【奧巴馬政府國家安全戰(zhàn)略的新調(diào)整】 如何認(rèn)識奧巴馬政府外交政策的調(diào)整

　　冷戰(zhàn)后美國國家安全戰(zhàn)略經(jīng)歷了三次大的轉(zhuǎn)型,從老布什政府的“世界新秩序”構(gòu)想,到克林頓政府的“塑造―反應(yīng)―準(zhǔn)備”戰(zhàn)略構(gòu)想,再到布什政府的“先發(fā)制人”戰(zhàn)略。當(dāng)前,巨大的戰(zhàn)爭資源消耗、國際形象的急劇惡化和國際金融危機沖擊下的力不從心,使得美國亟須調(diào)整國家安全戰(zhàn)略。美國新任總統(tǒng)奧巴馬上臺后,其言論和行動都說明美國的國家安全戰(zhàn)略已經(jīng)呈現(xiàn)轉(zhuǎn)型特征,開始向“理性收縮”和“接觸戰(zhàn)略”調(diào)整,收斂擴張鋒芒,注重現(xiàn)實主義、多邊主義,遵循軟實力制勝和“預(yù)防性遏制”原則,通過重塑國際形象,構(gòu)建“全面接觸”的新型國際關(guān)系,采取廣泛參與解決全球和地區(qū)性問題等一系列靈活手段,試圖在實力相對下降的情況下,繼續(xù)維護(hù)和擴展國家利益,最終實現(xiàn)“一超獨霸”的戰(zhàn)略目標(biāo)。
　　
　　奧巴馬政府國家安全戰(zhàn)略調(diào)整的內(nèi)容與方向
　　
　　一、從“單邊主義”走向“多邊主義”。布什政府執(zhí)政期間,奉行“不能妨礙美國單獨行動的自由”的“單邊主義”,使美國的國際形象與國際領(lǐng)導(dǎo)能力受到嚴(yán)重?fù)p害。奧巴馬上臺后,則走向“多邊主義”,彰顯柔性風(fēng)格,廣交“伙伴關(guān)系”。奧巴馬認(rèn)為,“美國在21世紀(jì)面臨的主要問題和威脅無法通過一個國家單獨解決,甚至無法通過與傳統(tǒng)盟友的合作得到解決,而是必須通過與大多數(shù)國家和國際組織的合作來解決�！眹鴦�(wù)卿希拉里也強調(diào)美國將在全球范圍內(nèi)廣結(jié)伙伴關(guān)系,將美國的“伙伴關(guān)系”分為四個層次:“一是強化與歐亞傳統(tǒng)盟國的關(guān)系,此指歐洲與日韓等國;二是深化與有地區(qū)性影響的國家的關(guān)系,此指印度、印度尼西亞、巴西和埃及等國;三是與兩個具有國際影響力的大國,即中、俄結(jié)成坦誠而富有建設(shè)性的關(guān)系;四是有效地利用國際組織�！痹谶@一思想指導(dǎo)下,奧巴馬政府試圖通過一系列的行動證明其向“多邊主義”的回歸。首先,修復(fù)同伊斯蘭世界的關(guān)系。奧巴馬2009年6月4日在開羅大學(xué)發(fā)表的演講中系統(tǒng)闡釋“中東新思維”,表示要尋求美國與伊斯蘭世界關(guān)系的新開端。其次,2009年6月5日,奧巴馬訪問德法兩國,旨在改善“跨大西洋伙伴關(guān)系”,彌補單邊主義所造成的歐美關(guān)系裂痕,同時極力強化與日、韓、澳等國的傳統(tǒng)同盟關(guān)系。第三,將常駐聯(lián)合國代表蘇珊•賴斯地位提升至內(nèi)閣級,以彰顯對聯(lián)合國等多邊機構(gòu)的重視,承諾美國將積極參與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》,在解決氣候變化問題上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。最后,重視發(fā)展同中、俄、印等新興大國的合作關(guān)系,在聲稱印度是天然戰(zhàn)略盟友的同時,也提出要加深與中國等新興大國的伙伴關(guān)系,積極與俄羅斯開展削減戰(zhàn)略核武器雙邊合作,試圖“開辟國際合作的新紀(jì)元”,共同應(yīng)對“新世紀(jì)面臨的新挑戰(zhàn)”。
