制度創(chuàng)新的意義 [制度創(chuàng)新是改革的核心]

　　作為民建中央主席，成思危在全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)崗位上工作了10年，在此期間，原為化工專(zhuān)家的他開(kāi)始和一些專(zhuān)家學(xué)者研究中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和金融改革問(wèn)題，一共出了20多本專(zhuān)著，涉及中國(guó)經(jīng)濟(jì)的方方面面。2008年4月8日，剛剛卸任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)的成思危來(lái)到佛山，出席“2008中國(guó)改革論壇”并發(fā)表了演講。會(huì)后，成思危接受了本刊記者的專(zhuān)訪。
　　
　　不能以反思為名否定改革
　　
　　《南風(fēng)窗》：改革開(kāi)放30年了，一方面改革的成就有目共睹，另一方面近幾年對(duì)改革的質(zhì)疑和反思也一直未中斷，對(duì)這種現(xiàn)象，您有何評(píng)價(jià)?
　　成思危：改革本身是前人沒(méi)做過(guò)的事，有不足之處或者走一些彎路都是難免的。改革大方向是正確的，倒退是沒(méi)有出路的。不能因?yàn)楦母锍霈F(xiàn)了偏差或者走了彎路甚至一些錯(cuò)誤而否定改革開(kāi)放。我們的改革是自上而下的，是量力而行，循序漸進(jìn)的，并存在路徑依賴(lài)，這四個(gè)特點(diǎn)表明改革不能一蹴而就。
　　對(duì)改革質(zhì)疑的有幾種情況：一類(lèi)是既得利益者，改革一定會(huì)牽涉利益格局的變化，肯定會(huì)損害一部分既得利益者，甚至包括一些政府官員的利益。他們?cè)诟母锍跗诘玫搅死�益。但隨著改革的深化，“鉆空子”、“打擦邊球”的機(jī)會(huì)就沒(méi)有了，因此他們轉(zhuǎn)而反對(duì)深化改革；二是思想比較僵化的，老是抱著教條不放的，沒(méi)有能與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)新事物總是懷疑的人，這些人本身也在改革中受益了，但總是覺(jué)得改革是離經(jīng)叛道。錢(qián)學(xué)森講過(guò)一句話(huà)我是很贊同的，改革應(yīng)當(dāng)離經(jīng)而不叛道。馬列主義的“經(jīng)”不能當(dāng)作《圣經(jīng)》一樣一個(gè)字不能動(dòng)，必須與時(shí)俱進(jìn)；但“道”是大原則，不能背叛。三是較年輕的人，沒(méi)有經(jīng)過(guò)“文革”，不理解改革開(kāi)放前的情況�！拔母铩卑阎袊�(guó)摧殘到了崩潰的邊緣，10年中百姓生活沒(méi)有任何改善，很多優(yōu)秀人才都沒(méi)能發(fā)揮作用，甚至受迫害而死。這些他們不了解，所以容易受輿論蠱惑，對(duì)改革開(kāi)放提出質(zhì)疑。
　　《南風(fēng)窗》：相比于30年前所有人都希望改革并能從中受益的狀況，現(xiàn)在很多人對(duì)改革的態(tài)度消極了許多，改革的動(dòng)力是否不足?
　　成思危：應(yīng)該說(shuō)現(xiàn)在的阻力大了很多，改革難度也加大了。因?yàn)槿菀赘母锏亩家迅牧�，深化改革就要調(diào)整利益格局，不可能所有人都受益�？梢哉f(shuō)我國(guó)的改革已進(jìn)入了關(guān)鍵時(shí)期和攻堅(jiān)階段。但是我看中央的決心很大，一定要把改革進(jìn)行到底。
　　《南風(fēng)窗》：改革一直是“摸著石頭過(guò)河”，這是否會(huì)造成理論準(zhǔn)備不足、“悔棋”的代價(jià)很大的狀況?
