紅頭文件格式_紅頭文件，把法治引向何方？

　　近年來(lái)，隨著依法治國(guó)和依法行政工作的逐步深入，法律法規(guī)日趨完善，人們的法治觀念不斷增強(qiáng)。但是，少數(shù)地方以發(fā)布紅頭文件代替依法行政，一拍腦袋就出臺(tái)一個(gè)文件，致使地方文件泛濫，淹沒(méi)了黨中央的聲音，架空了法律法規(guī)的規(guī)定。
　　
　　形形色色的荒唐事
　　
　　互相打架，職能部門(mén)“爭(zhēng)地盤(pán)”。政府部門(mén)眾多，職能重疊，范圍交叉，職責(zé)不清。為了維護(hù)或是擴(kuò)大自身的利益，一些部門(mén)往往從本位主義和部門(mén)利益出發(fā)制發(fā)“紅頭文件”，在下發(fā)文件過(guò)程中彼此又互不通氣，導(dǎo)致出現(xiàn)部門(mén)文件“打架”的現(xiàn)象。前段時(shí)間，文化部和國(guó)家版權(quán)局為卡拉OK歌曲版權(quán)問(wèn)題，就唱了一出熱熱鬧鬧的“對(duì)臺(tái)戲”。同樣引人關(guān)注的還有電話計(jì)算機(jī)計(jì)時(shí)計(jì)費(fèi)系統(tǒng)的監(jiān)管問(wèn)題。按照國(guó)家質(zhì)檢總局的文件規(guī)定：各級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照計(jì)量法的有關(guān)規(guī)定，對(duì)用于貿(mào)易結(jié)算的電話計(jì)時(shí)計(jì)費(fèi)裝置實(shí)施強(qiáng)制檢定并加強(qiáng)監(jiān)督管理。但質(zhì)監(jiān)部門(mén)執(zhí)法行動(dòng)卻招到了各地電信部門(mén)的集體抵制。因?yàn)樾畔�產(chǎn)業(yè)部下發(fā)的文件強(qiáng)調(diào)，電話交換機(jī)、IC卡電話、公話集中管理計(jì)費(fèi)系統(tǒng)不是計(jì)量器具，不屬于國(guó)家質(zhì)監(jiān)部門(mén)監(jiān)管的范圍，應(yīng)由本部門(mén)主管部門(mén)或委托的單位進(jìn)行檢測(cè)和監(jiān)管。有關(guān)這方面的爭(zhēng)議，一直沒(méi)有停止過(guò)。
　　輕率出臺(tái)，大事小事“一攬子”。前不久，國(guó)家廣電總局出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，規(guī)定選秀節(jié)目時(shí)間不能超過(guò)兩個(gè)半月。這其中還對(duì)衛(wèi)星頻道中有港臺(tái)藝人參與的節(jié)目作了特別限制，規(guī)定“港臺(tái)主持人只能以嘉賓主持的形式出現(xiàn)在節(jié)目中，一臺(tái)節(jié)目里不能同時(shí)使用兩個(gè)以上港臺(tái)藝人作為嘉賓主持，每人連續(xù)主持不得超過(guò)三期”。這一規(guī)定引起了社會(huì)的質(zhì)疑：?jiǎn)渭兊氖袌?chǎng)行為為何非要使用行政強(qiáng)制手段？有的紅頭文件甚至還導(dǎo)演了一幕幕“人間喜劇”。2006年暑假期間，遼寧省丹東市振安區(qū)在中小學(xué)中全面實(shí)行教師競(jìng)聘上崗，以精簡(jiǎn)超編人員。又同時(shí)規(guī)定，“離異或喪偶且撫養(yǎng)未成年子女的老師可作為照顧對(duì)象”。于是，在全區(qū)教師中立即形成了一股“離婚潮”，該區(qū)同興鎮(zhèn)在一周期間就有41名教師集體離婚。
　　助紂為虐，撐起違法“保護(hù)傘”。一些地方政府出臺(tái)的文件完全立足于本地區(qū)利益，缺少全局觀念，甚至為違法的行為撐起了“保護(hù)傘”。按照國(guó)家相關(guān)法律的規(guī)定，新改擴(kuò)建項(xiàng)目都必須要做環(huán)境影響評(píng)估，并由環(huán)保部門(mén)審批，有污染的項(xiàng)目必須做到污染治理設(shè)施和主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收。然而，近年來(lái)，一些地方政府“發(fā)明”出“掛牌保護(hù)”促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施，對(duì)引進(jìn)企業(yè)或一些重點(diǎn)企業(yè)實(shí)行所謂的“掛牌保護(hù)”，規(guī)定行政執(zhí)法部門(mén)不準(zhǔn)檢查，把執(zhí)法部門(mén)擋在了門(mén)外，任憑一些企業(yè)大肆污染環(huán)境。