　　二、從“以武制勝”走向“以軟實力制勝”。布什政府迷信武力,任內(nèi)連續(xù)發(fā)動兩場戰(zhàn)爭,鼓吹“美國必須維持無可匹敵的軍事實力”,“遏阻任何潛在對手試圖趕上或超過美國力量的企圖”,成為名副其實的“戰(zhàn)爭總統(tǒng)”。而奧巴馬總統(tǒng)上臺伊始就推出“巧實力”外交理念,注重把外交置于武力之上,強調(diào)“實力本身并不能保護(hù)美國,也不允許美國隨心所欲”,“美國的安全來自于事業(yè)的公正性、以身作則的示范效應(yīng)和保持適當(dāng)謙卑和克制的品性”。奧巴馬執(zhí)政后采取了一系列舉措來闡釋其“軟實力制勝”的理念。首先,奧巴馬一上任即宣布關(guān)閉關(guān)塔納摩監(jiān)獄并公布從伊拉克撤軍時間表,表示要用“3D”(三個英文詞――DIPLOMACY, DEVELOPMENT和DEFENSE,即外交、發(fā)展與國防的首字母)一體化運用國家資源為戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。其次,承諾把對外援助增加一倍,大幅提高對阿富汗和巴基斯坦民眾的物資援助,并幫助阿富汗訓(xùn)練國家安全力量。第三,準(zhǔn)備組建“美國之聲團隊”,招募、訓(xùn)練和派出年輕精英,加強與穆斯林國家的交流。一系列舉措說明奧巴馬政府主張用外援扶持、形象重塑、文化滲透和“硬實力威懾”等手段相結(jié)合的“軟實力制勝”,或者說硬實力與軟實力相結(jié)合的“巧實力制勝”。
　　三、從“先發(fā)制人”走向“預(yù)防性遏制”。以2002年美國《國家安全戰(zhàn)略報告》將“先發(fā)制人”戰(zhàn)略確定為美國對外政策的核心內(nèi)容為標(biāo)志,布什政府將“先發(fā)制人”第一次提升到國家戰(zhàn)略高度。但是,“美國政府用強權(quán)去摧毀恐怖主義和邪惡國家,卻不能帶來更穩(wěn)定和和平的國際秩序�！币虼�,奧巴馬政府強調(diào)“美國將采取一切必要的手段打擊恐怖主義,但不會將其擴大化,更不會用來更迭政權(quán)” 。首先,對朝鮮、伊朗等國奉行“胡蘿卜加大棒”政策,主要工具是經(jīng)濟制裁和外交打壓,而不是武力顛覆。第二,對俄羅斯、中國等新興大國,采取以“預(yù)防性遏制”為主的政策,積極接觸,軟硬兼施,但以“軟”的一手為主,積極塑造而不是強行改制。
　　四、從“理想主義”走向“現(xiàn)實主義”。美國國家安全戰(zhàn)略的制定一直考慮兩個因素:即最大化地追求國家利益和最有效地推行美國式的“價值觀”。布什政府國家安全戰(zhàn)略將這種理想主義推到了極端,但“美國絕對沒有強大到能夠不顧抵制而把自己的意愿強加給世界”,所以“這種新帝國的美國政策有可能引起越來越多的抵制和不斷上升的成本”。奧巴馬政府的國家安全戰(zhàn)略認(rèn)為,“美國真正的力量并非來自武力威脅或財富規(guī)模,而是來自理想的持久力量,即民主、自由、機會和不屈的希望”。首先,奧巴馬一上臺就宣布任命前參議員喬治•米切爾擔(dān)任中東問題特使,并通過高調(diào)出訪伊斯蘭國家,“提倡接觸對話、緩和關(guān)系,對伊斯蘭世界大放善意,尋求美國與伊斯蘭世界關(guān)系的新開端”。其次,推行“伊拉克新戰(zhàn)略”和“阿富汗―巴基斯坦新戰(zhàn)略”,體面而不失利益地從伊拉克戰(zhàn)場的泥潭中退出,積極改善與穆斯林世界的關(guān)系,調(diào)整阿富汗戰(zhàn)爭目標(biāo),由強調(diào)“民主”轉(zhuǎn)向突出“安全”,批準(zhǔn)國防部向阿富汗增派3萬多名士兵的方案,以打擊塔利班和“基地”組織。奧巴馬政府既通過清除恐怖勢力為美國營造良好的國家安全環(huán)境,又通過一個穩(wěn)定的中東來重樹美國的國際形象與影響力,試圖在立足現(xiàn)實的基礎(chǔ)上來實現(xiàn)自由民主等理想主義的目標(biāo)。
