行政訴訟20年|加強(qiáng)行政審判團(tuán)隊(duì)工作

　　歲月如歌，《行政訴訟法》轉(zhuǎn)眼之間已經(jīng)實(shí)施20周年了。縱觀我國(guó)《行政訴訟法》的實(shí)施，有其壯烈、偉大的一面，也有其艱辛、悲哀的一面，凸現(xiàn)了中國(guó)處于深刻社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)矛盾，并昭示了中國(guó)法治路途之艱難和遙遠(yuǎn)。
　　正如人們所期盼的，20年前該法的頒布施行，標(biāo)志著我國(guó)行政法治建設(shè)的起步，也標(biāo)志著我國(guó)公民公權(quán)利的司法保障制度開(kāi)始確立，其積極意義不容忽視：該法明顯促進(jìn)了保護(hù)公民權(quán)利、抑制權(quán)力過(guò)度擴(kuò)張的行政法治理念、理論和意識(shí)的樹(shù)立和形成，啟動(dòng)并加快了我國(guó)各級(jí)政府法治建設(shè)的步伐；該法建立了公民與政府可以平等“對(duì)簿公堂”的平臺(tái)，使司法權(quán)可以對(duì)行政權(quán)有所制約，使我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)模式逐步趨向完善；該法還明顯加快了我國(guó)行政立法體系的完善，推動(dòng)了我國(guó)行政法理論體系的建立，可以毫不夸張地說(shuō)20年來(lái)中國(guó)行政法學(xué)理論方面取得的成就令世人刮目相看。
　　但《行政訴訟法》和其他任何一部法律一樣，其生命力只能體現(xiàn)在其實(shí)施過(guò)程中。由于這部法律的特殊性，因此其實(shí)施必然遭遇到比其他法律更多的瓶頸和困難。20年，在漫長(zhǎng)的中國(guó)法治化進(jìn)程中可以說(shuō)僅僅是短暫的瞬間，但該法的實(shí)施，已經(jīng)給了我們很多的反思和啟示。
　　
　　現(xiàn)實(shí)與紙上的差距
　　
　　首先就是要深刻研究《行政訴訟法》的實(shí)施環(huán)境，深刻研究中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)矛盾，尤其是新形勢(shì)下官民關(guān)系和矛盾的新特點(diǎn)，把《行政訴訟法》的實(shí)施看作憲法實(shí)施、依法治國(guó)方略實(shí)施的重要環(huán)節(jié)來(lái)推進(jìn)。
　　對(duì)于我國(guó)法治進(jìn)程的宣傳，包括對(duì)于《行政訴訟法》實(shí)施效果的宣傳要實(shí)事求是，既要宣傳成績(jī)、鼓舞信心，更要挖掘問(wèn)題，尋找對(duì)策。切忌盲目歌功頌德，一片叫好，而漠視客觀問(wèn)題和困難之存在。借用溫家寶總理最近在回答外國(guó)人士時(shí)的一句話來(lái)表達(dá)：“實(shí)現(xiàn)公平正義是我們政府的良心”，作為有良心的公法學(xué)者和政法部門領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該把《行政訴訟法》實(shí)施作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義目標(biāo)之重要一環(huán)、作為鞏固人民民主政權(quán)之重要一環(huán)來(lái)對(duì)待。這樣的紀(jì)念才有其真正的價(jià)值。
　　事實(shí)上，我國(guó)目前處于深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，也處于社會(huì)矛盾凸顯時(shí)期，法治建設(shè)方面恰恰存在不少問(wèn)題。而這些問(wèn)題正是人民最不滿意、最為關(guān)注的。就2009年來(lái)說(shuō)，群體性事件、典型大案要案甚多，輿論報(bào)道和群眾關(guān)注的案件和事件頻繁發(fā)生(實(shí)際上，最高人民法院副院長(zhǎng)江必新在一個(gè)報(bào)告中也承認(rèn)：“行政案件申訴上訪率高，是長(zhǎng)期困惑法院的一個(gè)老大難問(wèn)題”)�？梢�(jiàn)，目前影響我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的因素依然大量存在，社會(huì)矛盾的關(guān)聯(lián)性、敏感性、對(duì)抗性明顯增強(qiáng)，而且越來(lái)越集中地體現(xiàn)在農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷、勞資糾紛、醫(yī)患矛盾、環(huán)境污染等敏感事件上，由于官民關(guān)系在一些地方惡化，以致發(fā)生多起令人震驚的殺害官員的犯罪案件，在社會(huì)上造成了極其惡劣的影響。
