大部制改革_大部制改革下一步

　　就中國(guó)特殊的國(guó)情而言，大部制改革的成功與否，取決于中央與地方機(jī)構(gòu)改革的聯(lián)動(dòng)機(jī)制是否能夠確立，取決于長(zhǎng)期以來(lái)存在著的中央政府與地方政府“職責(zé)同構(gòu)”、“上下一般粗”的局面是否能在實(shí)質(zhì)上突破。
　　
　　地方大部制改革的經(jīng)驗(yàn)
　　
　　2008年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，在探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制方面邁出了重要步伐，實(shí)現(xiàn)了大部門體制改革的良好開(kāi)局。目前，國(guó)務(wù)院部委新的三定方案陸續(xù)開(kāi)始公布。
　　值得注意的是，這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的許多做法，吸取了地方機(jī)構(gòu)改革探索中的許多經(jīng)驗(yàn)。上世紀(jì)90年代以來(lái)，一些地方政府基于自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，進(jìn)行了一些帶有“大部門體制”性質(zhì)的機(jī)構(gòu)改革，主要有“海南經(jīng)驗(yàn)”、“深圳經(jīng)驗(yàn)”、“浦東經(jīng)驗(yàn)”、“成都經(jīng)驗(yàn)”、“隨州經(jīng)驗(yàn)”等。
　　
　　海南建立了“大文化”、“大人力資源”、“大交通”、“大國(guó)土環(huán)境資源”的管理體制。海南把文化、廣電、出版、體育等職能組成一個(gè)文體廳；海南省人勞保障廳則把人力資源、收入分配、社會(huì)保障有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)；海南省交通廳則負(fù)責(zé)地方航空、鐵路的規(guī)劃和協(xié)調(diào)工作，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)城市交通行業(yè)管理；海南省國(guó)土環(huán)境資源廳則主管全省環(huán)境保護(hù)和土地資源、礦產(chǎn)資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用。
　　深圳建立了“大交通”、“大文化”、“大農(nóng)業(yè)”的管理體制。深圳在交通管理方面，海陸空全部是一體的，只有一個(gè)交通局；文化、廣播、電視、新聞、出版、版權(quán)等方面，只有一個(gè)文化局來(lái)管理；農(nóng)業(yè)方面，只有一個(gè)農(nóng)林局來(lái)管理。
　　上海浦東的黨委部門只有1辦(辦公室)、3部(組織部－編辦－人事局，宣傳部－文廣局，統(tǒng)戰(zhàn)部－對(duì)臺(tái)辦－港澳辦－民族和宗教辦－僑辦)、5委(政法委、企工委－國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、社工委、機(jī)關(guān)工委、紀(jì)委－監(jiān)察委)；行政有17個(gè)機(jī)構(gòu)。
　　成都市從2004年起，先后建立了“大農(nóng)業(yè)”、“大水務(wù)”、“大交通”的管理體制。成都市將原市委農(nóng)村工作辦公室、市農(nóng)牧局、市農(nóng)機(jī)局進(jìn)行整合，組建了市農(nóng)業(yè)委員會(huì)；將市交通局、市政公用局、市公安局、市經(jīng)委承擔(dān)的城市公共交通、出租汽車管理職能、交通道路技術(shù)規(guī)劃和安全設(shè)施、綜合運(yùn)輸和物流等職能整合，組建市交通委員會(huì)；將城鄉(xiāng)防汛、城市供水、排水、節(jié)約用水、河道管理、水資源保護(hù)等職能整合，在市級(jí)和縣級(jí)分別組建了全新的水務(wù)機(jī)構(gòu)，解決了以前多個(gè)部門管水的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了水務(wù)管理一體化。
　　隨州市按照精簡(jiǎn)效能、機(jī)構(gòu)能合的盡量合，職能能并的盡量并的思路設(shè)置政府機(jī)構(gòu)。比如，外事、僑務(wù)和旅游合并，設(shè)立“外事僑務(wù)旅游局”；文化局、文物局、體育局、新聞出版局合并，統(tǒng)稱“文體局”；社科聯(lián)、作協(xié)、文明辦、網(wǎng)絡(luò)辦、外宣辦都掛在宣傳部；工業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、中小企業(yè)成長(zhǎng)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、信息產(chǎn)業(yè)、民爆行業(yè)管理等職能部門統(tǒng)統(tǒng)歸入隨州市經(jīng)委，對(duì)應(yīng)省里4個(gè)廳局和6個(gè)行業(yè)辦公室。整合后，隨州市政府組成部門和直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)共25個(gè)，比一般地市州少10個(gè)以上。
　　
　　鼓勵(lì)地方創(chuàng)新
　　
　　深化行政管理體制改革，必須堅(jiān)持發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，鼓勵(lì)地方結(jié)合實(shí)際改革創(chuàng)新。
　　地方政府在進(jìn)行大部制改革的探索與創(chuàng)新方面，有著更加迫切的壓力與動(dòng)力。地方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)合并政府管制職能、審批職能或許可職能提出了更為迫切的要求。目前，地方政府部門林立導(dǎo)致審批層次、審批部門、審批程序、審批環(huán)節(jié)、審批項(xiàng)目過(guò)多，公民與企業(yè)辦事困難，嚴(yán)重影響了投資環(huán)境；執(zhí)法部門太多，重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民現(xiàn)象突出；收費(fèi)主體過(guò)多，行政收費(fèi)過(guò)濫，增加了企業(yè)營(yíng)商成本。政府部門行政審批過(guò)多，創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境的職能就非常薄弱，難以適應(yīng)企業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育的要求，必然要求進(jìn)一步精簡(jiǎn)與合并政府機(jī)構(gòu)。