　　
　　奧巴馬政府國家安全戰(zhàn)略調(diào)整的背景與由來
　　
　　一、應(yīng)對國際經(jīng)濟危機的挑戰(zhàn)。發(fā)端于美國次貸危機并席卷全球的金融危機,進(jìn)一步從虛擬經(jīng)濟向?qū)嶓w經(jīng)濟蔓延,不僅嚴(yán)重挫傷了世界經(jīng)濟,也嚴(yán)重削弱了美國的實力和信心。美國《2009年度威脅評估報告》明確將金融危機及其地緣政治影響列為美國“首要安全關(guān)切”。而應(yīng)對經(jīng)濟危機,不僅是美國一國的事,更需要全世界各國的通力合作與精誠團結(jié)。布什政府時期的“單邊主義”與應(yīng)對經(jīng)濟危機所需的“多邊主義”顯然格格不入。因此,走出經(jīng)濟危機,重振美國信心,不僅需要美國調(diào)整其國內(nèi)經(jīng)濟政策,也需要美國對其國家安全戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整。
　　二、應(yīng)對戰(zhàn)爭殘局的挑戰(zhàn)。“負(fù)責(zé)任地”從伊拉克撤軍和打贏阿富汗戰(zhàn)爭,是奧巴馬政府收拾伊拉克戰(zhàn)爭與阿富汗戰(zhàn)爭殘局的總體戰(zhàn)略方針。伊拉克戰(zhàn)爭不僅使得美國的政治經(jīng)濟實力不斷耗損,也使得美國的國際形象日趨受損,更使得其反恐局勢進(jìn)一步惡化。為此,奧巴馬強調(diào)恐怖主義是美國面臨的“嚴(yán)重威脅”,并進(jìn)而調(diào)整了布什政府的戰(zhàn)略。
　　三、應(yīng)對新興大國崛起的挑戰(zhàn)。布什政府一直把打擊國際恐怖主義和防范新興大國的潛在挑戰(zhàn)作為其國家安全戰(zhàn)略的兩條主線。傳統(tǒng)的國家安全戰(zhàn)略原則使得奧巴馬政府同樣強調(diào)印度這樣的關(guān)鍵“民主國家”是有價值的天然戰(zhàn)略盟友,要幫助印度成為全球大國,而對中國和俄羅斯則采取兩面下注的對沖戰(zhàn)略。但美國在實力相對下降,中俄實力日漸增強的必然趨勢下,已無法維系以往的“單邊”策略,尤其是應(yīng)對國際經(jīng)濟危機和全球氣候變化,解決能源危機、朝核危機和反恐等問題,美國更需要中俄等國的積極參與與合作。
　　
　　奧巴馬政府國家安全戰(zhàn)略調(diào)整的缺陷與前景
　　
　　一、言論多于行動。奧巴馬政府執(zhí)政以來,對國家安全戰(zhàn)略的新調(diào)整在一定程度上有利于緩解美國面臨的戰(zhàn)略困境,有利于世界局勢的總體穩(wěn)定,有利于國際合作機制的務(wù)實構(gòu)建。但事實上,奧巴馬政府國家安全戰(zhàn)略的調(diào)整目前依然是較多的“紙上談兵”,新政策在很多方面的前景還不夠明朗,要想成功達(dá)到預(yù)期目標(biāo)還需要更多的努力。如伊拉克戰(zhàn)場仍然烽火未息,與朝鮮仍未建立穩(wěn)定平等的對話機制,承諾的對外援助仍未落實,尤其是在中東問題的處理上,盡管奧巴馬對伊斯蘭世界在言論上大放善意,但卻少有實際行動。巴以和談,奧巴馬至今無法改變以色列的強硬態(tài)度,美國與伊朗的核心對話也未開展。對此,伊朗方面認(rèn)定,“行動比言語更重要,美國在中東地區(qū)深受憎惡,對其的憎惡感不會因口號而改變,美國需要行動。”一些國際分析家也認(rèn)為,現(xiàn)在完全判定美國國家安全戰(zhàn)略調(diào)整的效果尚為時過早,因為其調(diào)整并非依賴政策的宣布,而是實際的行動。因此,奧巴馬政府的國家安全戰(zhàn)略是否能真正調(diào)整到與世界各國建立“廣泛的伙伴關(guān)系”,我們?nèi)孕枋媚恳源��?