　　胡錦濤總書記在2005年就指出社會(huì)主義和諧社會(huì)首先是民主法治、公平正義的社會(huì)，2007年又提出“三個(gè)至上”，其中最引人注目的是“憲法法律至上”。近幾年來(lái)，最高人民法院不斷發(fā)出“人民司法為人民”的強(qiáng)烈口號(hào)，以及提出“能動(dòng)司法”、“司法能動(dòng)”等使人耳目一新的號(hào)召。但是《行政訴訟法》的實(shí)際實(shí)施效果如何呢?那么多的官民之間的糾紛乃至群體性事件的頻發(fā)過(guò)程中，行政訴訟制度在預(yù)防、消解和解決這些社會(huì)矛盾的過(guò)程中究竟發(fā)揮了多大的實(shí)際作用?為什么人民的訴愿、期待和渴望往往得不到應(yīng)有的回應(yīng)?無(wú)論是從民眾的渴望，還是學(xué)者的期待來(lái)看，《行政訴訟法》總體實(shí)施效果還有待提高，現(xiàn)實(shí)中的《行政訴訟法》與紙上的《行政訴訟法》還有不小的差距。大環(huán)境更重要
　　《行政訴訟法》的實(shí)施觸動(dòng)行政權(quán)力利益的神經(jīng)，更牽動(dòng)著廣大公民，包括利益受損公民敏感的神經(jīng)。因此，目前《行政訴訟法》實(shí)施中的困難，與其說(shuō)是這部法律有其不成熟、不完善的一面，有立法細(xì)節(jié)和技術(shù)的不完善的方面，還不如說(shuō)這部法實(shí)施的社會(huì)環(huán)境還存在不理想的方面�！缎姓�訴訟法》實(shí)施所遇到的社會(huì)環(huán)境濃縮了我國(guó)改革過(guò)程中政府和市場(chǎng)、社會(huì)之間的復(fù)雜關(guān)系。
　　清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系社會(huì)發(fā)展研究課題組在最近的調(diào)查報(bào)告中指出：在我國(guó)改革過(guò)程中，市場(chǎng)已在逐步從高度集權(quán)的總體性體制中分離，但是當(dāng)前一種以權(quán)力重組市場(chǎng)要素、以權(quán)力的擴(kuò)張占領(lǐng)社會(huì)領(lǐng)域、企圖以獨(dú)大的權(quán)力包攬一切的趨勢(shì)十分明顯。他們的見(jiàn)解是：“中國(guó)迫切需要一種更有效的治理結(jié)構(gòu)。是通過(guò)社會(huì)的重建，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)相互配合的治理結(jié)構(gòu)，還是造就一種更強(qiáng)大的權(quán)力來(lái)包打天下?我們正處在歷史的十字路口�！惫P者附和這一見(jiàn)解：當(dāng)前中國(guó)實(shí)施《行政訴訟法》所遇到的是“強(qiáng)權(quán)力、弱市場(chǎng)”的大環(huán)境，是“富的愈富，窮的愈窮”的大環(huán)境，是某些地方非法管治手段頻出的大環(huán)境。
　　一方面，黨中央廣辟言路。開(kāi)展網(wǎng)民“直通中南海”的民主嘗試活動(dòng)，另一方面，類似某地教育局發(fā)布紅頭文件禁止教師“亂說(shuō)話”等公然侵犯公民基本權(quán)利的事件不斷發(fā)生，這就是中國(guó)目前斑駁復(fù)雜的法治環(huán)境。如果對(duì)大環(huán)境不了解、對(duì)大方向不明確，奢談《行政訴訟法》的實(shí)施又何其容易。中央領(lǐng)導(dǎo)同志布置2010年政法隊(duì)伍的三項(xiàng)重點(diǎn)工作是化解社會(huì)矛盾、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔司法，筆者認(rèn)為這三項(xiàng)重點(diǎn)工作正是針對(duì)目前我國(guó)社會(huì)環(huán)境和法治環(huán)境提出來(lái)的。《行政訴訟法》的實(shí)施與這三項(xiàng)重點(diǎn)工作緊密相關(guān)。因此，從文本和規(guī)范研究《行政訴訟法》自身存在的問(wèn)題固然重要，但功夫更在法外，從該法與外部社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)，特別是從外部法治環(huán)境之改善來(lái)著手提高《行政訴訟法》的實(shí)施效果看來(lái)更為關(guān)鍵。
