【赤字財(cái)政：金融危機(jī)下的政策權(quán)衡】 2018年將爆發(fā)金融危機(jī)

　　2月下旬，經(jīng)一再討論、調(diào)整之后，財(cái)政部向全國人大提交2009年預(yù)算報(bào)告，其中將2009年預(yù)算赤字規(guī)模初步定為9500億元，其中包括為地方代發(fā)的2000億元地方債。這是1949年建國以來最高額度的財(cái)政赤字。
　　發(fā)端于美國的次貸危機(jī)迅速席卷全球，金融市場出現(xiàn)顯著的信貸緊縮和去杠桿化趨勢，市場越來越把應(yīng)對危機(jī)的期望寄托在各國政府身上，期望政府注資能夠有效穩(wěn)定金融市場并刺激經(jīng)濟(jì)，于是，赤字財(cái)政再次引起各國的關(guān)注。
　　2008年下半年以來，金融危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)的沖擊逐步凸現(xiàn)，但到目前為止，貨幣政策發(fā)揮的作用更大。例如，2008年11月以來，中國的銀行信貸高速增長，為中國經(jīng)濟(jì)應(yīng)對危機(jī)沖擊提供了充足的流動(dòng)性支持；與此形成對照的是，財(cái)政政策的作用還有很大發(fā)展空間。在2008年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，2009年的宏觀政策基調(diào)被表述為“積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策”。
　　當(dāng)前，美國經(jīng)濟(jì)體系面臨的一個(gè)很大的挑戰(zhàn)便是去杠桿化(Deleverage)。雷曼正是由于其高達(dá)36倍的杠桿率，使其資本金面對資產(chǎn)價(jià)格3％的微小調(diào)整便消耗殆盡，最終導(dǎo)致破產(chǎn)。如果在市場上找不到資本金，就只能申請政府注資。在這一點(diǎn)上，中國和美國情況恰好相反。2000年到2008年下半年，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)強(qiáng)勁增長，但是政府、企業(yè)和居民的負(fù)債率卻有所降低。所以，現(xiàn)在中國正面臨著再杠桿化(Releverage)的大好時(shí)機(jī)。在2000年，中國的財(cái)政赤字占GDP的比值僅是2.5％，到了目前，這個(gè)水平還不到1％，因此，中國在擴(kuò)大財(cái)政赤字、提高負(fù)債率方面還有很大的增長空間。同時(shí)，中國國債占GDP的比重僅有22％，而西方其他國家這一比重高達(dá)70％以上，中國同樣存在一定的國債負(fù)債空間。
　　通過適當(dāng)?shù)某嘧重?cái)政來應(yīng)對外部沖擊，中國已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。1998年亞洲金融危機(jī)時(shí)期，中國迅速推出了積極的財(cái)政政策、加大基礎(chǔ)設(shè)施投資等，取得了良好的效果。在當(dāng)前全球金融危機(jī)的新環(huán)境下，有哪些經(jīng)驗(yàn)是值得汲取的?哪些則是因?yàn)榄h(huán)境的變化而需要調(diào)整的?這些都需要在推行赤字財(cái)政的過程中需要高度關(guān)注和謹(jǐn)慎權(quán)衡，例如，如何防止因?yàn)榇笠?guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資而擠壓消費(fèi)的增長?如何防止財(cái)政資金運(yùn)用中的重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)?