　　二、掣肘依然存在。美國特有的政治體制決定了其政策制定的搖擺性,而傳統(tǒng)意識形態(tài)的拘囿也決定了其政策執(zhí)行的兩面性。奧巴馬政府國家安全戰(zhàn)略的調(diào)整也面臨阻力。首先,奧巴馬政府在實施其戰(zhàn)略調(diào)整中不斷受到共和黨、利益集團和媒體等牽制。如關(guān)閉古巴關(guān)塔那摩監(jiān)獄的決定,不僅遭到前副總統(tǒng)切尼的強硬反對,而且受到民主黨內(nèi)的廣泛質(zhì)疑,國會參議院更是在5月20日以90票對6票的壓倒性表決結(jié)果,否決了政府用于關(guān)閉關(guān)塔那摩監(jiān)獄的撥款提案。其次,奧巴馬政府實施其國家安全戰(zhàn)略的調(diào)整受到傳統(tǒng)意識形態(tài)的掣肘。美國盡管需要中俄等國在經(jīng)濟危機、反恐與地區(qū)和平等問題上的信任合作與“伙伴關(guān)系”,但固有的意識偏見使得奧巴馬政府依然對中俄懷有警惕,其政策也是前后矛盾、搖擺不定。一方面與俄羅斯合作削減戰(zhàn)略核武器,另一方面支持“北約大門朝所有歐洲民主國家敞開”;一方面既歡迎一個和平崛起的中國,另一方面又時刻遏制這種崛起。
　　三、一超獨霸仍是終極目標(biāo)。布什政府卸任之際出臺的2008年《美國國防戰(zhàn)略報告》表示“在對外進(jìn)行反恐戰(zhàn)爭的同時,除了增加國防預(yù)算來大幅度提升自身軍事實力外,更要看重軟實力的影響力以及加大與盟友間的戰(zhàn)略合作,并強調(diào)面對中國這樣的潛在對手要持以更加謹(jǐn)慎和理性的態(tài)度”。這既是布什政府國家安全戰(zhàn)略的總結(jié),又是對下任政府國家安全戰(zhàn)略的建議。奧巴馬政府上臺后,其國家安全戰(zhàn)略定位保持了對這個報告的政策延續(xù)性,將重建美國的國際形象與領(lǐng)導(dǎo)地位,注重手段方式的靈活性與溫和性,確保美國的國家利益與國家安全作為其國家安全戰(zhàn)略的核心定位。因此,一方面盡管奧巴馬政府低調(diào)廣泛參與解決全球和地區(qū)性問題,高調(diào)構(gòu)建全面接觸的新型國際關(guān)系,緩和與穆斯林世界的關(guān)系,主張與新興大國的接觸與建設(shè)性合作;另一方面所有這些動作與姿態(tài)的背后,絕不是對其“一超獨霸”地位的放棄。奧巴馬宣稱,“在付出數(shù)千人生命和數(shù)千億美元的代價之后,很多美國人可能想要著眼于國內(nèi),放棄美國在世界上的領(lǐng)導(dǎo)地位,這是一個我們絕對不能犯的錯誤”。在堅持這一定位的前提下,奧巴馬政府的國家安全戰(zhàn)略體現(xiàn)出反恐旗幟下的爭霸企圖,依然“將維護(hù)和強化美國‘一超獨霸’地位作為最終目標(biāo)” 。
　　因此,奧巴馬政府國家安全戰(zhàn)略的新調(diào)整,表面上強調(diào)傳統(tǒng)盟國的合作加深,奉行多邊主義的接觸戰(zhàn)略,采取更多溫和與軟性的手段,實質(zhì)上還是為了“減少謀霸成本,獲取更多更有利的謀霸國際空間,以便在實力相對下降的情況下,通過‘分擔(dān)風(fēng)險’和‘外包責(zé)任’,通過榜樣和行動來領(lǐng)導(dǎo)世界”。
　　(作者系湖南省社會科學(xué)院政治與公共管理研究所副所長、副研究員)
　　(責(zé)任編輯:李瑞蔚)

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