　　溫家寶總理在最近召開(kāi)的全國(guó)依法行政工作會(huì)議上指出：“在和平建設(shè)時(shí)期，執(zhí)政黨的最大危險(xiǎn)是腐敗，而孳生腐敗的根本原因是權(quán)力得不到有效監(jiān)督和制約。”在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下。在民主化進(jìn)程中，我們需要什么樣的政府，需要多大范圍、多大力度的行政權(quán)力，需要對(duì)行政權(quán)力給予何種合適而有效的監(jiān)督，是我們首當(dāng)其沖需要思考的問(wèn)題；尤其要看到，黨中央提出要充分保障人民群眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)之后，中國(guó)公民的維權(quán)法律意識(shí)空前覺(jué)醒，在這樣的形勢(shì)下，我們的《行政訴訟法》應(yīng)該如何與時(shí)俱進(jìn)、適應(yīng)環(huán)境并改造環(huán)境是迫切需要解決的實(shí)踐性課題。
　　
　　多問(wèn)幾個(gè)“為什么”
　　
　　　最后，《行政訴訟法》的實(shí)施應(yīng)該從當(dāng)前審判實(shí)踐中的問(wèn)題解決人手，要從研究久拖不決的大案、要案、難案人手，從容易導(dǎo)致或者已經(jīng)導(dǎo)致發(fā)生群體性事件的老大難案件人手，認(rèn)真研究和處理這些典型性案件、影響性案件，從立法、執(zhí)法、司法等多角度找到問(wèn)題的癥結(jié)。特別要增強(qiáng)憂患意識(shí)和問(wèn)題意識(shí)：為什么20年前就存在的起訴難、立案難、審理難、執(zhí)行難、申訴難至今依然沒(méi)有很好解決，為什么公民不敢告、政府不愿當(dāng)被告、法院怕受理行政案件的情況至今依然沒(méi)有發(fā)生較大改變，為什么行政訴訟案件申訴上訪案件居高不下，為什么一些典型性案件久拖不決或難以執(zhí)行，為什么一些案件公民不能通過(guò)理性的法律途徑解決而非要通過(guò)上訪乃至釀成群體性事件方才引起重視，為什么我們的“維穩(wěn)”工作要付出如此昂貴的代價(jià)等等，這些問(wèn)題都應(yīng)該引起我們的思考。
　　目前，違法行政行為表現(xiàn)形形色色，妨礙司法公正的手法也多種多樣。例如，為了規(guī)避行政訴訟，有些地方政府部門不斷出臺(tái)維護(hù)自己的特殊利益、不惜侵犯公民合法權(quán)益的所謂“規(guī)范性文件”，而對(duì)于應(yīng)該出臺(tái)或者應(yīng)該修改的“規(guī)范性文件”則按兵不動(dòng)；有的地方片面強(qiáng)調(diào)提高“調(diào)解結(jié)案率”、“撤訴案件率”，在所謂“大調(diào)解”機(jī)制下法院和政府聯(lián)手做動(dòng)員原告的“撤訴”工作、“調(diào)解”工作，軟硬兼施，不達(dá)目的決不罷休；有些秉公執(zhí)法的官員和法官在系統(tǒng)內(nèi)部受到排擠，使他們?cè)诠�正�?zhí)法時(shí)畏首畏尾，躊躇不前；律師一般都不愿意接受行政訴訟案件的委托代理，特別是當(dāng)代理原告一方的律師風(fēng)險(xiǎn)大、收入低、麻煩多多。凡此種種，不一而足，在各地不同程度地存在著，有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)《行政訴訟法》的實(shí)施環(huán)境并不一定比經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)好。
　　最近出現(xiàn)一種新現(xiàn)象，那就是在審理行政案件上過(guò)度強(qiáng)調(diào)“和解文化”、“和解訴訟”，個(gè)別地方考核行政審判法官業(yè)績(jī)時(shí)甚至出現(xiàn)裁判結(jié)案的案件不計(jì)分，只給“協(xié)調(diào)”結(jié)案或“撤訴”案件計(jì)分的情況，使人難以置信。筆者的疑問(wèn)是：“大調(diào)解”機(jī)制在多大程度上真正適用于行政案件處理，在目前大量行政訴訟撤訴案件背后究竟發(fā)生了什么，過(guò)于強(qiáng)調(diào)“協(xié)調(diào)”機(jī)制在行政訴訟中的作用是利大于弊還是弊大于利等等，都值得根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行反思。筆者認(rèn)為：《行政訴訟法》的精髓是監(jiān)督糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為來(lái)維護(hù)和保障公民的合法權(quán)益，現(xiàn)在某些地方的做法離這一精髓漸行漸遠(yuǎn)。

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