　　成思危：改革是有路徑依賴(lài)的，改革就像下象棋一樣，你走第一步的時(shí)候，就會(huì)影響到你今后的幾步。所以你一步如果走得不合適，那可能以后的幾步就都會(huì)受到影響，甚至還要倒回頭來(lái)，這就是“悔棋”。我不是說(shuō)不能“悔棋”，但是“悔棋”的代價(jià)是非常巨大的。這里我們要區(qū)分兩類(lèi)問(wèn)題：一類(lèi)就是政策框架，總體戰(zhàn)略思考不足，如醫(yī)改。二類(lèi)是政策框架基本是好的，但對(duì)執(zhí)行中的難點(diǎn)問(wèn)題估計(jì)不足，如房改。其實(shí)房改的政策框架，像商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房都早就提出來(lái)了。但在執(zhí)行過(guò)程中地方政府在利益驅(qū)動(dòng)下不愿意去蓋經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，甚至出現(xiàn)官商勾結(jié)，把政策框架給扭曲了。
　　
　　改革初期摸著石頭過(guò)河是必要的。但同時(shí)我常講專(zhuān)家學(xué)者應(yīng)該做的工作，就是要探討理論基礎(chǔ)，評(píng)介國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，完善政策框架。分析實(shí)施難點(diǎn)，從這四個(gè)方面支持政府的決策。專(zhuān)家學(xué)者不能代替政府決策，但是可以為政府決策提供智力支持，而不要一味指責(zé)和批評(píng)政府。
　　
　　政府職能不轉(zhuǎn)變，改革難以成功
　　
　　《南風(fēng)窗》：一直以來(lái)，改革的一個(gè)目標(biāo)是“小政府，大社會(huì)”，但這些年來(lái)，政府在方方面面的控制力整體感覺(jué)是越來(lái)越大了，應(yīng)該如何看待這一現(xiàn)象?
　　成思危：這就是我講在改革中要處理好的四個(gè)關(guān)系，人治和法治，公平和效率，政府和市場(chǎng)，集權(quán)和分權(quán)，都是涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。我認(rèn)為改革面臨的最大問(wèn)題就是面臨這四個(gè)矛盾，而這四個(gè)矛盾歸結(jié)為一句話(huà)，就是政府職能要轉(zhuǎn)變。政府如果不能成為一個(gè)服務(wù)型政府，而其官員貪戀于加強(qiáng)自己的權(quán)力并且用手中的權(quán)力來(lái)謀求私利，改革前途堪憂(yōu)。大部制改革的時(shí)候我說(shuō)過(guò)一句話(huà)，就是只有簡(jiǎn)政才能精兵，管的事那么多，人不就得多嗎。所以政府和市場(chǎng)要有分工，看得見(jiàn)的手和看不見(jiàn)的手要配合起來(lái)，不要總是較勁，不要總想政府去統(tǒng)治市場(chǎng)。市場(chǎng)需要政府的宏觀調(diào)控，但是市場(chǎng)自己能解決的問(wèn)題政府就不要去干涉，連一碗牛肉面的價(jià)格政府都要去管。我國(guó)多次機(jī)構(gòu)改革的結(jié)果都不夠好，根源就在這里。所以政府職能不轉(zhuǎn)變，改革是難以成功的。
　　而改革的核心是制度創(chuàng)新，應(yīng)該著力于從制度上防止權(quán)力的濫用，最起碼的一條就是，有資源分配權(quán)的人不應(yīng)該有優(yōu)先選擇權(quán)。這就好比是在分一塊蛋糕，切蛋糕的人應(yīng)該最后一個(gè)拿，這樣才能保證分得公平。
　　《南風(fēng)窗》：您提到的四個(gè)關(guān)系，能否講得詳細(xì)一點(diǎn)?