　　上世紀(jì)90年代以來(lái)，地方政府普遍開(kāi)始了創(chuàng)建行政服務(wù)中心、實(shí)行“一站式服務(wù)”的改革，但是，怎樣協(xié)調(diào)處理“行政服務(wù)中心”與政府部門之間的關(guān)系，是一大難題。要真正方便企業(yè)和人民群眾辦事，真正的出路在于推進(jìn)大部制。
　　在地方和諧社會(huì)建設(shè)的過(guò)程中，人民群眾對(duì)公共服務(wù)的要求更為迫切，地方政府必須盡快回應(yīng)人民群眾的公共服務(wù)需求，而同時(shí)，地方政府所受到的財(cái)政約束、成本約束更為明顯，這就成為地方推動(dòng)大部制改革的強(qiáng)大動(dòng)力。尤其是一些與群眾利益密切相關(guān)、與老百姓直接打交道的事項(xiàng)、環(huán)節(jié)與部門，則面臨著更為明顯的壓力。地方政府管理創(chuàng)新迫切需要找到新的突破口。
　　在探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制方面，地方政府可以在與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置相銜接的基礎(chǔ)上，采取積極的創(chuàng)新措施。
　　第一，地方政府應(yīng)根據(jù)各層級(jí)政府的職責(zé)重點(diǎn)，合理調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置。在中央確定的限額內(nèi)，需要統(tǒng)一設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)上下對(duì)口，其他機(jī)構(gòu)因地制宜設(shè)置。為確保中央的政令暢通，地方政府特別是省級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革可參照國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，建立與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)框架大體協(xié)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)，可整合人事、勞動(dòng)和社會(huì)保障，城鄉(xiāng)建設(shè)和住房管理、交通和運(yùn)輸?shù)葯C(jī)構(gòu)與職能，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)、工業(yè)管理、食品藥品監(jiān)管等職能。
　　第二，進(jìn)一步加大地方政府部門職能整合的力度。如可以像海南省一樣，將國(guó)土資源、環(huán)保、氣象相關(guān)職能進(jìn)行整合，組建資源與環(huán)境保護(hù)部門；將文化、廣電、新聞出版及文物等職能進(jìn)行整合，組建文化綜合管理部門。也可將農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等相關(guān)職能進(jìn)行整合，組建統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)部門；將分散在有關(guān)部門的食品監(jiān)管職能進(jìn)行整合，明確由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，等等。根據(jù)一些省市“大部制”改革的經(jīng)驗(yàn)，地方一個(gè)機(jī)構(gòu)可以對(duì)應(yīng)中央的相關(guān)幾個(gè)機(jī)構(gòu)，地方的這一機(jī)構(gòu)可以同時(shí)履行幾個(gè)中央機(jī)構(gòu)分別履行的職能。市縣政府探索建立大部門體制的步子可以邁得大一些，可借鑒成都、深圳等地經(jīng)驗(yàn)，積極探索建立“大經(jīng)濟(jì)”、“大交通”、“大文化”、“大農(nóng)業(yè)”的管理體制與機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。
　　第三，地方政府可配套進(jìn)行政府決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、服務(wù)機(jī)制的改革，從而優(yōu)化政府運(yùn)行機(jī)制。進(jìn)一步加大地方政府部門決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互分離又相互協(xié)調(diào)的改革力度；可將執(zhí)行事務(wù)從部門中適度分離出來(lái)，設(shè)立專司執(zhí)行的執(zhí)行局，從而實(shí)現(xiàn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的相互監(jiān)督與制約。處于部門之下的各執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，提供公共服務(wù)。同時(shí)，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以多種方式讓一些非營(yíng)利組織通過(guò)合同、出租、承包、憑單等方式參與公共服務(wù)供給，滿足公眾日益增長(zhǎng)、不斷變化的公共服務(wù)需求。
　　第四，地方政府要適當(dāng)減少人員規(guī)模，調(diào)整和優(yōu)化公務(wù)員人員結(jié)構(gòu)，將人員主要用于公共服務(wù)方面。
　　
　　建立大部制改革的新動(dòng)力機(jī)制
　　
　　1998年政府機(jī)構(gòu)改革是我國(guó)歷次政府機(jī)構(gòu)改革中機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)力度最大的一次改革， 1998年政府機(jī)構(gòu)改革后，在國(guó)務(wù)院撤銷9個(gè)工業(yè)部的同時(shí)，地方也陸續(xù)撤銷了工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，結(jié)束了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的由工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門直接管理企業(yè)的歷史。這是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行的重大精簡(jiǎn)，這次精簡(jiǎn)的重要成果就是大幅度減少了政府不該行使的職能、政府直接干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行的職能。