　　
　　經(jīng)濟(jì)下滑催生赤字財(cái)政
　　
　　外部金融危機(jī)的沖擊和內(nèi)部經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的壓力，使得中國經(jīng)濟(jì)增長面臨顯著的挑戰(zhàn)。從中國的情況看，2008年10月以來的一系列宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，清晰揭示出中國宏觀經(jīng)濟(jì)形勢在內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整與外部需求回落等壓力下的迅速回落，不僅關(guān)鍵的宏觀數(shù)據(jù)陸續(xù)出現(xiàn)負(fù)增長，國家統(tǒng)計(jì)局公布的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)警指數(shù)也迅速下滑，一些反映中國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的先行指標(biāo)也出現(xiàn)了負(fù)增長。
　　例如，衡量國民經(jīng)濟(jì)晴雨表的發(fā)電量指標(biāo)，在2008年10月，中國單月發(fā)電量同比下滑4％，這是自2005年2月以來，中國月度發(fā)電量首次出現(xiàn)同比負(fù)增長。從1950年以來的年度數(shù)據(jù)來看，歷史上只出現(xiàn)過兩次發(fā)電量負(fù)增長的情況，分別發(fā)生在1961年大煉鋼鐵后的調(diào)整期和1967／68年“文革”開始后企業(yè)停產(chǎn)時(shí)，而這兩次同樣是中國經(jīng)濟(jì)明顯衰退的年份。2008年11月和12月，統(tǒng)調(diào)電廠發(fā)電量更是分別達(dá)到了7％的歷史最大跌幅和6.4％的下滑。冷靜分析這些宏觀數(shù)據(jù)所蘊(yùn)涵的經(jīng)濟(jì)趨勢，對于下一步的宏觀政策重點(diǎn)的選擇十分關(guān)鍵。
　　同樣值得關(guān)注的數(shù)據(jù)是財(cái)政收入。2008年10月，中國中央和地方財(cái)政收入也出現(xiàn)了自1996年以來的第一次負(fù)增長：2008年7、8、9三個(gè)月，全國財(cái)政收入同比增長率分別為16.5％、10.1％和3.1％，10月同比出現(xiàn)負(fù)數(shù)，全國財(cái)政收入5328.95億元，同比下降0.3％。11月延續(xù)了10月的負(fù)增長趨勢，全國財(cái)政收入3792.4億元，比上年同月下降3.1％，其中，中央本級收入2040.94億元，同比下降8.4％。這些數(shù)據(jù)無不顯示著中國經(jīng)濟(jì)下滑趨勢正在形成。
　　在金融危機(jī)的沖擊下，2008年11月，中國的進(jìn)出口額首次出現(xiàn)負(fù)增長：進(jìn)出口總值1898.9億美元，同比下降9％，其中出口1149.9億美元，下降2.2％，增速比上年同期減緩24個(gè)百分點(diǎn)，這是自2001年6月以來中國出口首次較上年同期下降。與此同時(shí)，11月中國的貿(mào)易順差卻不降反升，上升了400億美元。究其原因，在于中國進(jìn)口方面出現(xiàn)了更大幅度的下降，數(shù)據(jù)顯示，11月進(jìn)口749億美元，下降了17.9％。導(dǎo)致這種格局的原因是多方面的，例如原材料價(jià)格的大幅下滑、由于出口需求減少導(dǎo)致的加工貿(mào)易等進(jìn)口減少等，但是，同樣值得關(guān)注的是，這個(gè)格局很可能也表明內(nèi)需下降的幅度大于外需，需要及早采取更有針對性的擴(kuò)大內(nèi)需的政策措施。在民間投資保持謹(jǐn)慎觀望的情況下，財(cái)政的地位就顯得更為重要。
　　從歷史來看，赤字財(cái)政已經(jīng)成為世界各國政府抵御金融危機(jī)、擴(kuò)大內(nèi)需的重要手段之一。美國的羅斯福新政發(fā)生于1929～1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后；日本政府在1973～1975年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)出現(xiàn)后，一改50年代以來實(shí)行的“緊縮”性財(cái)政政策，大幅增加了公共事業(yè)的投資，采取了一系列行之有效的擴(kuò)張性措施；20世紀(jì)70年代，拉丁美洲國家普遍實(shí)施的“赤字財(cái)政一負(fù)債增長”戰(zhàn)略使該地區(qū)的大部分國家在一定程度上避開了當(dāng)時(shí)的世界經(jīng)濟(jì)衰退；面對自1997年下半年以來受到的亞洲金融危機(jī)的沖擊，中國也從1998年起實(shí)施了以擴(kuò)大國債投資為重點(diǎn)的積極的財(cái)政政策，成效顯著。
　　
　　赤字財(cái)政何處著力?