甘肅省徽縣有色金屬冶煉有限責(zé)任公司，是一個(gè)嚴(yán)重的污染企業(yè)，但是卻得到了徽縣政府的重點(diǎn)保護(hù)，縣政府2003年4月下發(fā)文件，“未經(jīng)政府特許，任何單位或團(tuán)體，沒(méi)有特殊原因，不能到重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)檢查”。河南省新安縣政府2002年以來(lái)，多次出臺(tái)紅頭文件，明確規(guī)定對(duì)工業(yè)園區(qū)實(shí)行“掛牌保護(hù)”，“對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)到企業(yè)檢查和收費(fèi)的行為嚴(yán)肅查處”，拒絕環(huán)保部門(mén)的監(jiān)管。
　　游戲權(quán)威，政府文件“塞私貨”。有的部門(mén)出臺(tái)紅頭文件隨心所欲，朝令夕改，甚至根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的好惡，在文件中塞入“私貨”。湖北省恩施市民生天然氣公司向市民們收取管道費(fèi)每米15元，而當(dāng)時(shí)市場(chǎng)價(jià)僅每米5元。面對(duì)消費(fèi)者的責(zé)疑，民生公司拿出了該市發(fā)展計(jì)劃局頒發(fā)的（2003）13號(hào)文件《關(guān)于核定天然氣入戶費(fèi)、天然氣氣價(jià)的通知（試行）》，文件明確規(guī)定：“居民、集體、商業(yè)用戶安裝收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中，均含戶內(nèi)管道5米，……超過(guò)上述標(biāo)準(zhǔn)的，居民用戶按管材15元/米計(jì)收超長(zhǎng)費(fèi)�！比欢�，在恩施市發(fā)展計(jì)劃局出示的3號(hào)文件中，卻沒(méi)有“超長(zhǎng)費(fèi)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)”。同一個(gè)文件出現(xiàn)了“兩個(gè)版本”，但兩個(gè)版本上都赫然蓋著市發(fā)展計(jì)劃局的大紅印章。個(gè)中玄機(jī)，耐人尋味。
　　
　　林林總總的障眼法
　　
　　紅頭文件必須在法律法規(guī)的框架之內(nèi)，但是對(duì)文件制定者來(lái)說(shuō)，這個(gè)框架彈性十足。他們總能找到看似合適的借口，找到看似合法的依據(jù)，為違法違規(guī)的紅頭文件“拉大旗作虎皮”。
　　狐假虎威，祭起失效“尚方劍”。一些政府、部門(mén)為了本地區(qū)、本部門(mén)的利益，裝聾作啞，找來(lái)失效的法律法規(guī)作為出臺(tái)文件的“依據(jù)”。河南省長(zhǎng)葛市節(jié)水辦在節(jié)水工作中，給飯店下達(dá)用水指標(biāo)。由于下達(dá)的指標(biāo)太低，飯店普遍“超標(biāo)”，節(jié)水辦借此收取高額的罰款。面對(duì)經(jīng)營(yíng)戶的疑問(wèn)，節(jié)水辦搬出了1999年長(zhǎng)葛市計(jì)委和水利局聯(lián)合下發(fā)的文件。該文件對(duì)長(zhǎng)葛市生活用水進(jìn)行了定額，其中酒店（飯店）的標(biāo)準(zhǔn)為每人每次用水量5升到10升，對(duì)于超計(jì)劃用水收取1倍到2．5倍的加價(jià)水費(fèi)。節(jié)水辦可謂理直氣壯。殊不知從2005年1月起，河南省用水定額標(biāo)準(zhǔn)已正式實(shí)施，飯店每天每人次用水標(biāo)準(zhǔn)是15升到22升。
　　渾水摸魚(yú)，搭乘法規(guī)“過(guò)山車(chē)”。將自己的違法行為嫁接到所謂的“法律法規(guī)”上，使之披上合法的外衣。2006年3月，國(guó)家發(fā)改委公開(kāi)曝光了8所學(xué)校亂收費(fèi)后，其中絕大部分都不認(rèn)賬，有的把責(zé)任推給地方政府，有的稱(chēng)“贊助是學(xué)生自愿的”，有的地方教育局還召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)稱(chēng)發(fā)改委“誤判”。這并非是空隙來(lái)風(fēng)，原因是目前出臺(tái)的文件太多，國(guó)家、省、市、縣各級(jí)都出臺(tái)這方面的文件，有關(guān)學(xué)校當(dāng)然是按有利于自己的文件執(zhí)行。在“專(zhuān)升本”問(wèn)題上，國(guó)家發(fā)改委2004年發(fā)文明確規(guī)定，每人收費(fèi)4600元。