地方債：高招還是險招？ 險資投債

　　允許地方政府舉債，不僅是短期內(nèi)完成經(jīng)濟刺激計劃的需要，更是構(gòu)建合理的中央、地方財政關(guān)系的百年大計。 　　 　　為了應(yīng)對突如其來的全球金融危機給中國經(jīng)濟造成的下滑風險，我國政府果斷地采用了標準的凱恩斯主義的經(jīng)濟刺激政策：2008年11月，中央政府出臺4萬億元規(guī)模經(jīng)濟刺激計劃后，地方政府相繼跟進，也出臺自己的財政投資計劃，據(jù)統(tǒng)計，24個省市的投資計劃加總資金規(guī)模高達18萬億元，相當于2008年全國財政收入的3倍。
　　問題是，地方政府完成這些投資計劃的資金從哪里來?
　　僅僅靠地方財政增加直接投入和銀行增加信貸，根本無法滿足這種需要。因此，地方政府開始呼吁中央政府允許自己發(fā)行債務(wù)地方債一時間也成為人們關(guān)注的熱點政策問題。
　　
　　從禁止到放開
　　
　　根據(jù)經(jīng)濟理論的分析，地方政府發(fā)行債務(wù)確實具有合理性。允許地方政府舉債，不僅僅是短期內(nèi)完成經(jīng)濟刺激計劃的需要，更是構(gòu)建合理的中央、地方財政關(guān)系的百年大計。
　　首先，地方政府的收支會經(jīng)常性出現(xiàn)臨時不平衡，通過發(fā)債解決臨時性的財政赤字本無可厚非，但出于財政紀律的考慮，為防止地方政府過度舉債或債務(wù)規(guī)模失控，大部分國家都明確禁止地方政府通過舉債為經(jīng)常性支出融資。
　　其次，地方政府債務(wù)最主要的功能還是為資本性支出融資。地方性公共產(chǎn)品，如公路、橋梁等大型基礎(chǔ)設(shè)施，如果通過稅收融資既無效率也不公平：一次性征收巨額稅收會給地方經(jīng)濟帶來很大的負面沖擊，也可能無法承受；由于項目本身期限很長，會造福于將來幾代的居民，一些居民有可能現(xiàn)在支付了高額的稅收后則遷居，無法享受項目未來的收益；一些未來能受益于該項目的居民也沒有為該項目付出相應(yīng)的成本。而通過將債務(wù)期限與項目期限匹配起來，通過稅收償還本金和利息，很好地解決了納稅人收益和成本不匹配的問題，體現(xiàn)了公平的原則。
　　盡管地方政府舉債具有必要性，但是，如果不能控制地方政府過度舉債而產(chǎn)生的債務(wù)違約問題，地方政府舉債就不具省可行性。
　　
　　地方債的要害
　　
　　地方政府舉債問題的關(guān)鍵，在于如何管理地方債務(wù)。
　　一方面，地方政府債務(wù)的管理體制與一個國家的政治體制密不可允，聯(lián)邦制的國家，地方政府(相當于子公司)擁有更大的自主發(fā)債權(quán)力，同時也承擔債務(wù)破產(chǎn)的風險；而單一制國家的地方政府(相當于分公司)不可能承擔破產(chǎn)的風險，所以發(fā)債的權(quán)力也受到極大制約。單一制國家的地方政府的債務(wù)都由其中央政府以各種形式擔保。所以，地方政府債務(wù)要么由中央政府發(fā)行，然后轉(zhuǎn)貸給地方政府，要么由地方政府發(fā)債，中央政府則進行嚴格的管理。
　　另一方面，地方政府債務(wù)管理體制與一個國家金融制度環(huán)境有著緊密的聯(lián)系。在金融市場比較發(fā)達、法律環(huán)境比較完善的國家，更多地依靠市場機制約束地方政府發(fā)債行為，如評級公司對違約風險高的地方政府債券給出較低的評級結(jié)果，債券市場的投資者則要求更高的(懲罰性)回報率。而金融制度不完善的國家，只能依靠中央政府對地方政府舉債的行政管理。
　　理論分析和各國實踐均表明，中央轉(zhuǎn)貸(中央政府“代發(fā)代還”)不是個有效率的方法。
　　一方面，由于中央政府承擔所有的最終償債責任，債權(quán)人對發(fā)行債務(wù)的地方政府的信用風險不會關(guān)注，債務(wù)的利率無法反映出地方政府債務(wù)的風險，這會加劇地方政府的道德風險問題，導(dǎo)致地方政府過度舉債以及債務(wù)違約風險加大。另一方面，財政有三大職能：資源配置、再分配和經(jīng)濟穩(wěn)定，地方政府只適合承擔資源配置職能。由于地方政府具有信息優(yōu)勢，所以由地方政府負責地方基礎(chǔ)設(shè)施的投資具有最高的效率。地方政府被賦予“用錢”的權(quán)利，也應(yīng)該承擔“還錢”的義務(wù)。中央轉(zhuǎn)貸模糊了地方政府的償債責任，不利于構(gòu)建清晰的中央、地方財政關(guān)系，在很大程度上軟化了地方政府的債務(wù)約束。
　　由于管理不善而導(dǎo)致的地方政府債務(wù)危機或財政困境，無論是在發(fā)達國家、發(fā)展中國家或是轉(zhuǎn)軌國家都經(jīng)常發(fā)生。盡管我國地方政府發(fā)行債務(wù)是必要的、合理的，但是，如果不加約束地一哄而上，地方政府債務(wù)將面臨失控的風險，地方政府債務(wù)危機的擔優(yōu)，就有可能在不遠的將來成為殘酷的現(xiàn)實。
　　
　　規(guī)避債務(wù)危機
　　
　　我國的地方政府債務(wù)目前的狀況非常復(fù)雜。《預(yù)算法》規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”但是，令人尷尬的事實是，在地方各級財政運行中，負債運營已經(jīng)成為了顯性的常態(tài)。
