困惑在專職副書記中具有代表性，廣西某縣專職副書記陽某也有同感。
　　與章某不同，陽某所在市對專職副書記的職責(zé)明確為“（協(xié)助書記）主持縣委日常工作，協(xié)調(diào)黨建工作”。但具體分工出來，各縣都不一樣。陽某除了上述兩項職責(zé)外，還分管經(jīng)濟(jì)；而該市另一個縣的專職副書記分工去管工業(yè)，少了協(xié)調(diào)黨建的職責(zé)。
　　“老實說，這種操作沒有嚴(yán)格按照中央的要求辦。副書記分管具體工作，常委負(fù)責(zé)制的目的就沒有達(dá)到。當(dāng)然，一種新體制出來，大家都在探索當(dāng)中。”陽某說。
　　雖然有具體分管的工作，但陽某同樣覺得尷尬。
　　“關(guān)鍵是現(xiàn)在專職副書記同常委的關(guān)系和以前不一樣了。在分管副書記時期，副書記和常委實質(zhì)上是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而現(xiàn)在更多的是一種平行關(guān)系，沒有從組織上明確規(guī)定常委一定要向副書記匯報，他就完全可以直接向書記匯報。這種情況下，副書記工作太主動，常委會認(rèn)為是攬權(quán)；工作不主動，就被懸起來，無從了解，無從下手。專職副書記要做到到位不越位，現(xiàn)在感覺很難！”
　　陽某建議，最好由專職副書記兼任紀(jì)委書記�！案睍�記兼紀(jì)委書記之后，紀(jì)委工作很有起色，現(xiàn)在剛干了一屆又‘打回原形’，由這種起伏帶來的失落感，甚至使人產(chǎn)生還不如從前的感覺。我認(rèn)為，‘高配’紀(jì)委書記，與中央加強(qiáng)反腐敗工作的精神是一致的�！�
　　
　　改革還只是開始
　　采訪中，陽某和章某都流露出這樣一種看法，“專職副書記”是這次改革留下的一個“尾巴”，建議中央考慮在下一次改革中一步到位，只設(shè)一正一副。這種看法不無現(xiàn)實基礎(chǔ)。前不久，四川省巴中市在換屆中就不設(shè)專職副書記職位，只保留行政首長一個副書記。
　　中央黨校黨建部教授梁妍慧在接受記者采訪時也說：“領(lǐng)導(dǎo)體制改革和干部人事改革是一個長期并不斷完善的過程，目前設(shè)一個專職副書記也只是一種新的探索，會產(chǎn)生一些新的矛盾和問題，需要繼續(xù)研究。下一步如何發(fā)展，還要拭目以待。”
　　而四川省社科院政治學(xué)所副所長李羚卻持不同意見。她認(rèn)為，專職副書記的職責(zé)應(yīng)定位于黨務(wù)工作，設(shè)置一個專職黨務(wù)副書記是加強(qiáng)黨的自身建設(shè)的重要舉措�！皟筛薄敝�，一個專門負(fù)責(zé)行政，一個專門負(fù)責(zé)黨務(wù)。專職副書記不再插手政府事務(wù)而專注于黨的自身建設(shè)，加強(qiáng)了黨務(wù)工作，體現(xiàn)了黨委體制的回歸。中國共產(chǎn)黨這么大個黨，需要花更大的精力和力氣來加強(qiáng)自身建設(shè)，這是設(shè)置專職黨務(wù)副書記的意義所在。另一方面也有利于理順黨政關(guān)系，做到黨政職能分開，使雙方權(quán)力邊界更清晰。
　　李羚認(rèn)為，專職副書記兼任實職并不是好的辦法。對某些部門（如紀(jì)委和政法委）進(jìn)行“高配”，表面上相應(yīng)部門權(quán)力擴(kuò)大，實際上削弱了獨立性。這些部門實行常委分工負(fù)責(zé)，不再需要借助副書記這個身份來“壓人”，規(guī)范了相關(guān)部門的工作運行。
　　針對現(xiàn)實中專職副書記職責(zé)定位不規(guī)范的問題，李羚認(rèn)為，一個新的機(jī)制出臺，與現(xiàn)行體制肯定有一個“磨合期”。當(dāng)務(wù)之急是對書記、副書記、常委三者的職責(zé)進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，對三者的關(guān)系進(jìn)一步明確和規(guī)范。總的看來，書記應(yīng)該對專職副書記在黨務(wù)方面進(jìn)行一定的“放權(quán)”，以充分調(diào)動其積極性；而專職副書記應(yīng)該履行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)具體黨務(wù)部門的職責(zé)。
