【大部制試水一年】大部制改革

　　始自2008年3月的大部制改革已試水一年。在2008年經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等非同尋常的考驗(yàn)中，大部制改革發(fā)揮了怎樣的作用？改革的效果如何？今后有待完善之處有哪些？ 　　
　　始于去年3月的我國(guó)新一輪行政管理體制改革，應(yīng)該理解為我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的一次“自我重塑”。
　　這個(gè)“自我重塑”承載著社會(huì)各界的深厚期望。同時(shí)，我國(guó)仍處于發(fā)展不足的社會(huì)主義初級(jí)階段、區(qū)域不平衡和階層不平衡普遍存在、不同治理層次與領(lǐng)域面臨問(wèn)題不一、各項(xiàng)改革進(jìn)入深水區(qū)，等等，又決定了“政府重塑”的復(fù)雜性、艱巨性，以及階段性推進(jìn)的特點(diǎn)。
　　毫無(wú)疑問(wèn)，大部門體制是2008年行政管理體制改革中的中心環(huán)節(jié)。從中央到地方，各級(jí)政府積極探索實(shí)踐大部門體制，加大機(jī)構(gòu)整合力度，著力轉(zhuǎn)變政府職能，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)。
　　
　　考驗(yàn)下的改革成效
　　
　　2008年，在汶川特大地震、成功舉辦奧運(yùn)會(huì)、乳品安全危機(jī)、全球金融危機(jī)等一系列極不尋常的事情之后，在國(guó)際金融危機(jī)蔓延和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)急劇下滑的背景下，新一輪政府機(jī)構(gòu)改革后的大部門體制基本上經(jīng)受住了考驗(yàn)。
　　面對(duì)重大的食品安全事件，衛(wèi)生部承擔(dān)起食品安全監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)的職責(zé)，與質(zhì)檢總局、工商總局、農(nóng)業(yè)部、公安部等協(xié)力清查原因、挽回?fù)p失、救助患兒。面對(duì)嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，工信部積極加大服務(wù)力度緩解中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，努力促進(jìn)中小企業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)；人保部提出“五緩四減三補(bǔ)兩協(xié)商”的措施，階段性減緩企業(yè)負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定數(shù)千萬(wàn)困難企業(yè)職工就業(yè)；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部積極應(yīng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)變化，實(shí)施房貸新政，陸續(xù)出臺(tái)政策促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展；交通運(yùn)輸部在交通設(shè)施投資方面的力度歷史罕見(jiàn)；環(huán)境保護(hù)部在中央出臺(tái)擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)增長(zhǎng)十項(xiàng)措施后，努力將環(huán)評(píng)與綠色通道“兩手抓”。
　　各部委快速出臺(tái)新政，凸顯出大部門體制決策優(yōu)勢(shì)：由于減少了管理層次，縮短了議事鏈條，方便集中決策，使政府應(yīng)對(duì)危機(jī)更加迅速、更有效率。
　　同樣，各部委一些長(zhǎng)期存在的職責(zé)交叉問(wèn)題，在機(jī)構(gòu)改革中也得到較好解決。比如，在電影、音像制品、動(dòng)漫和網(wǎng)絡(luò)游戲管理方面，明確動(dòng)漫和網(wǎng)絡(luò)游戲管理職責(zé)統(tǒng)一由文化部承擔(dān)，電影管理職責(zé)統(tǒng)一由廣電總局承擔(dān)，音像制品管理職責(zé)統(tǒng)一由新聞出版總署承擔(dān)；在食品安全監(jiān)管方面，明確衛(wèi)生部負(fù)責(zé)食品安全的綜合協(xié)調(diào)，工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品局等部門各司其責(zé)，等等。
　　但受全球金融危機(jī)影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨更多的不確定性因素，有些已轉(zhuǎn)化為明顯的不利因素。伴隨諸多經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題，以及潛在的群體性事件多發(fā)可能，都成為2009年不可忽視的挑戰(zhàn)。種種跡象表明，2009年對(duì)大部門體制成效將是更大考驗(yàn)。
　　
　　地方實(shí)踐的原則性和靈活性
　　
　　我國(guó)作為單一制國(guó)家，中央政府和地方政府必須是一個(gè)有機(jī)整體，上下銜接，才能確保政令暢通。那么，在國(guó)務(wù)院新組建五大部委、各個(gè)部委陸續(xù)公布并實(shí)施“三定”方案后，大力推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革同中央政府無(wú)縫對(duì)接，就顯得十分必要和迫切。
　　目前，我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革已進(jìn)入“適時(shí)推進(jìn)”軌道。截至1月20日，北京、上海、重慶、陜西、河南、寧夏、云南、吉林等17個(gè)省(區(qū)、市)的政府機(jī)構(gòu)改革方案已獲批準(zhǔn)，并將陸續(xù)向社會(huì)公布。其它地方政府機(jī)構(gòu)改革方案正陸續(xù)上報(bào)。
　　預(yù)計(jì)到2009年上半年結(jié)束，省級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革可以完成，并同時(shí)啟動(dòng)市縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革、提出改革的要求以及預(yù)案。從當(dāng)前一些地方明確提出的政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)間表來(lái)看，市縣兩級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革工作，也有望在今年年內(nèi)基本結(jié)束。
