稅制改革 [回眸２００３：稅制改革進(jìn)行時(shí)]

　　歲末年終，從國家稅務(wù)總局傳來消息：2003年前10個月，我國稅收收入達(dá) 17132億元，同比增長20．7％，全年稅收任務(wù)超額完成已成定局。 　　透過增長數(shù)字，我們似乎更應(yīng)對稅收領(lǐng)域和稅制改革過去一年里的成敗得失，進(jìn)行一番認(rèn)真冷靜的回顧與思索。
　　
　　稅法修訂：迫在眉睫
　　
　　2003年，新一屆人大并沒有將稅法修訂列入這一年的工作日程。
　　中國的稅收立法權(quán)主要集中在全國人大及其常委會。不過，迄今已經(jīng)設(shè)立的27個稅種中，經(jīng)人大立法并以法律形式頒布的稅收法規(guī)只有2個，即個人所得稅法、外商投資企業(yè)和外資企業(yè)所得稅法。其余稅種的法律依據(jù)，以國務(wù)院的條例形式頒布的有2個，以國務(wù)院暫行條例形式頒布的有19個，另外4個以規(guī)定、暫行規(guī)定或部門文件的形式公布。
　　顯而易見，目前包括稅收在內(nèi)的整個財(cái)稅領(lǐng)域法律還很不完善，一些重要的基本法律尚未出臺，日常工作主要依靠眾多行政法規(guī)和法規(guī)性文件。比如中國每年增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅三大稅種收入占稅收總收入的50％以上，但至今依據(jù)執(zhí)行的是1993年12月31日國務(wù)院頒布的暫行條例。
　　憲政制度下的改革，一般是遵從“先立法、后改革”的游戲規(guī)則。而在中國人世過渡期漸臨結(jié)束之時(shí)，對相關(guān)稅法進(jìn)行修訂、完善尤其顯得時(shí)不我待。
　　有消息表明，十屆全國人大常委會立法規(guī)劃共包括76件法律草案，本屆內(nèi)審議且必須完成的草案有59件，涉及財(cái)政稅收方面的有《企業(yè)所得稅法》(統(tǒng)一適用各類企業(yè))、《預(yù)算法》修訂和《個人所得稅法》修訂；研究起草、成熟時(shí)安排審議的法律草案17件，涉及財(cái)稅的有《稅收基本法》和《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》。這次的稅法修訂工作將在明年全面展開。
　　毋庸置疑，稅制改革涉及多項(xiàng)稅種法律法規(guī)的修訂和重新起草，而來自各個不同利益集團(tuán)之間的博弈勢必加大交易成本。因此，可以想像的是，這將是漫長的“一審再審”的修訂過程。
　　
　　農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅試點(diǎn)：雄關(guān)漫道
　　
　　轉(zhuǎn)型期中國，顯著的“本土化”特征就是：二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下市場化與工業(yè)化并存的雙重轉(zhuǎn)型。與這種典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)相對應(yīng)，現(xiàn)行稅制是城鄉(xiāng)二元稅制，亦即城市和農(nóng)村實(shí)行兩套不同的稅制。
　　農(nóng)民同城市居民一樣，在購買商品時(shí)要負(fù)擔(dān)增值稅和消費(fèi)稅，除此還要單獨(dú)繳納不作任何扣除的農(nóng)業(yè)稅和種類繁多的各種收費(fèi)。而為了公平稅負(fù)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)“三農(nóng)”問題的逐步解決，在農(nóng)村稅費(fèi)改革的基礎(chǔ)上，逐年下調(diào)比例，最終完全取消農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)而統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制就成為題中應(yīng)有之義。
　　就在2003年2月初，我們注意到，國家稅務(wù)總局提出，要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)稅收的稅制改革和征管改革，建設(shè)公平合理的農(nóng)業(yè)稅制。4個月后的6月3日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅有關(guān)問題的通知》，要求實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的地區(qū)按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，逐步取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。