　　經(jīng)過(guò)1998年改革后，我國(guó)政府職能從干預(yù)市場(chǎng)方面“退位”的任務(wù)已暫告一段落，而強(qiáng)化較為薄弱的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的任務(wù)更加突顯出來(lái)，政府機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)力機(jī)制也隨之發(fā)生了根本變化。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)改革越來(lái)越受到各種利益關(guān)系的牽制，如人員結(jié)構(gòu)的調(diào)整問(wèn)題、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少的問(wèn)題、黨委與政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置的問(wèn)題等等，涉及深刻的體制與利益格局的變動(dòng)。無(wú)疑，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革需要新的動(dòng)力機(jī)制。
　　黨的十七大關(guān)于大部制改革思路的提出，為政府機(jī)構(gòu)改革打開(kāi)了空間。大部制改革的根本目的，就是要確立適應(yīng)服務(wù)型政府、責(zé)任政府、法治政府需要的現(xiàn)代政府大部門體制。大部門體制改革的動(dòng)力，從根本上講，來(lái)源于有效提供公共服務(wù)、降低政府成本、提高政府執(zhí)行力的要求，來(lái)源于人民群眾特別是基層群眾、企業(yè)等市場(chǎng)主體對(duì)提供成本低、質(zhì)量?jī)?yōu)、程序少、辦事便捷的服務(wù)的新期待。這種動(dòng)力更多的來(lái)源于人民、來(lái)源于市場(chǎng)主體、來(lái)源于基層、來(lái)源于一線。
　　大部制的概念盡管借用于現(xiàn)代兩方公共管理改革，但是，中國(guó)大部制改革的動(dòng)力卻是來(lái)源于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政治發(fā)展的內(nèi)在要求。就中國(guó)特殊的國(guó)情而言，大部制改革的成功與否，取決于中央與地方機(jī)構(gòu)改革的聯(lián)動(dòng)機(jī)制是否能夠確立，取決于長(zhǎng)期以來(lái)存在著的中央政府與地方政府“職責(zé)同構(gòu)”、“上下一般粗”的局面是否能在實(shí)質(zhì)上突破。
　　因此，有必要建立防止中央部門干預(yù)地方大部制改革的“防火墻”。要嚴(yán)肅紀(jì)律，嚴(yán)禁上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門干預(yù)下級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置；國(guó)務(wù)院各部門應(yīng)帶頭理解支持地方政府從實(shí)際出發(fā)設(shè)置機(jī)構(gòu)的做法，多鼓勵(lì)、多配合、少指責(zé)、少干預(yù)。防止中央政府部門干預(yù)地方機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵，是割斷中央財(cái)政資金與政府機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，建立財(cái)政資金與職能履行之間的關(guān)系；要改變財(cái)政資金按條條機(jī)構(gòu)下?lián)艿捏w制，改為按職能下?lián)艿捏w制，地方政府由哪一個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)相關(guān)的職能，履行這些職能所需要的資金就下?lián)芙o哪一個(gè)機(jī)構(gòu)。中央財(cái)政下?lián)艿胤降馁Y金，沒(méi)有必要完全都通過(guò)中央政府部門這個(gè)“漏斗”，有些資金完全可以直接一攬子撥給地方政府。
　　
　　中央與地方機(jī)構(gòu)改革的聯(lián)動(dòng)機(jī)制是否能夠確立，關(guān)鍵是逐步明確劃分中央與地方各級(jí)政府之間的職責(zé)權(quán)限，探索中央與地方關(guān)系規(guī)范化、法治化的新路徑。首先要明確各級(jí)政府的管理和服務(wù)重點(diǎn)。中央政府要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的宏觀管理，進(jìn)一步減少和下放具體管理事項(xiàng)，把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一。地方政府要確保中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)的有效實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，做好面向基層和群眾的服務(wù)與管理，維護(hù)市場(chǎng)秩序和社會(huì)安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。要根據(jù)各級(jí)政府的職責(zé)重點(diǎn)，相應(yīng)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，而不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)“上下對(duì)口”。
　　目前大部制改革處于由部門博弈形成“三定”規(guī)定進(jìn)行機(jī)構(gòu)編制管理的局面。應(yīng)鼓勵(lì)大部制改革較為成功的地方建立機(jī)構(gòu)設(shè)置法定化的機(jī)制，通過(guò)人大及其常委會(huì)立法的方式出臺(tái)大部門設(shè)置法，也可由政府常務(wù)會(huì)議出臺(tái)大部門組織簡(jiǎn)則。在總結(jié)地方大部門改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)出臺(tái)地方各級(jí)政府大部門設(shè)置的“樣本”建議，供地方推進(jìn)大部門體制改革時(shí)參考。在地方大部制改革取得相對(duì)成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)推動(dòng)中央政府大部門體制改革，從而形成上下聯(lián)動(dòng)的改革局面。
　　
　　(作者為國(guó)家行政學(xué)院教授)

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