　　
　　2009年，宏觀經(jīng)濟(jì)政策基調(diào)可以總結(jié)為：“保增長，擴(kuò)內(nèi)需，調(diào)結(jié)構(gòu)”。這一政策在下一步的實(shí)施中可能遇到哪些難題和挑戰(zhàn)呢?擴(kuò)大內(nèi)需的來源主要有兩部分，消費(fèi)拉動(dòng)和投資驅(qū)動(dòng)。理論和實(shí)踐證明，投資，特別是財(cái)政投資，對拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的效果非常迅速，而通過增加收入、減稅等方式促進(jìn)消費(fèi)的時(shí)滯效應(yīng)較強(qiáng)。這是短期和長期的選擇，也是目前擴(kuò)大內(nèi)需的政策主要倚重于投資的一個(gè)原因。但是，如何平衡以應(yīng)急為目標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施投資刺激與促進(jìn)消費(fèi)增長為目標(biāo)的結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)，將是政策決策中的一個(gè)難點(diǎn)問題。
　　
　　1　投資基建與消費(fèi)內(nèi)需的博弈
　　
　　到目前為止，可以觀察到的政策重點(diǎn)，還是1998年應(yīng)對危機(jī)時(shí)就已常用的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但靠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資拉動(dòng)內(nèi)需也只能理解成應(yīng)急性的措施，而且目前的實(shí)施也存在以下的問題。
　　首先，與1998年相比，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境已發(fā)生很大變化。1998年，既有社會(huì)效益又有經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目比較多，然而經(jīng)過10年發(fā)展，中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了極大完善。目前很多基礎(chǔ)設(shè)施往往有社會(huì)效益卻沒有經(jīng)濟(jì)效益。例如污水處理廠，據(jù)環(huán)保部門的數(shù)據(jù)顯示，有1400個(gè)污水處理廠已經(jīng)建成，但是沒有 運(yùn)行。再例如，現(xiàn)在很多城市都在建設(shè)地鐵，但全世界可持續(xù)健康經(jīng)營并且盈利的地鐵極少，這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅在當(dāng)前要為刺激內(nèi)需做出貢獻(xiàn)，從長期看，也不能成為未來經(jīng)濟(jì)增長的潛在包袱。
　　其次，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已發(fā)生變化。1997年時(shí)，政府和國企可以支配的資源占整個(gè)經(jīng)濟(jì)的比重超過一半，到2008年，隨著民營經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展及國有企業(yè)的股份制改革，中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的70％已經(jīng)是非公有制經(jīng)濟(jì)，政府和國有企業(yè)投資的帶動(dòng)作用相對降低。
　　最后，需要防止對政府投資的繼續(xù)過度依賴和投資的高速增長可能對消費(fèi)帶來的擠壓。在主要的經(jīng)濟(jì)體中，中國的投資占GDP的比例已經(jīng)是全世界最高。中國曾經(jīng)因?yàn)橥顿Y增長率過快、投資占GDP的比重過高而導(dǎo)致了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。在當(dāng)前亟待擴(kuò)大內(nèi)需時(shí)，可以考慮刺激投資，但是要防止過度依賴投資，以及由此可能導(dǎo)致的新的產(chǎn)能過剩。
　　
　　2　改革社保和分配等基礎(chǔ)制度框架
　　外需增長勢頭較為迅猛時(shí)，內(nèi)需的擴(kuò)大往往容易受到忽視。從政策效果看，啟動(dòng)投資、特別是政府投資來刺激經(jīng)濟(jì)見效較快，而以增加收入、減稅等促進(jìn)消費(fèi)的方式來拉動(dòng)內(nèi)需則時(shí)滯性強(qiáng)。而在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)迅速回落、結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力下，要想有效解決過度依賴投資和產(chǎn)能過剩等問題，關(guān)鍵還是消費(fèi)擴(kuò)大的政策措施。
　　1998年，中國應(yīng)對亞洲金融危機(jī)時(shí)所采取的積極的財(cái)政政策無疑發(fā)揮了十分積極的作用，但是從10年來的增長情況看，消費(fèi)對GDP的貢獻(xiàn)度卻持續(xù)從當(dāng)時(shí)的45％左右下降到35％左右，處于歷史較低水平。因此，相對于1998年�，F(xiàn)在需要在擴(kuò)大內(nèi)需方面進(jìn)行更多的改革和創(chuàng)新，在社會(huì)保障制度、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面要有更多實(shí)質(zhì)性舉措。
　　
　　3　謹(jǐn)防對勞動(dòng)密集型企業(yè)沖擊過大
　　
　　在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特定階段，政策操作中不可避免會(huì)出現(xiàn)矛盾。從推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的角度看，中國中期的政策目標(biāo)是希望降低對于投資的過分依賴，提高消費(fèi)的貢獻(xiàn)度，但是當(dāng)前，所應(yīng)用的應(yīng)急性措施又必須依賴投資。所以，從政策權(quán)衡的角度考慮，首先要穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)，隨后，政策重心需要很快轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性擴(kuò)大內(nèi)需和擴(kuò)大居民消費(fèi)的方面，轉(zhuǎn)向促進(jìn)就業(yè)。