　　目前，針對專職副書記的職能設(shè)置問題，全國各地都在積極地進(jìn)行研究探索。山東濰坊市委組織部就作過一個專題調(diào)研，報告中對專職副書記的職能定位，做了三種類型的設(shè)置：一是專職綜合型。協(xié)助書記處理日常事務(wù)，受書記委托，負(fù)責(zé)有關(guān)工作。二是專職黨務(wù)型。負(fù)責(zé)黨群工作、政治工作，與擔(dān)任副書記的市長分管經(jīng)濟(jì)、行政工作相對應(yīng)。三是兼職綜合型。專職副書記兼任紀(jì)委書記，同時完成書記交辦的有關(guān)工作。不論哪種類型，調(diào)研報告指出：專職副書記的職責(zé)定位，很難一下子規(guī)定到位，需要在實踐中不斷探索完善。
　　中央黨校黨建部教授王長江則說，改善決策體制需要一系列配套的改革，“不單單是減少副書記職數(shù)”。幾個書記決定與幾個常委決定差別并不太大。單純的減少副書記職數(shù)是不夠的，它需要一個宏觀、中觀、微觀多頭并進(jìn)的系統(tǒng)性考慮。
　　
　　二問：紀(jì)委書記“降格”，反腐會降溫嗎？
　　文/任建明（清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任）
　　
　　黨委“減副”，隨之而來的是紀(jì)委書記“降格”。
　　觀察最近一段時間省級高層的新一輪人事調(diào)整，省級紀(jì)委書記成為重點調(diào)整對象之一。迄今，已有安徽、湖北、山東等23�。ㄊ小�區(qū)）紀(jì)委書記履新到位。一個引人注目的變化是，除內(nèi)蒙古外，這些新任紀(jì)委書記均是同級黨委常委，而不再是黨委副書記。而在全國市州縣區(qū)一級的換屆中，紀(jì)委書記也不再是黨委副書記，而只是眾多常委中的一個。
　　一時間，紀(jì)委書記“降格”會不會削弱紀(jì)委的權(quán)威，進(jìn)而影響到紀(jì)委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，成了一個熱門話題。
　　“降格”邏輯是人治思維
　　在討論紀(jì)委書記“降格”的問題之前，我們先來回顧一下其“升格”過程。
　　在改革開放以來的大部分時段內(nèi)，紀(jì)委書記都是由黨委常委擔(dān)任。地方紀(jì)委書記“升格”為副書記，發(fā)生在十六大之前的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子集中換屆階段。根據(jù)可以找到的資料，2000年中央紀(jì)委第五次全會前后，已有8名省（市、區(qū)）紀(jì)委書記由同級黨委副書記擔(dān)任。2001年5月，中央紀(jì)委《關(guān)于認(rèn)真做好今明兩年省、自治區(qū)、直轄市紀(jì)委換屆工作的意見》要求，按照中央關(guān)于“逐步做到地方各級紀(jì)委書記由同級黨委副書記擔(dān)任”的決定，省級紀(jì)委換屆時，紀(jì)委書記要由�。▍^(qū)、市）黨委副書記擔(dān)任。隨后，在地方黨委集中換屆期間，紀(jì)委書記就普遍地進(jìn)行了“升格”�？疾飚�(dāng)時黨中央和一些地方黨委的正式文件以及媒體公開報道與評論，都一致地認(rèn)為，“升格”是為了加強(qiáng)紀(jì)檢工作，或者通過紀(jì)委書記“升格”推動反腐工作。按照這個邏輯，本次的“降格”當(dāng)然就是削弱紀(jì)檢工作，不利于反腐工作了。而這個邏輯又是否正確？
　　應(yīng)該說，在傳統(tǒng)的“人治”思維下面，在黨內(nèi)民主實質(zhì)推進(jìn)之前，“升格”帶來更多權(quán)威，更多權(quán)威有利于加強(qiáng)工作，顯然是有一定道理的。換句話說，職位“升格”和權(quán)威增加、權(quán)威增加和工作重要性提高以及效果改進(jìn)之間是有一定因果關(guān)系的。紀(jì)檢機(jī)關(guān)作為一個黨的機(jī)關(guān)，權(quán)威是其完成工作的一個重要資源，權(quán)威越大，工作資源越多，工作效果可能越好。這個因果關(guān)系在任何情況下都是成立的。關(guān)鍵的是要看職位和權(quán)威之間的因果關(guān)系命題。該因果關(guān)系的強(qiáng)弱在很大程度上要受到另一個因素的影響，即法治與民主的程度。隨著法治和民主的進(jìn)步，權(quán)威主要來源于民主和法規(guī)制度的授予，而不再主要依靠職位的“升格”。
