從海南改革拭目“省管縣”前途 拭目

　　今年7月8日，海南省委通過《中共海南省委關(guān)于進(jìn)一步完善省直管市縣管理體制的意見》（下稱《意見》），擬向全省市縣下放197項(xiàng)行政權(quán)力。作為地方政府改革的重要嘗試，文件甫一出爐，就引起社會(huì)各界關(guān)注。
　　現(xiàn)實(shí)的憂慮是，隨著197項(xiàng)行政權(quán)力從省級(jí)政府下放到市縣級(jí)政府，省政府各部門和市縣之間利益如何協(xié)調(diào)？市縣擴(kuò)權(quán)后如何有效控制和監(jiān)督其行政權(quán)力？現(xiàn)有政治體制約束下，能否達(dá)到預(yù)期的目的？這些都考驗(yàn)著海南此項(xiàng)改革的成敗。
　　
　　強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)
　　
　　《意見》對(duì)海南省政府和市縣政府職責(zé)重點(diǎn)給予明確定位：省政府應(yīng)“重點(diǎn)加強(qiáng)規(guī)劃發(fā)展、政策指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管等宏觀管理職能”，而“市縣政府則集中精力于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職責(zé)”。
　　對(duì)于省政府，其職責(zé)具體包括：“制定和實(shí)施全省發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃和配套政策措施；負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全省城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；負(fù)責(zé)全省重大產(chǎn)業(yè)布局安排，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。”
　　市縣政府的具體職責(zé)包括：“負(fù)責(zé)規(guī)劃指導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；負(fù)責(zé)依法管理本區(qū)域的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，特別是直接面對(duì)社會(huì)、企業(yè)、公眾的事務(wù)；負(fù)責(zé)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等”。
　　以上述職責(zé)劃分為出發(fā)點(diǎn)，“最大限度地向市縣下放管理權(quán)限是一個(gè)核心”。放權(quán)范圍有三：一是將市縣政府及其所屬部門應(yīng)該行使的行政管理權(quán)還權(quán)于市縣；二是將地級(jí)市政府及其所屬部門行使的行政管理權(quán)下放給市縣；三是將部分屬于省政府及其所屬部門行使的行政管理權(quán)，“通過行使特別立法授權(quán)等法定程序，下放市縣政府行使”。
　　上述三類行政權(quán)力，共涉及197項(xiàng)行政管理事項(xiàng)，而放權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)是“經(jīng)濟(jì)管理事項(xiàng)能放則放，社會(huì)管理事項(xiàng)考慮到市縣承接的能力不同，下放行政管理事項(xiàng)時(shí)不搞一刀切，對(duì)海口和三亞兩個(gè)地級(jí)市實(shí)行區(qū)別對(duì)待”。
　　“這次放權(quán)的范圍和力度非常大。”海南省法制辦公室副主任劉登山告訴記者，首批177項(xiàng)行政管理權(quán)下放后，還將有第二批、第三批權(quán)限的下放�！笆裁磿r(shí)候下放，下放力度如何，關(guān)鍵是看第一批權(quán)限下放后的結(jié)果�！�
　　對(duì)于已下放的權(quán)限，“省人民政府所屬部門均不得以任何理由上收”�！按舜畏艡�(quán)的最終目標(biāo)是，讓市縣擁有等同于地級(jí)市的權(quán)限。”海南省委政策研究室副主任鄭鋒向記者表示。
　　
　　放權(quán)由來
　　
　　據(jù)記者了解，海南的此項(xiàng)改革，雖然以“完善省直管市縣體制”為題，實(shí)際上是針對(duì)海南省政府特殊的“省―市縣”關(guān)系的調(diào)整。其核心是削弱省直部門的行政權(quán)力，強(qiáng)化市縣政府的權(quán)力。
　　現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，中國(guó)實(shí)現(xiàn)中央―省―縣―鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)政府架構(gòu)，但1982年以來，中國(guó)實(shí)際上存在五級(jí)政府，亦即在省和縣之間增加了統(tǒng)稱“市級(jí)”的政府。海南省是少見的例外，自1988年建省后，海南一直實(shí)行“省直管縣”體制，并無“市”級(jí)政府設(shè)置。