　　成思危：第一就是法治和人治的矛盾。中央提出了依法治國(guó)的方略，這可以說(shuō)是從理論上解決了黨大還是法大的問(wèn)題，就是說(shuō)要通過(guò)法律的程序把黨的主張變成國(guó)家的意志，一旦變成國(guó)家意志以后，任何黨派、任何個(gè)人都必須遵守。但是在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)在法治和人治之間還是存在矛盾和問(wèn)題。
　　我國(guó)的官員在裁量上有太大的自由度，這就是人治。有的企業(yè)家到地方上把一個(gè)瀕臨倒閉的工廠給挽救過(guò)來(lái)，但是地方政府一看有利益了，就把這個(gè)企業(yè)家掃地出門(mén)，連利息都沒(méi)有給，這叫做“開(kāi)門(mén)迎客，關(guān)門(mén)打狗”。還有前一段時(shí)間報(bào)道的記者批評(píng)地方，地方竟派公安來(lái)抓記者的新聞，都說(shuō)明我們的法治還不健全。因此依法治國(guó)的首要應(yīng)當(dāng)是依法行政，也就是“依法治官”。
　　依法治國(guó)的根本是依憲治國(guó)，憲法是我們國(guó)家的根本大法，這些年來(lái)憲法不斷地修改，特別是最近一次修改，把保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)、保護(hù)人權(quán)等等都寫(xiě)進(jìn)了憲法，應(yīng)該是基本完備的。但是在執(zhí)行的過(guò)程中，很多人并沒(méi)有把憲法當(dāng)作一個(gè)根本大法來(lái)看待。違憲可以說(shuō)是最大的違法，但是我們現(xiàn)在還沒(méi)有能夠真正樹(shù)立憲法的權(quán)威。同時(shí)我們還應(yīng)該對(duì)各種部門(mén)和地方法規(guī)進(jìn)行審查，徹底清除有違憲法的地方。
　　而在推動(dòng)依法治國(guó)上，媒體的監(jiān)督作用很重要。我曾經(jīng)在兩岸四地一個(gè)新聞研討會(huì)上講過(guò)，媒體的作用應(yīng)該是振聾發(fā)聵，棄舊圖新，抑惡揚(yáng)善，務(wù)實(shí)求真。我認(rèn)為我們的媒體現(xiàn)在離這個(gè)要求還有一段距離，這其中有各種各樣的因素，媒體也應(yīng)該注意提高素質(zhì)。
　　第二是公平和效率的關(guān)系。過(guò)去我們講效率優(yōu)先、兼顧公平，這在改革開(kāi)放初期是有其合理性的。但在今天大家都關(guān)注公平的時(shí)候，我還是要提醒，不要讓一種傾向掩蓋了另一種傾向，公平和效率都是我們應(yīng)該處理好的。一方面要用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段去追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效益和效果，另一方面，要堅(jiān)持和完善社會(huì)主義制度，保障社會(huì)的公平和公正，特別是保障弱勢(shì)群體的合法權(quán)益。在初次分配 上，要以效率優(yōu)先，企業(yè)內(nèi)部的分配只要合法政府就不要干預(yù)；政府要管的是二次分配，擔(dān)當(dāng)維護(hù)社會(huì)公平的責(zé)任，同時(shí)還要強(qiáng)調(diào)三次分配，就是先富階層在自愿基礎(chǔ)上進(jìn)行的慈善活動(dòng)。但這不是制度的范疇，是道德的范疇。
　　第三是政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。在市場(chǎng)失靈的情況下，宏觀調(diào)控是必要的，但不能違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律。首先是價(jià)值規(guī)律。如果是價(jià)格過(guò)分脫離了價(jià)值，你采取限價(jià)或者補(bǔ)貼的方法都只能是權(quán)宜之計(jì)，并不能真正解決問(wèn)題。限價(jià)的結(jié)果可能會(huì)減弱生產(chǎn)者的積極性，造成市場(chǎng)的扭曲；而補(bǔ)貼的結(jié)果則可能造成有的人鉆空子。我們最近成品油的補(bǔ)貼就造成了這個(gè)問(wèn)題，香港的車(chē)都是空車(chē)開(kāi)過(guò)來(lái)到深圳加油，不但加滿(mǎn)油，還要把油桶都加滿(mǎn)，外國(guó)的航空公司都在中國(guó)加滿(mǎn)了油再飛走。
