預(yù)算不公開，何來監(jiān)督？|預(yù)算監(jiān)督

　　 　　讓預(yù)算的審查成為人代會的核心議題，才能推動人代會由"虛"變"實"。 　　 　　公開了才好審議 　　 　　今年全國兩會期間，我在北京一家報紙上寫了兩篇專欄文章，一篇叫《人代會的"務(wù)虛"與"務(wù)實"》，另一篇是《能否向公眾公開政府預(yù)算》，談的都是同一個議題：希望人大代表能幫人民看好"錢袋子"；政府應(yīng)并把預(yù)算公開，讓人民來監(jiān)督�，F(xiàn)在人大會議不把審議預(yù)算作為重要議程，預(yù)算也不公開，而且還是國家的機密，人民不知道，所以很難受到人民的監(jiān)督。這不符合一個文明法治政府最基本的要求。
　　批準(zhǔn)審查預(yù)算是人民代表大會最重要的職能，現(xiàn)代議會產(chǎn)生的原始動因也是審查批準(zhǔn)預(yù)算。世界各國議會無不把預(yù)算審批放在頭等重要的位置。所以我說：讓預(yù)算的審查成為人代會的核心議題，才能推動人代會由"虛"變"實"。只有把握了預(yù)算，才真正掌握政府的政策。政策是導(dǎo)向，預(yù)算才是具體行動，才是政策的命脈。只有把預(yù)算審查起來才是一個務(wù)實的會，才是一個更有意義的會。你看美國人很務(wù)實的，一年國會開上10個月，有8個月是在審預(yù)算。時間都花在討論預(yù)算上。
　　人大會議要審預(yù)算是應(yīng)有之義，公開預(yù)算更是必要。我講了至少5個理由：納稅人有權(quán)知道政府的預(yù)算；預(yù)算公開是民主政府的應(yīng)有之義；公開預(yù)算是法治政府所必需；公開預(yù)算是反腐敗的治本之策；公開預(yù)算可以提高納稅人的積極性，增強公民的權(quán)利意識和主人翁責(zé)任感。
　　有人說，假如公布的預(yù)算都是一些不真實的數(shù)據(jù)有什么用?我認(rèn)為，假數(shù)據(jù)也沒有關(guān)系，公開了人們就要可以追問，開始假后來就不敢假了。
　　然而現(xiàn)在的問題是，我們普通公民根本沒有途徑可以去查看政府預(yù)算，因為目前國家預(yù)算還是國家機密。把預(yù)算作為國家機密是沒有任何道理的。2005年，我在新加坡作研究時，提出想看看國會預(yù)算，國會圖書館館長送給我兩本當(dāng)年的國會預(yù)算，說給我?guī)Щ貋砺�慢看，并作個紀(jì)念。我作為搞人民代表大會制度研究的人，覺得這樣的禮物很珍貴。去年，我一個朋友訪問美國愛荷華市市政府，市政府亦送給他一本厚厚的愛荷華市預(yù)算。
　　就是國防預(yù)算也都已經(jīng)是公開的，美國跟伊拉克打仗撥款多少錢整天在國會里討論。就是我們國家，國防預(yù)算也都公布了。國防預(yù)算都可以公布，其他的還有什么保密的理由?預(yù)算不公開是完全沒有任何道理的。其實這幾年，在一些地方人民代表大會"兩會"已經(jīng)把預(yù)算發(fā)給人民代表大會代表了，深圳等人民代表大會代表人手一本部門預(yù)算草案，而且允許代表帶回家了。
　　
　　公開了才好監(jiān)督
　　
　　從前兩年開始，預(yù)算報告不在大會全體會議上作了，只發(fā)給代表自己閱讀，這樣一來，對預(yù)算審查更加輕視，更加不透明了。本來財政部在會上作預(yù)算報告，公眾可以通過媒體得知預(yù)算的大體情況，現(xiàn)在公眾對有關(guān)信息的了解更少了。政府不在大會上作預(yù)算報告是違反預(yù)算法的。
　　毫無疑問，構(gòu)建公共預(yù)算，首先要做的就是預(yù)算公開，如果不能一步到位向公眾公開，至少首先向所有代表公開。不認(rèn)真審議預(yù)算和不公開預(yù)算也引起一些全國人民代表大會代表的不滿意。如人代會期間，全國人大代表陳舒不客氣地批評："財政部提交這樣虛化､不透明的報告給代表看，代表看了也白看，還怎么去監(jiān)督，怎么去審議?"