　　值得一提的是，本輪機(jī)構(gòu)改革較之以前一個(gè)突出的亮點(diǎn)就是：為從各地實(shí)際情況出發(fā)，允許各省市因地而異，不搞一刀切，著力整合優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，在實(shí)行大部制方面進(jìn)行更積極的探索。
　　北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生導(dǎo)師李成言教授告訴記者，“改革對(duì)機(jī)構(gòu)具體設(shè)置名稱、排序、形式等，不統(tǒng)一要求上下對(duì)口，在條件具備的地方，可加大機(jī)構(gòu)整合力度，撤并一些職能相近、相同的部門，允許一個(gè)部門同上級(jí)幾個(gè)部門對(duì)口。”
　　盡管地方在大部制問(wèn)題上獲得了較大自主權(quán)，但是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，也有嚴(yán)格的量化指標(biāo)規(guī)定，直轄市不超過(guò)45個(gè)，大省不超過(guò)40個(gè)，大城市不超過(guò)40個(gè)，中等城市不超過(guò)30個(gè)。各地要以大部制思維來(lái)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，在整體上與中央政府機(jī)構(gòu)改革保持一致。
　　
　　利益再分配及遏制副職超員
　　
　　不少專家認(rèn)為，這次大部制改革的難點(diǎn)和前五次改革基本一樣，即權(quán)力和利益的再分配，以及過(guò)剩官員的安置。在推進(jìn)新一輪政府機(jī)構(gòu)改革中，這一矛盾依然突出。
　　按照國(guó)務(wù)院組織法，各部、各委員會(huì)的副職人數(shù)通常為二到四人。但大部制改革后，一些新組建的部委副職人數(shù)明顯超過(guò)四人，如工業(yè)和信息化部有七位副部長(zhǎng)；人力資源和社會(huì)保障部有九位副部長(zhǎng)；環(huán)保部有五位副部長(zhǎng)。
　　這不由令人對(duì)地方機(jī)構(gòu)改革的某種前景感到憂慮。歷來(lái)中國(guó)的管制都是呈喇叭型的，上面收得緊，下面開(kāi)口大。地方上副職超員情況本就普遍。如網(wǎng)絡(luò)爆料的遼寧鐵嶺市有9個(gè)副市長(zhǎng)、20個(gè)政府副秘書(shū)長(zhǎng)，河南新鄉(xiāng)的副市長(zhǎng)編制竟然比鐵嶺還多2個(gè)。而今中央在副職設(shè)置上的“示范效應(yīng)”，令地方將來(lái)又會(huì)怎樣地變本加厲？
　　當(dāng)前，副職超員有三個(gè)主要原因。一是我國(guó)中央及地方各個(gè)層級(jí)的行政組織法不完善，二是權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督制度存在缺失，三就是干部能上不能下的制度瓶頸始終沒(méi)有突破。這些問(wèn)題有賴于配套改革的跟進(jìn)，而不是機(jī)構(gòu)數(shù)量簡(jiǎn)單的加減法。
　　中國(guó)人民大學(xué)政治學(xué)系張鳴教授認(rèn)為，大部制改革的目標(biāo)，就是“建設(shè)服務(wù)型政府，讓地方政府從現(xiàn)在的無(wú)所不管，回歸到公共服務(wù)的軌道上來(lái)�！币虼艘�縮小政府的權(quán)力，一方面把某些審批的權(quán)力取消掉，一方面在某些領(lǐng)域徹底退出；而這會(huì)更直接和深刻地觸動(dòng)既得利益者的利益，改革難度可想而知。
　　“能否破除部門利益的牢籠，成為改革成敗的關(guān)鍵。”北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生導(dǎo)師李成言教授表示。
　　
　　大部制任重道遠(yuǎn)
　　
　　推進(jìn)大部制改革，有近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期規(guī)劃，是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，需要穩(wěn)妥、有序推進(jìn)。
　　不少專家認(rèn)為，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)還有待于進(jìn)一步改革，因?yàn)槟壳斑�沒(méi)有完全觸及“政府主導(dǎo)型”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，公共服務(wù)職能仍然過(guò)少過(guò)弱，政府的經(jīng)濟(jì)職能仍然過(guò)多過(guò)濫�！按舜螄�(guó)務(wù)院層面的大部制改革仍是階段性的�！眹�(guó)家行政學(xué)院汪玉凱教授認(rèn)為，“一些大部門還沒(méi)有推出來(lái)，比如大農(nóng)業(yè)、大社保、大文化等部門都沒(méi)有提及。”
　　國(guó)家行政學(xué)院教授龔維斌建議：“根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，在準(zhǔn)確定位政府職能的基礎(chǔ)上，認(rèn)真考慮快慢、難易、集散、大小、分合、去留、增減、內(nèi)外、上下、條塊等10對(duì)關(guān)系，即：改革速度的快慢、改革切入點(diǎn)的難易、職能的集中與分散、機(jī)構(gòu)規(guī)模的大小、機(jī)構(gòu)的分合、人員的去留、機(jī)構(gòu)和人員的增減、政府與黨群組織的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、上下級(jí)政府部門之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系、地方政府與垂直部門之間的條塊關(guān)系等，盡量統(tǒng)籌謀劃、整體推進(jìn)，避免單兵作戰(zhàn)、顧此失彼。”
　　需要注意的是，在機(jī)構(gòu)改革中，決不容許借改革之名行地方利益或者部門利益之實(shí)的“瞎折騰”。

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