　　考察新中國成立以來黨和國家紀(jì)檢監(jiān)察體制50多年的演進(jìn)歷史，可以劃分為三個階段，分別以1982年9月召開的黨的十二大和2002年11召開的黨的十六大為分界點。第一個階段自1949年11月紀(jì)委正式組建時起，到1982年9月黨的十二大之前。這個時期，黨的紀(jì)委由黨的各級委員會任命或選舉產(chǎn)生，其權(quán)力來源是同級黨委。而且在早期，紀(jì)委只是作為黨委的一個工作部門，像各級黨的宣傳部和組織部一樣。第二個階段以黨的十二大召開和十二大通過的黨章為標(biāo)志，重大的變化是紀(jì)委和黨委一樣，都是由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生。也就是說，紀(jì)委的權(quán)力來源不再是自上而下，由黨委授予；而是自下而上，由黨代會代表授予。這是黨內(nèi)民主和法治的一大發(fā)展。當(dāng)然，由于黨內(nèi)選舉制度的局限以及黨章的其他規(guī)定，這時的黨內(nèi)民主和法治程度還不高。第三階段的序幕是在黨的十六大之后逐漸拉開的。十六大之后的幾年里，黨和國家的紀(jì)檢監(jiān)察體制進(jìn)行了重大的改革，這就是巡視制度的建立和派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理改革。這次改革是在大格局不變情況下的重要制度創(chuàng)新，對于提升紀(jì)檢監(jiān)察工作的權(quán)威發(fā)揮了重大作用。當(dāng)然，由于這項改革還不徹底，一些重要的微觀機(jī)制還沒有建立，因此，其效果并未充分顯示出來。
　　考察紀(jì)檢監(jiān)察體制的歷史變遷，有兩個重要的結(jié)論：一是，我們黨選擇的是一條黨內(nèi)民主和法治的路徑；二是，黨內(nèi)民主和法治還有待于在未來進(jìn)行更加實質(zhì)性的發(fā)展。但不管怎么說，反腐機(jī)關(guān)的權(quán)威可以不依賴或主要不依賴于紀(jì)委書記職位規(guī)格的高低，而主要依賴于黨內(nèi)民主程序和黨內(nèi)法規(guī)的充分授權(quán)與否。按照民主與法治的邏輯，紀(jì)委書記是否是黨委副書記并不特別重要。
　　“降格”并不削弱反腐力度
　　應(yīng)該承認(rèn)，以“升格”紀(jì)委書記來加強(qiáng)反腐工作在當(dāng)時的社會背景下是有積極作用的。當(dāng)時反腐敗被界定為是一場“嚴(yán)重的政治斗爭”，主要策略是“打”，并且可以說是紀(jì)委單兵作戰(zhàn)，力量薄弱。因此，當(dāng)面對越來越嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象、越來越復(fù)雜的反腐敗局勢，反腐力量嚴(yán)重不足，舊的反腐機(jī)制已經(jīng)力不從心。那個時候,將紀(jì)委書記“升格”為黨委副書記，作為整個反腐敗體制機(jī)制改革的一個配套措施，短期內(nèi)通過提升領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威來提高機(jī)構(gòu)的地位，對推動反腐敗工作起到了一種“興奮劑”、“催化劑”的作用。
　　時移事異，現(xiàn)今的情勢發(fā)生了很大改變。黨的十四大以來，逐步形成了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)，依靠群眾的支持和參與”的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，反腐敗不再是紀(jì)委單打獨斗的事，而成為全黨共同參與的一項系統(tǒng)工程。特別是十六大提出“堅決反對和防止腐敗，是全黨一項重大的政治任務(wù)”，將反腐敗上升到了黨建的高度。與之對應(yīng)，中央提出了堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，發(fā)布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》，進(jìn)一步突出了制度反腐的治本作用。在這個背景下，再依靠紀(jì)委書記“升格”來加強(qiáng)反腐工作意義已不特別重大；反之，即使“降格”對整個反腐敗體系的建設(shè)也不會產(chǎn)生牽一發(fā)而動全身的影響。畢竟從古今中外的監(jiān)督實踐來看，監(jiān)督職能的發(fā)揮并不依賴于機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的職級高低，而在于是否有獨立的監(jiān)督權(quán)力。《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》賦予紀(jì)委監(jiān)督同級黨委的責(zé)任，如果常委不能監(jiān)督，副書記同樣也不能監(jiān)督。因此，關(guān)鍵是建立一個盡可能減少外界掣肘的、相對獨立的監(jiān)督體系。