　　客觀地講，這些改革試點(diǎn)與政策舉措都是在朝著“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入，創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制”的方向探索和努力。但是，在當(dāng)前基層政權(quán)組織不進(jìn)行相應(yīng)變革的情況下，試圖求得農(nóng)村稅費(fèi)改革的“單兵推進(jìn)”，似乎只能算作“一廂情愿”。因?yàn)�，任何農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的變動、取消都意味著基層政府官員的預(yù)期可支配收入的減少，勢必遭到極力反對，基層政府對農(nóng)民收費(fèi)出現(xiàn)反彈的“倒逼機(jī)制”由此而形成。
　　從這個意義上來說，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅逐步取消，還僅僅只是城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一進(jìn)程中的第一步。
　　
　　個稅起征點(diǎn)調(diào)整：呼聲迭起
　　
　　國人從來沒像今天這樣關(guān)注個人所得稅的改革動向，而與其說當(dāng)前人們關(guān)心個稅起征點(diǎn)的問題，還不如講，方方面面都在密切注視我國居民收入分配差距拉大的現(xiàn)象。
　　近年來，稅收領(lǐng)域里一個不爭的事實(shí)是，個人所得稅呈現(xiàn)出快速增長態(tài)勢。 2002年，我國個稅收入達(dá)到1211．07億元，比上年增長21．6％，占全部稅收收入的比重上升為7．1％。從1994年分稅制改革至今，我國個人所得稅收人平均每年增幅高達(dá)47．5％，年均增收118億元，是同期增長最快的稅種。
　　在個稅收入高增長的同時(shí)，其分項(xiàng)目構(gòu)成情況也發(fā)生了相應(yīng)變化。有關(guān)資料表明，截至2000年底，我國個人所得稅收人中來自工薪所得占42.86％，利息、股息、紅利所得占28．7％，個體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營所得占20.12％。這三個項(xiàng)目的收入占個人所得稅總收入的91．68％，而其他所得項(xiàng)目的收入只占總收入的8.32％。
　　眾所周知，在整個稅收體系中，個人所得稅無疑應(yīng)當(dāng)在提供公共產(chǎn)品和調(diào)節(jié)社會成員收入分配方面起到應(yīng)有作用。然而，與此不相適應(yīng)的是，當(dāng)前執(zhí)行的800元的個人所得稅起征點(diǎn)是1980年定下的，20余年未變，已經(jīng)使得個人所得稅征稅對象由少數(shù)高收入階層擴(kuò)大到大多數(shù)工薪階層與城市居民。目前個人所得稅收人中來自工薪所得已經(jīng)占據(jù)了大頭。顯而易見，800元的個稅起征點(diǎn)明顯偏低，亟需調(diào)整。
　　正因此，2003年6月，一份由財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組公布的名為《我國居民收入分配狀況及財(cái)稅調(diào)節(jié)政策》的研究報(bào)告一出臺，便引起各方關(guān)注和決策層的重視。盡管包括改革現(xiàn)行的個人所得稅稅制、適度提高個人所得稅起征點(diǎn)、同時(shí)對中等收入階層采取低稅率政策等只是報(bào)告提出的政策建議之一部分，但報(bào)告內(nèi)容披露后仍然引起了較大反響，這使本來就已非常敏感的個人所得稅稅制改革再度成為人們議論的焦點(diǎn)和熱門。
　　無獨(dú)有偶，2003年10月22日，商務(wù)部在對2004年我國經(jīng)濟(jì)增長和社會消費(fèi)品零售總額增長進(jìn)行趨勢預(yù)測的基礎(chǔ)上，同樣也提出了取消征收利息稅，提高個人收入所得稅免征額等多項(xiàng)建議。
　　其實(shí)不管怎樣，個人所得稅能否確保公平并不僅僅在于起征點(diǎn)單純的數(shù)字升降，這個制度更需要科學(xué)的指標(biāo)體系，只有這樣才能保證它能適應(yīng)變化，使個人所得稅真正發(fā)揮出應(yīng)有的作用。所以，在市場取向改革向縱深推進(jìn)的今天，從怎樣才能有利于經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、社會和諧進(jìn)步的角度來考慮個人所得稅的完善和合理調(diào)整問題，也就成為一種邏輯必然。
　　
　　出口退稅改革：冰峰方顯
　　