　　其次不能違反供求規(guī)律。應(yīng)該相信市場(chǎng)的信號(hào)，不要用計(jì)劃人員主觀的判斷來(lái)代替市場(chǎng)的信號(hào)。我們的計(jì)劃人員曾經(jīng)一度認(rèn)為電力供應(yīng)多了，所以從嚴(yán)審批新建電廠造成了后來(lái)的缺電局面。
　　還有就是不能違反競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律。以前老是用防止重復(fù)建設(shè)來(lái)限制新進(jìn)入者，實(shí)際這個(gè)提法是不對(duì)的。沒(méi)有新的市場(chǎng)進(jìn)人者，沒(méi)有新的競(jìng)爭(zhēng)者，這個(gè)市場(chǎng)是不可能進(jìn)步的。就像擠公共汽車(chē)一樣，當(dāng)你沒(méi)擠上去的時(shí)候，你就說(shuō)還能擠，一旦踏上以后，就對(duì)后面的人說(shuō)上不來(lái)了，別擠了，等后面一輛吧。這不公平。后來(lái)的提法改成了防止低水平的重復(fù)建設(shè)，這就科學(xué)了。
　　第四是集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系。地方政府為什么追求GDP?當(dāng)然政績(jī)是一個(gè)方面，但是財(cái)政收入也是一方面，因?yàn)樨?cái)政制度是分灶吃飯。中央和地方財(cái)權(quán)和責(zé)任上不匹配，就難以在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)地方?jīng)Q策者的利益偏好。我曾說(shuō)過(guò)北京每到八月十五前后，堵車(chē)就格外嚴(yán)重，因?yàn)樗驮嘛灥能?chē)太多了，這就說(shuō)明權(quán)力集中的情況還很?chē)?yán)重。如果權(quán)力過(guò)分集中，就會(huì)把矛盾過(guò)分集中；把財(cái)力過(guò)分集中，也會(huì)把負(fù)擔(dān)過(guò)分集中。所以一方面中央要有一定的財(cái)力。一定的力量，但是另一方面也要給地方一定的主動(dòng)性。
　　《南風(fēng)窗》：您強(qiáng)調(diào)了制度創(chuàng)新的重要性，那在當(dāng)下，制度創(chuàng)新的重點(diǎn)和關(guān)鍵在哪里?
　　成思危：制度創(chuàng)新本身是體制和機(jī)制的創(chuàng)新，現(xiàn)在總體來(lái)說(shuō)對(duì)體制議論得比較多，例如和諧社會(huì)、服務(wù)型政府等等，但對(duì)機(jī)制則研究不夠，所謂機(jī)制就是你按照什么樣的程序，沿著什么用的過(guò)程，提供什么樣的激勵(lì)，才能夠達(dá)到改變體制的目的。沒(méi)有好的機(jī)制，在實(shí)施過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)動(dòng)力不足，還往往會(huì)走樣。所以我覺(jué)得制度創(chuàng)新上目前要重視的是機(jī)制創(chuàng)新的問(wèn)題。因?yàn)楝F(xiàn)在體制的目標(biāo)已經(jīng)相當(dāng)明確，但怎么樣從今天的狀況到達(dá)理想的狀態(tài)則不夠明確。這就需要機(jī)制，需要解決實(shí)施的程序問(wèn)題，先走哪步，后走哪步，怎么保證在實(shí)施的過(guò)程中不變樣；如何提供激勵(lì)的因素，讓大家愿意去改變體制。這些機(jī)制問(wèn)題不解決的話(huà)，體制改革就是空話(huà)。
　　
　　股市沒(méi)能做到優(yōu)勝劣汰
　　
　　《南風(fēng)窗》：在您看來(lái)，我國(guó)在1990年代初開(kāi)設(shè)股市的初衷和目的是什么?是否已經(jīng)達(dá)到?