　　在某種程度上，紀(jì)委書記不擔(dān)任黨委副書記還更有利于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。因為紀(jì)委書記作為黨委副書記，往往還要分管其他一些工作。如果是分管政法等關(guān)聯(lián)度很高的工作，對發(fā)揮紀(jì)委的組織協(xié)調(diào)職能是很好的促進(jìn)；但如果分管經(jīng)濟(jì)、招商等相去甚遠(yuǎn)的，導(dǎo)致精力分散、重心偏移，對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作反而有削減作用。比如筆者接觸到的某紀(jì)委書記分管經(jīng)濟(jì)工作，把大部分精力都放在招商引資上，長時間在外跑，有時甚至連紀(jì)委常委會都參加不了。這樣又如何能加強(qiáng)對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)？
　　在發(fā)展中加強(qiáng)反腐工作
　　當(dāng)下，如何從發(fā)展的視角加強(qiáng)反腐敗工作，是更為重要的議題。
　　第一，繼續(xù)深化發(fā)展黨內(nèi)民主和法治建設(shè)，是加強(qiáng)紀(jì)檢工作和反腐敗工作的重要路徑。黨內(nèi)民主制度安排是一件十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，但僅就加強(qiáng)紀(jì)檢和反腐敗工作來看，其復(fù)雜程度則大大下降。具體的制度安排可以有多種選擇，筆者在這里大膽提出一個設(shè)想，就是在中央層面著重構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力制約的民主框架，而在中央以下，徹底實現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。中央紀(jì)委仍繼續(xù)由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生；黨的全國代表大會代表實行常任制，在黨代表大會中設(shè)立若干的專門代表組，分別代表大會對黨委和紀(jì)委各項工作進(jìn)行實時、具體的監(jiān)督；地方紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)由中央紀(jì)委和上級紀(jì)委委任，主要接受上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督。地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也無需按照目前的模式和地方黨委政府一一對應(yīng)，而是可以按照工作任務(wù)需要，按大小區(qū)域來設(shè)置。實現(xiàn)這樣的改革之后，目前的巡視和派駐可以被取代；派駐機(jī)關(guān)也無需和政府部門內(nèi)的單位一一對應(yīng)，而可以劃片設(shè)立。這種制度安排，不僅權(quán)威提升，大大有利于工作效率，還可以精簡機(jī)構(gòu)和人員。當(dāng)然，這樣的改革需要對現(xiàn)行的黨章做出重大的修改，特別是有關(guān)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”和黨內(nèi)選舉制度方面的規(guī)定。
　　第二，深化紀(jì)檢監(jiān)察工作的職業(yè)化建設(shè)步伐十分緊要。紀(jì)檢監(jiān)察工作是一項專業(yè)化很強(qiáng)的工作，隨著我國經(jīng)濟(jì)、政治體制的改革、經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，反腐敗工作面臨著越來越復(fù)雜的局面和越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。而從總體上看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員錄用、干部選拔任用、培訓(xùn)開發(fā)、考核晉升、內(nèi)部監(jiān)管等重要管理工作還主要依靠的是傳統(tǒng)經(jīng)驗。和其他先進(jìn)國家和地區(qū)相比，內(nèi)部管理的科學(xué)化、專業(yè)化程度還比較低，不能滿足反腐敗工作的實際需要。因此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部建設(shè)和管理工作有必要提到重要議事日程上來，以早日提升反腐敗工作的專業(yè)化水準(zhǔn)。