　　20世紀(jì)80年代中期，我國開始實(shí)行出口退稅政策，1994年稅制改革以后，出口退稅率大幅提高，出口退稅成為我國影響出口的最重要的一種補(bǔ)貼制度。此后為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)對我國出口帶來的巨大沖擊，從1998年開始，政府分次分批分產(chǎn)品提高了出口退稅率。
　　通常來講，一國對出口產(chǎn)品實(shí)行退稅是國際通行做法，符合WTO規(guī)則要求。出口退稅政策的實(shí)施，對增強(qiáng)我國出口產(chǎn)品的國際競爭力，擴(kuò)大出口，增加就業(yè)，保持國際收支平衡，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
　　然而，最近幾年中國出口增長很快，以至于財(cái)政所安排的退稅資金和實(shí)際需求往往有很大差距，此類問題幾乎年年發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年底，中國累計(jì)出口退稅欠款高達(dá)2477億元，而2003年這一數(shù)字將突破3000億，極有可能達(dá)到3400億左右。如滾雪球般越積越多的退稅欠款，給中央財(cái)政帶來了越來越大的還款壓力。不難看出，目前情形是，出口增長越快，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)越重，出口退稅欠賬的積壓情況也愈加嚴(yán)重。如此滾動下去，退稅的缺口勢必逐年上升。 在這種現(xiàn)實(shí)背景下，2003年10月13日，國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于改革現(xiàn)行出口退稅機(jī)制的決定。改革的重點(diǎn)是對出口退稅率進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，建立中央財(cái)政和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)出口退稅增量的新機(jī)制。至此，曾經(jīng)引起普遍關(guān)注和猜測的出口退稅改革方案塵埃落定。
　　出口退稅率的普遍下調(diào)無疑將緩解財(cái)政的退稅壓力，而且會直接導(dǎo)致出口增長的下降進(jìn)而減少貿(mào)易順差，這將有助于緩解人民幣升值壓力。但與此同時(shí)也會對外貿(mào)企業(yè)的出口產(chǎn)生或多或少的影響，由此引發(fā)的一個弦外之音便是外貿(mào)體制的改革。
　　顯然，盡管出口退稅改革方案已經(jīng)出臺，但是圍繞此項(xiàng)改革所產(chǎn)生的相關(guān)問題的研究才剛剛開始。從這個意義上講，巨額的出口退稅欠賬只是“冰峰方露一角”。
　　
　　新一輪稅制改革：序幕拉開
　　
　　不久前結(jié)束的中共十六屆三中全會公布的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，對財(cái)稅改革作出了如下描述；分步實(shí)施稅收制度改革；統(tǒng)一各類企業(yè)稅收制度，增值稅由生產(chǎn)型改為消費(fèi)型，將設(shè)備投資納入增值稅抵扣范圍：改進(jìn)個人所得稅，實(shí)行綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制。
　　而就在2003年11月15―16日舉辦的“2003中國財(cái)稅論壇”上，來自政府部門的官員、科研機(jī)構(gòu)的專家、高等院校的學(xué)者達(dá)成了一個重要共識：中國新一輪稅制改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。
　　自1994年至今，從政府的調(diào)控目標(biāo)到納稅人的身份等諸多環(huán)境因素，都發(fā)生了根本性變化，現(xiàn)行稅制的調(diào)節(jié)功能越來越顯露出其局限性、被動性。根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，大約每經(jīng)過10年，中國的稅制就要經(jīng)歷一次大調(diào)整，此前的幾次重大稅制改革分別發(fā)生在1953年、1963年、1973年、1983年和1994年。有學(xué)者認(rèn)為：實(shí)際上，從2003下半年出口退稅改革開始，中國新一輪稅制改革便拉開了序幕――可以肯定地說，以結(jié)構(gòu)性調(diào)整為特征的新一輪稅制改革已經(jīng)正式啟動，它將與公共財(cái)政框架體系構(gòu)建緊密結(jié)合起來進(jìn)行，同時(shí)還要與政府職能轉(zhuǎn)變、財(cái)政體制安排以及現(xiàn)代企業(yè)制度創(chuàng)新相協(xié)調(diào)、匹配。

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