　　從大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的刺激內(nèi)需政策角度看，大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目基本集中在大型的壟斷性國有企業(yè)，調(diào)整中或許不一定出現(xiàn)“民企國企化，國企央企化，央企壟斷化”的現(xiàn)象，但是對大量資源投入到壟斷的資本密集型企業(yè)、而對勞動(dòng)密集型企業(yè)沖擊過大，這些狀況還是需要防范。對于能夠吸收大量就業(yè)的勞動(dòng)密集型企業(yè)來說，當(dāng)前最需要的不僅僅是新上一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而是減稅、放松管制，以及降低準(zhǔn)入門檻等政策舉措。
　　
　　4　綜合運(yùn)用財(cái)政和貨幣政策工具
　　
　　2008年以來，為了應(yīng)對金融危機(jī)的沖擊，中國在貨幣政策方面做了相當(dāng)力度的調(diào)整，連續(xù)五次降息，最大幅度是108個(gè)基點(diǎn)，信貸快速增長。因此，中國下一步的政策重點(diǎn)，應(yīng)是如何綜合運(yùn)用財(cái)政和貨幣政策工具，鼓勵(lì)杠桿比率的穩(wěn)步提高，鼓勵(lì)銀行在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下適度增加貸款投放。當(dāng)然，這也需要和下一步擴(kuò)大內(nèi)需，找到新的增長點(diǎn)的政策結(jié)合起來考慮。
　　
　　5　惜機(jī)重新布局資源
　　
　　高資源價(jià)格在很大程度上惡化了中國的貿(mào)易條件。根據(jù)世界銀行的分析，如果扣除資源方面的轉(zhuǎn)移，中國9％以上的高增長中，中國居民可以分享到的增長成果可能只有8％稍高。資源價(jià)格下跌，對于中國這個(gè)資源稀缺、人口眾多、以加工制造業(yè)為主導(dǎo)的國家而言，很大程度上是一個(gè)機(jī)遇。在此之前高價(jià)購買資源的企業(yè)可能需要面對庫存帶來的虧損，但是從國家角度來看，許多資源稀缺量很大，資源價(jià)格的大幅下跌給了我們一個(gè)重新布局資源的機(jī)會(huì)。同時(shí)，資源價(jià)格的下跌也為資源定價(jià)機(jī)制的改革提供了良好的機(jī)會(huì)。
　　
　　6　放松管制培育新增長點(diǎn)
　　
　　從改革開放以來的經(jīng)濟(jì)歷程看，歷史上幾次大的外部經(jīng)濟(jì)沖擊，都促使中國經(jīng)濟(jì)積極推進(jìn)內(nèi)部改革與對外開放，從而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新的機(jī)遇，促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展走上新臺(tái)階。小平同志在1992年南巡中提出建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，其動(dòng)力造就了改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)第一次長達(dá)5年的兩位數(shù)增長；1998年亞洲金融危機(jī)，促使中國隨后開始對國有銀行、國有企業(yè)以及住房制度的改革，并積極加入世界貿(mào)易組織，再次在2003～2007年迎來了改革開放以來第二次持續(xù)5年的兩位數(shù)經(jīng)濟(jì)增長。沒有當(dāng)時(shí)的艱苦改革和加入世貿(mào)初期的開放沖擊，就沒有今天相對健康的銀行系統(tǒng)和更為巨大的政策回旋余地。
　　當(dāng)前，我們又一次面臨著放松管制、培育新增長點(diǎn)的轉(zhuǎn)折時(shí)期。而當(dāng)前中國最為需要的，可能并非一味強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施投資和財(cái)政赤字的所謂凱恩斯主義，也不是一味放松貨幣到零利率的貨幣主義，而是強(qiáng)調(diào)通過改革釋放體制活力、通過開放尋求全球新的布局機(jī)會(huì)的、強(qiáng)調(diào)改革開放的“鄧小平理論”和科學(xué)發(fā)展觀思想。在經(jīng)濟(jì)明顯回落、難尋大量吸收就業(yè)和擴(kuò)大內(nèi)需的增長點(diǎn)的同時(shí)，很多能夠吸收大量就業(yè)、培育內(nèi)需增長點(diǎn)的行業(yè)，因?yàn)榇嬖趪?yán)格的準(zhǔn)入管制、準(zhǔn)人門檻以及壟斷，而使得很多社會(huì)資金無法進(jìn)入。如果能夠充分利用這次機(jī)會(huì)，打破這些行業(yè)的壟斷和管制，完成內(nèi)需主導(dǎo)增長的格局轉(zhuǎn)型，在經(jīng)歷此次金融危機(jī)過后，中國就有機(jī)會(huì)培育出一批富有活力的新增長點(diǎn)，中國經(jīng)濟(jì)便有希望迅速從危機(jī)中走出，展現(xiàn)新的局面。
　　
　　推動(dòng)民間“再杠桿化”
　　
　　與歐美國家的過度負(fù)債和高杠桿率相比，目前無論是中國政府，還是企業(yè)和居民的負(fù)債率都處于較低水平，銀行體系的資產(chǎn)負(fù)債表也很健康；投資對銀行貸款及政府支出的依賴度有所降低，轉(zhuǎn)而更多依賴企業(yè)的留存收益和資本市場的融資。這是中國應(yīng)對這次危機(jī)最為有利的條件。
　　積極的財(cái)政政策正是再杠桿化中加大政府杠桿的一環(huán)，這一環(huán)相對于企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和居民的杠桿來說更易于操作，也是推動(dòng)后者啟動(dòng)的必要?jiǎng)恿χ�一，但整個(gè)社會(huì)再杠桿化的提高才是積極財(cái)政政策成敗與否的關(guān)鍵。上世紀(jì)90年代，日本的積極財(cái)政政策使政府負(fù)債占GDP超過100％，但企業(yè)投資和銀行貸款并未跟進(jìn)，因此經(jīng)濟(jì)增長仍停滯不前。那么，如何催化民間部門提高債務(wù)水平、擴(kuò)大支出呢?