　　
　　三問：監(jiān)督“一把手”更難了嗎？
　　文/黃葦町（《紅旗》雜志副總編）
　　
　　2004年9月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出：“重視縣（市）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。減少地方黨委副書記職數(shù)，實行常委分工負(fù)責(zé)制，充分發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)作用。”兩年后的今天，“減副”這一戰(zhàn)略性構(gòu)想已然跨越現(xiàn)實。
　　在從2006年起到2007年上半年全國四級黨委集中換屆工作中，絕大多數(shù)黨委的書記設(shè)置，都將由“一正多副”減少為“一正兩副”�！皟筛薄敝邪�括一名行政首長，一名專職副書記，在常委中也要實行黨政交叉任職。
　　這次“減副”展示了中央在“精官簡政”上足夠的魄力和決心。副職領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過多過濫，是導(dǎo)致官員過多、機(jī)構(gòu)臃腫的重要因素之一�！皽p副”措施大大減少了領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)量，可以降低黨政機(jī)關(guān)的運行成本，節(jié)省財政開支，使我們向“廉價政府”的目標(biāo)又邁進(jìn)了一步。并且這次“精官”從黨委開始，顯然能夠起到一個很好的“上行下效”作用，也使我們對機(jī)構(gòu)精簡工作真正走出膨脹――精簡――再膨脹怪圈充滿期待。
　　減副，增強(qiáng)執(zhí)政能力
　　從制度設(shè)計上來說，“減副”主要是解決過去副書記職數(shù)過多帶來的層級過多、分工不清、執(zhí)政效率低下問題。
　　有同志擔(dān)心，減少副書記職數(shù)，容易造成權(quán)力更多地向書記集中，會不會弱化黨內(nèi)監(jiān)督、不利于擴(kuò)大黨內(nèi)民主。
　　應(yīng)該說，這種擔(dān)心是有一定道理的。在有的地方黨委中，長期以來書記辦公會起著實際的決策作用，常委會討論通過只是履行程序；隨著副書記的減少使得參與實際決策人數(shù)的減少，書記的權(quán)力似乎更大了。
　　但是，這種以書記辦公會代替常委會決策的做法，本身就是不符合黨章的要求。黨內(nèi)監(jiān)督條例明確規(guī)定，凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論作出決定。十六大黨章也明確規(guī)定，有權(quán)在全委會閉會期間行使全委會職權(quán)的只有全委會產(chǎn)生的常委會。因此，在重大問題的決策上，正副書記只是起著全委會和常委會召集人和副召集人的作用。因為過去副職較多，正副書記往往就有五六個，無形中就把書記辦公會這樣一個議事機(jī)構(gòu)變成了一個起決策作用的層級，而本來應(yīng)當(dāng)履行決策權(quán)的常委會反倒成了形式，真正是喧賓奪主。
　　因此，減副是對黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制的一次正本清源，這正是貫徹黨章的需要。同時，我們的認(rèn)識不能僅僅停留在“減少副書記，取消書記辦公會”這個層面，而應(yīng)該看到，減副后實行常委分工負(fù)責(zé)制將使常委會和全委會真正發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)作用。從這個意義上說，減副僅僅只是建立一個新的、完整的運行機(jī)制的一個突破口，實行常委負(fù)責(zé)制是這個新機(jī)制的一個起點。而書記辦公會的取消使得實際參與決策的從過去的以少數(shù)書記為主到全體常委、委員的平等參與，以更大范圍的“分權(quán)”來取代以往較小范圍內(nèi)的“分權(quán)”，為發(fā)展黨內(nèi)民主提供了條件。
　　減副，無關(guān)民主“筋骨”
　　至于副書記職數(shù)減少是否會使“一把手”權(quán)力更加膨脹問題，我認(rèn)為，這主要不是副職多少的問題，而是是否擺脫了舊的領(lǐng)導(dǎo)體制和制度的影響問題。