　　可是，盡管海南政府層級(jí)較少，基層行政機(jī)構(gòu)卻并不因此具有更多的自主權(quán)。海南省委政策研究室經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處副處長(zhǎng)陳彤分析說，海南省的特殊性在于，海南省原屬?gòu)V東省，相當(dāng)于現(xiàn)廣東省的一個(gè)“市”；海南建省后，由最初的一個(gè)行政區(qū)直接升格為省，自然而然地將原先行政區(qū)已有的權(quán)限帶到省政府，這些權(quán)限中有許多本該是地級(jí)市的權(quán)限。
　　其次，在過去20多年里，許多法律法規(guī)規(guī)定的市縣政府權(quán)限，也不斷被省廳上收。由此形成省里管得太細(xì)、權(quán)力過于集中的問題，“甚至開網(wǎng)吧都得由省廳來批”。
　　多年來，海南各市縣對(duì)于放權(quán)的渴求相當(dāng)強(qiáng)烈。同時(shí)，近幾年市縣經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也為其承載更多權(quán)限夯實(shí)了地基。2003年以來，海南經(jīng)濟(jì)一直以兩位數(shù)的速度增長(zhǎng)。與此對(duì)應(yīng)，海南各市縣要求放權(quán)的呼吁日益強(qiáng)烈。
　　據(jù)了解，《意見》從調(diào)研、擬定到各部門一致通過，歷時(shí)一年多。圍繞省直各廳局與市縣政府的權(quán)力劃分，各方屢有交鋒，幾經(jīng)周折。而該文件的最后出臺(tái)，與海南省“一把手”、省委書記衛(wèi)留成的推動(dòng)關(guān)系甚大。
　　在海南省領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力推動(dòng)下，省直各廳局和縣級(jí)政府終于達(dá)成初步共識(shí)。各市縣梳理出來需要下放的權(quán)限約200多項(xiàng)，而省直各廳局同意下放的權(quán)力也有所增加。
　　2008年6月，海南省委常委會(huì)審議通過了《意見》，并于2008年7月8日正式公布。
　　
　　如何監(jiān)督權(quán)力
　　
　　對(duì)于海南此次強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，最典型的擔(dān)心是，放權(quán)后市縣是否會(huì)濫用權(quán)力？
　　這種擔(dān)心并非杞人憂天。2005年到2007年，海南省臨高縣原縣委書記吳光華、屯昌縣原縣委書記徐清學(xué)、文昌市原市委書記謝明中，均因?yàn)E用職權(quán)、貪污受賄接連落馬。其中，謝明中貪污的款項(xiàng)主要來源于賣地、政府工程和賣官。據(jù)海南省政府人士粗略統(tǒng)計(jì)，短短十年間，海南省倒下廳級(jí)干部102人，處級(jí)干部500余人。
　　如果說高度集中的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，那么，海南省此次把集中于省直廳局的權(quán)力下放到市縣，如沒有有效的監(jiān)督，市縣行政權(quán)力的濫用就不可避免。因此，有學(xué)者指出，放權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)市縣人大和輿論對(duì)政府的監(jiān)督。
　　海南大學(xué)社會(huì)科學(xué)研究中心主任曹錫仁說：“省直廳級(jí)的權(quán)力下放到市縣，市縣人大必然要加強(qiáng)對(duì)行使這些權(quán)力的部門的監(jiān)督。雖然人大的監(jiān)督可能導(dǎo)致決策效率的損失，但有效的監(jiān)督機(jī)制是確保權(quán)力不被濫用的關(guān)鍵。”
　　對(duì)于海南改革的主事者而言，目前更傾向于以加強(qiáng)省廳對(duì)市縣部門的監(jiān)督，作為現(xiàn)實(shí)解決方案�！兑庖姟穼�(duì)于放權(quán)后的監(jiān)督如此表述，要“加強(qiáng)和改進(jìn)省級(jí)政府對(duì)市縣政府的層級(jí)監(jiān)督，建立健全與市縣擴(kuò)權(quán)相適應(yīng)的執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制”。
　　“確實(shí)，海南之前曾陷入一管就死、一死就放、一放就亂、一亂就管的怪圈。”劉登山說，“但無論如何，新的改革已經(jīng)啟動(dòng)，省廳各部門將在三個(gè)月內(nèi)制訂出操作細(xì)則，并完成對(duì)市縣有關(guān)人員的培訓(xùn)。三個(gè)月后，第一批下放的權(quán)力將全部到位。”