　　成思危：我認(rèn)為股市是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中有價(jià)證券市場(chǎng)化的產(chǎn)物，它的作用應(yīng)該是有效的投資融資的場(chǎng)所。對(duì)投資者來(lái)說(shuō)，雖然股市有風(fēng)險(xiǎn)，但是他可以得到比存款和債券更高的回報(bào)。對(duì)于融資者來(lái)說(shuō)，他可以以較低的成本融資，但是同時(shí)要求他要加強(qiáng)自身的經(jīng)營(yíng)管理，給投資者以合理的回報(bào)。在這種情況下，股市應(yīng)該是一個(gè)扶優(yōu)汰劣，優(yōu)勝劣汰的場(chǎng)所，在優(yōu)化資源配置上起更重要的作用。從股市這些年的發(fā)展看，確實(shí)對(duì)國(guó)有企業(yè)改革以及民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展起到了正面的作用。
　　另一個(gè)方面，股市應(yīng)當(dāng)是適度投機(jī)的場(chǎng)所，如果大家都按照一個(gè)價(jià)錢(qián)買(mǎi)賣(mài)就不會(huì)有交易，因此可以說(shuō)沒(méi)有投機(jī)就沒(méi)有股市。但是不能過(guò)度投機(jī)。所以我一直說(shuō)我國(guó)股市去年有兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是企業(yè)的股價(jià)普遍偏高，當(dāng)時(shí)我說(shuō)有泡沫的時(shí)候許多人反對(duì)，現(xiàn)在大家都承認(rèn)有泡沫。應(yīng)該承認(rèn)去年股價(jià)確實(shí)是偏高，從市盈率就可以看出來(lái)，比成熟市場(chǎng)要高得多；另外一個(gè)是換手率偏高，表明存在著過(guò)度投機(jī)。一個(gè)股市中長(zhǎng)線(xiàn)和短線(xiàn)投資者之間應(yīng)當(dāng)保持適度的平衡，但是我國(guó)股市的年換手率是1000以上，而國(guó)際上一般只有100～200，這說(shuō)明做短線(xiàn)的人太多了，市場(chǎng)中充滿(mǎn)了過(guò)度投機(jī)的氣氛，大家不是根據(jù)公司的價(jià)值而是根據(jù)價(jià)差來(lái)運(yùn)作。而一些機(jī)構(gòu)則給出了一些虛假信息，容易使一些投資者上當(dāng)。
　　這兩個(gè)問(wèn)題說(shuō)明我國(guó)股市中泡沫還是存在的，優(yōu)質(zhì)的上市公司的數(shù)量不多，也就是30％左右。國(guó)外在熊市時(shí)上市公司的數(shù)目會(huì)因退市而減少，可是我國(guó)不但沒(méi)有減少反而增加。這是因?yàn)槲覀儺?dāng)年搞股票發(fā)行時(shí)采取的是配額制，上市公司成為一種殼資源，沒(méi)有人愿意退市。國(guó)外在熊市時(shí)大量公司退市，等于起到汰劣的作用。而我國(guó)在熊市時(shí)沒(méi)有起到這個(gè)作用，因此在牛市到來(lái)時(shí)，績(jī)差公司的股價(jià)都跟著漲，最后甚至ST公司都成為炒作對(duì)象。因此沒(méi)有做到優(yōu)勝劣汰，而是優(yōu)勝劣不汰。
　　《南風(fēng)窗》：有人把中國(guó)股市稱(chēng)為“賭場(chǎng)”，您是否同意這種說(shuō)法?
　　成思危：把中國(guó)股市說(shuō)成是“賭場(chǎng)”從學(xué)術(shù)上說(shuō)可能不夠嚴(yán)謹(jǐn)，但是確實(shí)存在這樣的情況，因?yàn)檫^(guò)度投機(jī)就類(lèi)似于賭博。
　　《南風(fēng)窗》：您如何看待“劉芳事件”和“杭蕭鋼鉤事件”?目前股市的監(jiān)管存在哪些突出的問(wèn)題?