　　這些年，我一直呼吁，預(yù)算應(yīng)該放到重要的議程上，人代會要重視預(yù)算審查。前年寫的是人民有權(quán)利知道預(yù)算，去年寫的是政府應(yīng)該公開預(yù)算，今年寫的是公開預(yù)算是政府的義務(wù)，變著題目來說，一個意思，就是希望公布預(yù)算。政府花了納稅人的錢，當(dāng)然應(yīng)該讓老百姓知道。特別是今年國家稅務(wù)部門要求年收入12萬元以上的納稅人要報稅，政府要求公民公開收入，公民當(dāng)然也有權(quán)要求政府公布花錢的去處。
　　可以說，預(yù)算公開透明化，是邁出公共預(yù)算改革的第一步。河北省開地方預(yù)算改革的先河，1999年開始公共預(yù)算改革。作部門預(yù)算和細(xì)化預(yù)算，那里預(yù)算已經(jīng)不是一本書，堆起來有一個人那么高了。前幾年廣東人大也在開始改革，預(yù)算過去是一張紙，現(xiàn)在變成一本書。原來部門預(yù)算一做，預(yù)算細(xì)化之后，問題就容易暴露出來。人民代表大會代表不是看出有的機關(guān)采購電腦一臺2萬元，而市場上好的電腦也就幾千元。如果預(yù)算公開，人民的監(jiān)督就更容易了。人代會審不了也沒有關(guān)系。媒體､社會和用錢單位都可以監(jiān)督。深圳､廣州等地方人大細(xì)化預(yù)算的改革，就暴露出人大自己的審議能力不行。除了開會時間問題，還有人大代表的能力等問題。人民代表大會沒有時間，我們可以把預(yù)算在報上和網(wǎng)上公開，老百姓可以查看，這樣公眾監(jiān)督就可以。人大監(jiān)督不了沒關(guān)系，讓社會監(jiān)督，幫助人大來監(jiān)督，社會上有的是人才。
　　
　　走向公共財政
　　
　　
　　預(yù)算公開可以是先部分公開，允許有一個漸進(jìn)的過程，從預(yù)算過程說，有預(yù)算決策和預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)。預(yù)算決策環(huán)節(jié)的公開化，就是公眾要參與討論預(yù)算資金的分配，預(yù)算要舉行聽證會。如果現(xiàn)在即使做不到?jīng)Q策公開，但把政府決策好的東西公開，數(shù)據(jù)是假的也沒有關(guān)系。
　　問題是，我們?yōu)槭裁床辉敢獠还�開?根本的問題不是涉及國家制度，而僅是涉及到個人利益和領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力。這可不是國家利益，公開預(yù)算對國家只有好處，沒有壞處，有利于反腐敗。如果一切財政都公開透明，錢會花得更有效率。
　　目前一些地方政府，地方的財政一般是書記､市長，以及財政局長等少數(shù)幾個人知道，謂之"領(lǐng)導(dǎo)財政"，領(lǐng)導(dǎo)們擁有著批錢的權(quán)力。毫無疑問，公共財政之建設(shè)，公共預(yù)算之實行，動的就是長官們的利益，就是限制了他們花錢的"自由"。因此，當(dāng)前中國要推進(jìn)改革，第一需要領(lǐng)導(dǎo)人為國家大局的責(zé)任心；第二需要有政治智慧。責(zé)任心就是要有這樣一些有理想､想改革的人來推動改革。政治智慧，我的建議是先不要觸及既得利益者，政府機關(guān)花多少錢暫時不管。我們先把公共服務(wù)這塊預(yù)算弄細(xì)一點，首先邁向陽光財政行不行?