　　復(fù)旦大學(xué)公共行政系副教授劉曄表示，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的今天，實(shí)行省直管縣是個(gè)大趨勢(shì)。海南只是適應(yīng)了這一趨勢(shì)。
　　對(duì)于海南省此次改革的前景，復(fù)旦大學(xué)公共行政系副教授李春成指出，目前政治體制下，人事權(quán)是中國(guó)黨政體系的核心權(quán)力。如果沒有人事權(quán)的下放，財(cái)政、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的下放都難以奏效�！帮埻胝莆赵趧e人手里，是不可能做出獨(dú)立決策的�！崩畲撼筛嬖V記者。
　　但李春成也認(rèn)為，伴隨著地方政府權(quán)力的增加，就必然要求對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。如果海南“省管縣”體制能持續(xù)發(fā)展和完善，其在完善行政管理體制之外，或?qū)⑼七M(jìn)地方民主政治和社會(huì)自治的發(fā)展。
　　
　　“省管縣”難點(diǎn)何在
　　
　　“省直管縣”是在中國(guó)現(xiàn)有政治體制下，試圖降低行政成本的改革。其本意是強(qiáng)化縣級(jí)政府的行政權(quán)力，提高縣級(jí)政府管理轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的自主性和靈活性。
　　中央高層推行“市管縣”體制的初衷，本是為了解決地市分割，發(fā)揮中心城市的作用，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。但由于近十多年來，“市管縣”只在一些地方部分實(shí)現(xiàn)了預(yù)定目標(biāo)，在更多地方卻暴露出許多問題：其一，市管縣體制擴(kuò)大了市的行政“地盤”，一些市隨意擴(kuò)張，市與縣重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，浪費(fèi)大量資源；其二，由于城市政府職能轉(zhuǎn)變不到位和傳統(tǒng)體制的影響，中心城市對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)并未實(shí)現(xiàn)；其三，市縣之間普遍存在利益沖突和矛盾，內(nèi)耗嚴(yán)重，發(fā)達(dá)地區(qū)更甚，個(gè)別地方市縣關(guān)系相當(dāng)緊張。
　　于是，改革的訴求首先從民營(yíng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省浙江提出。1992年、1997年、2002年和2006年，浙江省先后四次“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，主要做法是“行政市管縣，財(cái)政省管縣”。但記者了解到，目前浙江省的“省直管縣”改革也暴露出深層體制約束。其中最為要害者在于，雖然財(cái)政上“省直管縣”，但從行政體制上看，依然是“市管縣”，市級(jí)政府依然掌握著縣級(jí)政府的“人事權(quán)”。
　　其實(shí)，從歷史看，無論是原“市管縣”，還是現(xiàn)“省管縣”，如果缺乏配套的政治體制改革，缺乏對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，僅僅局限于技術(shù)層面的改進(jìn)，可能在一定時(shí)間內(nèi)有積極效果，但最終無法實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的科學(xué)配置。
　　國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部主任薄貴利曾撰文指出，如果在財(cái)政和社會(huì)事務(wù)上實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制，而在干部人事管理上維持“市管縣”，必然導(dǎo)致政府體制內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的不協(xié)調(diào)，甚至?xí)�產(chǎn)生矛盾和沖突。因此，完全的省直管縣體制，既包括財(cái)政權(quán)的“省直管縣”，也包括社會(huì)事務(wù)和干部人事的“省直管縣”。
　　值得注意的是，據(jù)行政管理學(xué)者研究，實(shí)行“省直管縣”體制，還需要行政區(qū)劃體制改革配套。一般認(rèn)為，省直接管理的縣市數(shù)量以40個(gè)左右為宜。如在中國(guó)實(shí)行省直管縣，則有25個(gè)省份超過了該控制幅度。

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