　　成思危：通過(guò)《證券法》的修改，已經(jīng)給證監(jiān)會(huì)賦予了不少權(quán)力，但是從它的人員素質(zhì)和人數(shù)來(lái)看，還沒(méi)有能更完全做到適應(yīng)需要。所以我還是贊成加強(qiáng)證監(jiān)會(huì)的力量，包括提高監(jiān)管人員的素質(zhì)，可以全國(guó)公開(kāi)招聘嘛。
　　股市在牛市時(shí)違法現(xiàn)象要多得多，所以關(guān)鍵是要依法監(jiān)管，但是監(jiān)管不能單靠證監(jiān)會(huì)，你想1400多個(gè)上市公司，證監(jiān)會(huì)哪里管得過(guò)來(lái)。所以要靠政府和市場(chǎng)來(lái)共同監(jiān)管，也就是發(fā)動(dòng)一些投資者和學(xué)者揭發(fā)上市公司的問(wèn)題。關(guān)鍵是要把證監(jiān)會(huì)的專(zhuān)業(yè)監(jiān)管和市場(chǎng)上群眾對(duì)上市公司的監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，但結(jié)合起來(lái)要從制度上給予保證。個(gè)別投資者去跟上市公司打官司是不合算的，所以一定要有共同訴訟制度，由律師代表所有的投資者大官司。還要保證披露一分析一公告一處置程序的完善。
　　《南風(fēng)窗》：你還堅(jiān)持股市是“慢牛”的觀點(diǎn)?很多人說(shuō)現(xiàn)在已經(jīng)是熊市了。
　　成思危：現(xiàn)在是3300A，2006年12月14日是2242.24點(diǎn)，也還高1000多點(diǎn)，我覺(jué)得這一年多，我國(guó)股市總體上還是呈上升趨勢(shì)的，當(dāng)然不能跟6100A比。另外我再三說(shuō)過(guò)，由于上證指數(shù)嚴(yán)重失真，按股指來(lái)看股市意義不大，主要還是要看我說(shuō)的400家左右比較好的上市公司的發(fā)展前途。什么時(shí)候是熊市?掉回2242點(diǎn)以下才算是熊市。只要你持有好的公司的股票，它遲早是會(huì)漲上去的。如果你買(mǎi)的是那些垃圾股，就只能自認(rèn)倒霉了。
　　《南風(fēng)窗》：救市還是不救市，這個(gè)問(wèn)題您怎么看?
　　成思危：我同意水皮的看法，這是一個(gè)偽命題。政府主要是通過(guò)貨幣政策，財(cái)政政策，以及調(diào)節(jié)供求關(guān)系等手段來(lái)調(diào)控股市，不可能政府直接拿錢(qián)去買(mǎi)股票。政府實(shí)際上一直在不斷地采取措施，例如在股市過(guò)熱時(shí)提高存款準(zhǔn)備金率，提高印花稅率，提高利率等等。我并不反對(duì)現(xiàn)在采取降低印花稅等措施，但其作用是有限的。政府真正要做的還是加強(qiáng)股市的基礎(chǔ)制度建設(shè)，提高上市公司質(zhì)量。政府只能是做政府職權(quán)范圍內(nèi)的事。不可能像東亞金融危機(jī)時(shí)香港金融管理管局一樣，出錢(qián)收購(gòu)一批股票來(lái)抗擊對(duì)沖基金。這種事只能是在極其特殊的情況下采取的非常手段。美國(guó)政府也并非直接干預(yù)市場(chǎng)，而是動(dòng)員一些投資銀行去收購(gòu)陷入危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)。
　　政府作為監(jiān)管者不應(yīng)對(duì)股市的漲跌負(fù)責(zé)，而應(yīng)當(dāng)為投資者創(chuàng)造一個(gè)公平、公正、公開(kāi)的環(huán)境，保障公眾投資者的合法權(quán)益。我們需要建立的是一個(gè)健康的、能夠優(yōu)化資源配置的資本市場(chǎng)，而不是一個(gè)過(guò)度投機(jī)、脫離上市公司質(zhì)量的資本市場(chǎng)。當(dāng)然，這是需要假以時(shí)日的。

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