　　長期以來，盡管我們一直實行民主集中制的領(lǐng)導(dǎo)制度，但在實際上，很多地方黨委實行的一直是主要負(fù)責(zé)人即“第一把手”有全權(quán)負(fù)全責(zé)的事實制度。工作干得好是他的成績；工作出了紕漏，板子也要打在他的身上。這些年來，我們在擴(kuò)大黨內(nèi)民主、堅持和完善黨的民主集中制方面有了重大的進(jìn)步，包括強(qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)不能個人決定重大問題，“一把手”也要少數(shù)服從多數(shù)。但一旦決策失誤造成重大損失，受到追究的對象并沒有變，還是主要負(fù)責(zé)人即“一把手”，這就使“一把手”有堅持按自己意見辦的沖動。
　　還有，“一把手”盡管在表決時也只是一票，但他在做出決策時的優(yōu)勢地位卻是不言而喻的。他對提交會議討論的方案有定稿的權(quán)力；它可以通過會前的醞釀影響其他委員的態(tài)度；他還可以決定何時上會，可以視會上討論的情況決定是付諸表決還是放一放再議。這些都是屬于“一票”之外的權(quán)力。因此，“一把手”在決策中往往有著舉足輕重的作用。
　　“一把手”說了算的現(xiàn)象尤其表現(xiàn)在干部任免上。干部提拔中的組織考察、常委會、書記碰頭會等程序看似“關(guān)卡重重”，其實最終體現(xiàn)的多是書記的“個人意志”。去年換屆期間，陜西省宜君縣委書記熊暉貼出的一張“要官別找我”告示，就從一個側(cè)面反映了“一把手”在干部任用上集權(quán)的現(xiàn)實。從近年來查處的案件來看，干部人事領(lǐng)域也是“一把手”最容易“出事”的領(lǐng)域�！耙话咽帧辈粌H握有干部的“初始提名權(quán)”，在醞釀、表決等組織程序上也往往是一錘定音。如四川南充市高坪區(qū)原區(qū)委書記楊毓培在收受賄賂之后，在“定盤子”時就會推出“自己人”；在常委會討論干部時，也會首先發(fā)表帶傾向性個人意見。在這種情況下，其他人雖有不同意見，但出于對“一把手”的尊重或有其他的顧慮，也會按“一把手”的意見形成集體決議。
　　有一種說法是“八個副職不如一個正職”，這是有的擔(dān)任副職的同志一種帶有自我解嘲意味的說法。但有一個事實不容否認(rèn)，就是在有些搞正職“一言堂”、“家長制”的地方，副職再多，也不能起到遏制主要領(lǐng)導(dǎo)人個人說了算現(xiàn)象的作用。不僅在有些主要領(lǐng)導(dǎo)干部的頭腦中，有根深蒂固的“老大”意識，很多擔(dān)任副職的同志，也習(xí)慣于一切聽正職拍板。在個別風(fēng)氣不正的地方,甚至把黨內(nèi)正常的同志和同事關(guān)系，變成了人身依附關(guān)系、主仆關(guān)系，這也是權(quán)力失控和產(chǎn)生腐敗的重要原因。
　　從邏輯關(guān)系上來說，因為以前的多位副書記的存在并沒有能有效阻止“一把手”集權(quán)甚至腐敗，我們也就不能推導(dǎo)出減少副書記將必然導(dǎo)致“一把手”權(quán)力膨脹更容易腐敗的結(jié)論。
　　關(guān)鍵在于用制度保障民主
　　從理論上和邏輯關(guān)系來看，減副與“一把手”權(quán)力膨脹并無必然的聯(lián)系；但從現(xiàn)實情況來看，由于這次“減副”來勢迅猛，一些地方對新老體制之間的銜接認(rèn)識不夠，對即將全面實行的常委分工負(fù)責(zé)制的思想準(zhǔn)備、政策準(zhǔn)備、工作準(zhǔn)備還不足，特別是黨內(nèi)民主的根基還很薄弱，因此，短期內(nèi)“一把手”大權(quán)獨攬的現(xiàn)象仍然有可能出現(xiàn)。要解決這個難題，唯一的路徑是充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主。
　　我認(rèn)為，能否充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，與“一把手”個人的秉賦素質(zhì)、風(fēng)格個性很有關(guān)系，但更在于制度保障。
　　擴(kuò)大黨內(nèi)民主，根本的辦法是進(jìn)一步完善和堅持黨的民主集中制。黨中央在如何改革和完善決策機(jī)制、完善重大決策的規(guī)則和程序方面做了大量的制度建設(shè)工作，這才是防止個人專斷的治本之策。當(dāng)務(wù)之急是按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，健全完善常委會議事規(guī)則和決策程序，確保決策內(nèi)容、決策規(guī)則、決策程序、決策方法符合法律和有關(guān)規(guī)定，不斷提高常委會決策的質(zhì)量和水平；凡屬重大決策、重大項目安排、重要人事編制、大額度資金使用、重要干部的任免和獎懲，都要由領(lǐng)導(dǎo)班子集體作出決定；要切實規(guī)范“一把手”權(quán)力使用過程，積極探索“票決制”等決策方式，使“家長制”、“一言堂”失去存在的依托。