然而，南京審計(jì)學(xué)院卻收取的是每人8600元，該校執(zhí)行的是江蘇物價(jià)、教育、財(cái)政三部門(mén)2002年的文件；太原五中高中招“三限生”超收339萬(wàn)元，依據(jù)的是山西省教委、物價(jià)、財(cái)政三部門(mén)1999年下發(fā)的文件。說(shuō)違規(guī)吧，這些學(xué)校手中攥著省級(jí)紅頭文件；說(shuō)合法吧，他們又直接違反了發(fā)改委的規(guī)定。圍繞一個(gè)問(wèn)題，各級(jí)政府出臺(tái)文件，且又有多種版本，執(zhí)行者當(dāng)然按有利于自己的執(zhí)行。中央的一些文件在這場(chǎng)博弈中顯得軟弱乏力，甚至被架空，造成了“強(qiáng)龍壓不過(guò)地頭蛇”的困惑局面。
　　斷章取義，建立違法“避風(fēng)港”。一些地方誤讀國(guó)家法律法規(guī)，歧解國(guó)家政策精神，鉆了法律的空子。大力招商引資發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，是中央政府鼓勵(lì)和倡導(dǎo)的，可有些地方便利用這一政策，發(fā)布紅頭文件，為投資者無(wú)限度地大開(kāi)綠燈，甚至斷章取義，給予“客商”各種特殊“優(yōu)惠”。河南省沁陽(yáng)市政府下發(fā)文件規(guī)定：“依法注冊(cè)，且固定資產(chǎn)投資在5000萬(wàn)元以上的法定代表人（委托人），或年納稅500萬(wàn)元以上企業(yè)的法定代表人”，享受的待遇包括：娛樂(lè)場(chǎng)所消費(fèi)不接受公安機(jī)關(guān)檢查；車(chē)輛違法不罰款不扣證（重大交通事故除外）；子女入學(xué)自由擇校；醫(yī)院看病半價(jià)支付；風(fēng)景區(qū)免收門(mén)票；配偶免費(fèi)參觀市政府組織的大型文化活動(dòng)等。這些“超國(guó)民待遇”的規(guī)定，連法律都是禁止的。由此可見(jiàn)，紅頭文件的“魔力”已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了國(guó)家法律的“法力”。
　　惟我獨(dú)尊，抗衡法律“對(duì)著干”。一些地方的政府或部門(mén)，在出臺(tái)“紅頭文件”的時(shí)候，以自己的利益為標(biāo)尺，即使明知“紅頭文件”與有關(guān)法律相沖突，仍要“頂風(fēng)而上”，與法律叫板。2005年8月，安徽省黃山市徽州區(qū)委和區(qū)政府辦公室聯(lián)合下發(fā)《徽州區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展投資借款暫行辦法》，強(qiáng)行向該區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、單位的干部職工“借款”，處級(jí)干部和高級(jí)職稱(chēng)每人借款2萬(wàn)元；科級(jí)干部或具有中級(jí)職稱(chēng)者，每人借款1．5萬(wàn)元；一般干部和初級(jí)職稱(chēng)者每人借款1萬(wàn)元，全區(qū)借款總數(shù)達(dá)到3000萬(wàn)元。這種變相的非法集資，讓徽州區(qū)干部職工怨聲載道，也讓法律權(quán)威消弭于無(wú)形。
　　當(dāng)前，紅頭文件違法違規(guī)的現(xiàn)象已引起了從中央到地方各級(jí)人民政府的重視，從上到下開(kāi)展了清除違法違規(guī)文件、規(guī)范依法行政的行動(dòng)。與此同時(shí)，各地對(duì)出臺(tái)紅頭文件采取了審查前置的有效措施。如四川省明確規(guī)定，省政府、省兩院等機(jī)關(guān)制定的紅頭文件，以及市州人大及其常委會(huì)作出的決議、決定和規(guī)定，都要在通過(guò)或者發(fā)布后30日內(nèi)，報(bào)送省人大常委會(huì)備案審查；廣西采取規(guī)范性文件起草制度、合法性審查制度、集體審議制度和公開(kāi)發(fā)布制度等4項(xiàng)“緊箍咒”，對(duì)規(guī)范性文件的制定進(jìn)行規(guī)范，從源頭上預(yù)防和避免違法行政。據(jù)了解，目前我國(guó)31個(gè)省級(jí)人民政府已經(jīng)全部實(shí)行了對(duì)省本級(jí)部門(mén)和下一級(jí)人民政府規(guī)范性文件備案審查，這意味著紅頭文件擾民的情況將大為改善。

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