　　
　　1　保證政府投資有效性
　　相對于擴(kuò)大內(nèi)需的重任來說，政府支出的規(guī)模相對有限，目前總支出占GDP的比重僅略高于20％，而政府投資支出占總投資的比重僅略高于10％，因此，政府投資需要投向最能帶動(dòng)社會(huì)投資的領(lǐng)域，而保證政府投資的有效性是積極財(cái)政政策面臨的首要問題。目前，不僅要在科技創(chuàng)新等收益較慢但長遠(yuǎn)來說意義重大的項(xiàng)目與短期成效顯著的生產(chǎn)性投資之間進(jìn)行選擇，還要在鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與私人及中小企業(yè)的扶持之間有所判斷，也需要在提高農(nóng)民和城鄉(xiāng)低收入群體收入與提高有效消費(fèi)群體收入水平之間進(jìn)行權(quán)衡，更需要在保穩(wěn)定、保就業(yè)還是保增長的政策優(yōu)先次序上進(jìn)行取舍。
　　
　　2　合理引導(dǎo)地方政府投資熱情
　　從2008年11月以來的數(shù)據(jù)看，地方政府為推動(dòng)城市化所帶動(dòng)的投資迅速增長，以及由此帶動(dòng)的銀行信貸的快速增長等，有可能填補(bǔ)外需下降和房地產(chǎn)調(diào)整減弱的增長動(dòng)力。與經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)的情況不同，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，關(guān)注CPI、M1、M2等總量目標(biāo)的中央政府與關(guān)注GDP和稅收增長的地方政府達(dá)到了政策目標(biāo)上的高度一致，此時(shí)如果能激發(fā)地方政府的投資熱情，則可帶動(dòng)新一輪信貸周期，從而使得國內(nèi)需求和企業(yè)盈利水平都實(shí)現(xiàn)強(qiáng)勁增長。
　　2008年，地方財(cái)政收入僅2.9萬億元。要激發(fā)地方政府的投資熱情，便要考慮到地方政府財(cái)政狀況的約束，既要為其龐大的城市化投資提供多元化的融資渠道，又要防止由于過度的投資熱情而導(dǎo)致土地財(cái)政惡化，從而對房地產(chǎn)市場調(diào)整造成不利影響，同時(shí)也要防止地方政府投資產(chǎn)生的“大躍進(jìn)”情況。
　　
　　3　警惕“擠出效應(yīng)”
　　因?yàn)橘Y金約束，一些地方政府也正在積極尋找多元化的融資渠道。如何以市場化的方式高效率運(yùn)用這些籌集的資金，也必然成為赤字財(cái)政設(shè)施過程中的關(guān)鍵。有的城市以所屬國有企業(yè)的資產(chǎn)捆綁進(jìn)行發(fā)債籌資，但是，資金由政府統(tǒng)一調(diào)度使用，可能會(huì)導(dǎo)致不對稱的債務(wù)關(guān)系。
　　政府借債投資需要防止對消費(fèi)和私人投資造成的雙重?cái)D出效應(yīng)。一方面，要防止投資的高速增長可能對消費(fèi)帶來的擠壓，防止對于投資的過度依賴、以及由此可能導(dǎo)致的新的產(chǎn)能過剩；另一方面，要防止政府通過發(fā)行債券推高利率，從而令企業(yè)不愿投資設(shè)立新廠和買人設(shè)備，反過來損害了經(jīng)濟(jì)的長期增長，對私人投資造成了擠出效應(yīng)。

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