　　只要能真正做到在委員會內(nèi)部決定任何重大問題，書記和其他委員是平等的，都只有一票權(quán)力，都必須遵守少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行表決，就可以說，一個地方、一個單位，絕不會因為副職減少而使一級黨委的黨內(nèi)民主受到削弱。
　　
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　　“減副”后關(guān)于集權(quán)的憂慮
　　
　　在基層采訪時，記者聽到這樣一種聲音：“少了副書記，誰還敢對書記說‘不’？”
　　記者發(fā)現(xiàn)，基層持這種論調(diào)的人并不在少數(shù)，有的還是擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職位的同志。對于中央通過黨委“減副”來加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的良苦用心，這些人都很理解；但同時也不諱言自己的擔(dān)憂：在現(xiàn)有的決策機(jī)制和權(quán)力運行機(jī)制下，“一把手”權(quán)力更加集中的趨勢很難避免。
　　觀點一：取消書記辦公會，減少了權(quán)力制衡力量
　　王某曾經(jīng)擔(dān)任過多年的縣委副書記，他對記者說：“現(xiàn)在媒體上說的都是書記辦公會的弊端，說得它好像一無是處，我認(rèn)為這也是一種以偏概全，書記辦公會的作用不能完全抹殺�！�
　　王某認(rèn)為，過去書記辦公會作為一個議事機(jī)構(gòu)，對常委會即將作出決定的事項發(fā)揮著事前充分醞釀、協(xié)調(diào)各方、化解矛盾、統(tǒng)一思想的作用，同時它在一定程度上對書記的個人權(quán)力進(jìn)行約束和制衡，推動常委會形成基本一致的意見并最終形成正式?jīng)Q定�！皶�記辦公會事實上是一個決策前各方意見和矛盾的緩沖地帶�！�
　　而在取消書記辦公會的情況下，如果對黨委相應(yīng)的議事、決策的配套改革不能及時跟進(jìn)，那么則可能會因為減少權(quán)力制衡因素而加強(qiáng)書記一人說了算的局面。在實行常委分工負(fù)責(zé)制情況下，由于常委都各自為政，因此對一項事務(wù)而言，最具有發(fā)言權(quán)的就是書記和分管常委兩個人。在常委直接面對書記的情況下，如果書記與分管常委發(fā)生意見分歧，以常委力量（無論是權(quán)威還是號召力）是無法與書記抗衡的，即便是常委票決的結(jié)果也往往會按書記的意見辦�！拔矣X得，取消書記辦公會，直接的影響是減少了權(quán)力制衡力量，很可能出現(xiàn)書記大權(quán)獨攬的局面�！�
　　觀點二：“減副”之后，副職對“一把手”依附性增大了
　　記者在這次換屆之后接觸了不少的專職副書記，感覺在這一群體中普遍存在著迷茫感和懸空感，許多人對自己的職責(zé)定位不是很明了。甚至有人認(rèn)為，在上級黨委沒有明確指導(dǎo)的情況下，副書記的職責(zé)權(quán)限主要取決于書記的意志，書記讓干啥就干啥。比如說，據(jù)記者了解，目前各地專職副書記分管領(lǐng)域不同，職責(zé)也不盡相同�！斑@關(guān)鍵在于書記的安排�！币粋�副書記很有感觸地說。在當(dāng)前“一正兩副”的現(xiàn)實運作中，如果書記有授權(quán)的話，專職副書記可以像過去一樣管幾個常委；但是如果不授權(quán)，常委可以直接向書記匯報工作，專職副書記就成了“虛位”。“在這種情況下，副職對于‘一把手’的依附性明顯增強(qiáng)，監(jiān)督力度相對就削弱了�！�
　　“減副”后的權(quán)力運行走向同樣引起了一些專家的關(guān)注。中央黨校教授梁妍慧在接受記者采訪時說，在現(xiàn)有監(jiān)督體制下，取消書記辦公會，“一把手”在貫徹自己意圖時，阻力可能更小了。以前要做通五六個副書記的工作，現(xiàn)在只要做通兩個副職的工作就可以形成常委核心，在某種程度上可以左右常委會決策。
　　梁妍慧強(qiáng)調(diào)，防止“一把手”的集權(quán)傾向，重要的一步就是盡快建立新的監(jiān)督體制。
　　（本刊記者 周麗萍）

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