　　而且，我國地方政府債務(wù)的復(fù)雜性還在于，在地方政府債務(wù)中，既有顯性債務(wù)，也有隱性債務(wù)。
　　顯性債務(wù)，一般包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、解決地方金融風險專項借款、拖欠工資、國有糧食企業(yè)虧損新老掛賬、拖欠企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金等，除了明確的負債外，常表現(xiàn)為未支付的應(yīng)付支出。
　　隱性債務(wù)包括：地方政府擔保債務(wù)，如擔保的外債、地方金融機構(gòu)的呆壞賬、社會保障資金缺口等等，地方國有企業(yè)、學(xué)校等事業(yè)單位的負債從廣義上來講也是地方政府負債。特別是，各級地方政府為滿足地方財力需要，通過違規(guī)發(fā)債、設(shè)立政府下屬的投融資公司，從銀行體系申請貸款，甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隱性負債、或有負債的規(guī)模雖然無法準確統(tǒng)計，估計也十分巨大。
　　據(jù)《中國經(jīng)營報》報道，根據(jù)國家財政部的測算，即便在嚴格禁止地方政府發(fā)債的年代，截至2007年底，我國地方政府性債務(wù)總額仍達到4萬多億元，其中，直接債務(wù)占80％，剩余20％為擔保性債務(wù)。而隱性債務(wù)則無法統(tǒng)計。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組的粗略統(tǒng)計，到目前，我國地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上，其中，地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債400萬元。
　　結(jié)合上述的邏輯分析和我國實際情況，加強地方政府債務(wù)管理應(yīng)該遵循以下幾介原則。
　　首先，考慮到地方政府財政狀況和地方項目的復(fù)雜性。地方政府更有信息優(yōu)勢發(fā)行債務(wù)和實施債務(wù)融資項目的管理。但是，為了將全國總需求控制在合理水平、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，特別是防范地方政府債務(wù)風險，中央政府有必要對地方政府債務(wù)進行管理。
　　其次，要承認地方政府債務(wù)大量存在的事實，中央政府要了解地方政府債務(wù)的總量、結(jié)構(gòu)和性質(zhì)，這既包括地方政府過去形成的債務(wù)存量，也包括未來的地方政府發(fā)行的債務(wù)增量。因此需要為地方政府債務(wù)建立嚴格的會計核算制度，將地方政府債務(wù)納入政府預(yù)算核算，還要建立對地方政府債務(wù)的信息管理系統(tǒng)，讓中央政府能及時準確地掌握地方政府債務(wù)的信息。而且，中央政府在正確評級地方政府財務(wù)狀況和未來財政收入能力的基礎(chǔ)上，評價地方政府債務(wù)的信用等級，決定是否批準地方政府發(fā)行債務(wù)，并決定其發(fā)債規(guī)模。
　　第三，地方政府債務(wù)的發(fā)行須經(jīng)過中央政府的審批。一方面是為了防止經(jīng)濟過熱，控制債務(wù)發(fā)行總量。中央管理地方債務(wù)也有助于完善我國宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策。以往，我國控制經(jīng)濟過熱時，過分依賴緊縮性貨幣政策和財政政策，而緊縮性財政政策能控制的只是中央財政支出，地方政府則可以通過各種形式的債務(wù)保持自身財政支出不受影響。通過將地方政府債務(wù)規(guī)范化并由中央政府實施管理，則可以有效解決這個問題。另一方面，也是為了實現(xiàn)債務(wù)資金投放的合理結(jié)構(gòu)，減少重復(fù)建設(shè)的問題。
　　第四，中央政府需要建立一系列地方債務(wù)預(yù)警指標體系，對債務(wù)的違約風險進行動態(tài)和前瞻性的評價和考核，及時發(fā)現(xiàn)問題，最大限度地控制地方政府債務(wù)危機的發(fā)生。
　　最后，盡管我國債券市場的制度環(huán)境還不夠完善，但是應(yīng)該選擇有條件的地方政府作為試點，發(fā)行地方政府債券。發(fā)揮評級機構(gòu)和機構(gòu)投資者對地方政府債券的評價和監(jiān)督功能，逐步完善市場監(jiān)督機制，來約束地方政府的債券發(fā)行和管理。
　　地方政府債券，一方面能極大提高流動性，降低融資成本。另一方面，還能為我國金融市場提供一種更安全的政府類債券，滿足個人和機構(gòu)投資者的需要。
　　我國地方政府債務(wù)目前的狀況非常復(fù)雜，既有顯性債務(wù)，也有隱性債務(wù)。

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