　　不可忽視的是，預(yù)算改革是中國政府管理改革和政治體制改革的重要組成部分，既需要改革者堅定的信念，亦需要民眾的理性回應(yīng)。值得欣慰的是，我們正在慢慢形成這樣一個共識：預(yù)算公開是政府的責(zé)任，公民的權(quán)利。預(yù)算公開以后，將會促進(jìn)其他方面的改革。
　　我們最終的目標(biāo)是建立起公共財政制度，這是現(xiàn)代民主政府一項最基本的制度，所謂公共財政制度就是舉眾人之柴，辦公共事務(wù)。這是每一個政府最基本的職能。政府為公共提供服務(wù)也需要取之有道，用之有道。什么叫取之有道，用之有道?就是政府所有的"取"和"用"都必須經(jīng)過人民的同意，更不要說應(yīng)該讓人民知道，人民應(yīng)該參與預(yù)算的制定，并且要受到人民的監(jiān)督。
　　(作者為中國政法大學(xué)憲政研究所所長)
　　
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　　世界各國的預(yù)算行為
　　預(yù)算行為實質(zhì)是政治行為，預(yù)算制定過程實質(zhì)是一個政治過程。預(yù)算決策模式直接表明了政策制定者政策制定過程中及政治舞臺上游戲者之間的權(quán)力分配。任何預(yù)算改革的成功都受制于現(xiàn)有預(yù)算體制的政治框架。實際上，預(yù)算改革背后所隱含的就是權(quán)力的再分配。
　　從世界各國現(xiàn)代議會的制度設(shè)計來看，預(yù)算審批權(quán)基本上都屬于議會的權(quán)力，只不過具體程序和權(quán)力設(shè)計上有所區(qū)別而已。預(yù)算監(jiān)督也是議會的主要職權(quán)之一。在西方國家代議機關(guān)發(fā)展的歷史上，議會的立法權(quán)是以獲得財政預(yù)算權(quán)為基礎(chǔ)的。經(jīng)過300多年的發(fā)展，當(dāng)今許多國家都把預(yù)算案視為對政府活動實行監(jiān)督。
　　首先，是對預(yù)算形成的監(jiān)督。預(yù)算形成本來是議會的職權(quán)，隨著國家生活日益復(fù)雜和政府日益專業(yè)化，當(dāng)今世界各國的預(yù)算案一般多由政府編制，議會主要集中于對預(yù)算案的審查和批準(zhǔn)等。由于預(yù)算案所列款項龐雜繁瑣，各國議會對預(yù)算審查和批準(zhǔn)的程序是不同的。在英國，預(yù)算案經(jīng)內(nèi)閣同意后，由財政大臣向平民院作年度預(yù)算報告。平民院通過辯論審查預(yù)算案的新增部分和變動部分，制定各項預(yù)算決議和撥款法案。在美國，由總統(tǒng)向國會提交預(yù)算報告。經(jīng)過委員會審查，兩院通過共同決議，對每一部分預(yù)算提出授權(quán)。在德國，聯(lián)邦政府提出預(yù)算計劃，經(jīng)聯(lián)邦議院通過形成議會的預(yù)算法案。
　　由于預(yù)算案所具有的特殊性質(zhì)，議會不能像審議法律案那樣逐條進(jìn)行修改，而只能就其整體作出評價，并在有限范圍內(nèi)作出少量修改。在英國､法國，議會對預(yù)算案中有關(guān)支出項目只能削減或取消，不能增加，對有關(guān)收入項目進(jìn)行削減必須相應(yīng)增加其他項目來保持預(yù)算平衡。在美國､日本，議會可以按照法定程序?qū)︻A(yù)算案提出增加或者減少的修正案，議會通過的預(yù)算和原預(yù)算案往往有比較大的變化。
　　其次，是對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。預(yù)算案一經(jīng)批準(zhǔn)，代議機關(guān)便轉(zhuǎn)向?qū)︻A(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，包括定期聽取政府執(zhí)行預(yù)算情況的匯報，對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行檢查，批準(zhǔn)政府啟動后備金，審查和批準(zhǔn)預(yù)算變更或者追加預(yù)算。與其他國家不同，德國政府沒有預(yù)備費項目，政府如果需要在預(yù)算外開支，必須提出補充撥款案，再由聯(lián)邦議院審查和批準(zhǔn)。對于預(yù)算執(zhí)行中的較大事項，財政部長必須向聯(lián)邦議院預(yù)算委員會通報。每個月的支出情況和每個季度的負(fù)債情況及各種圖表等也要向預(yù)算委員會報告。英國規(guī)定，政府動用后備資金必須經(jīng)過平民院批準(zhǔn)。美國規(guī)定，預(yù)算變更須經(jīng)國會議員三分之二以上同意才能生效，未經(jīng)國會批準(zhǔn)而修訂預(yù)算的行為須負(fù)刑事責(zé)任。國會還向各個行政部門派駐監(jiān)察代表，對所駐部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。在法國，預(yù)算紀(jì)律法院負(fù)責(zé)對預(yù)算支出決策者進(jìn)行調(diào)查和審判，追究當(dāng)事人的責(zé)任。
　　最后，是對決算審計的監(jiān)督。各國對決算的審計一般由專門機構(gòu)進(jìn)行。這種機構(gòu)有的隸屬于議會，有的隸屬于政府，有的是獨立機構(gòu)。無論哪種，都要求依法對決算進(jìn)行全面､詳細(xì)的審計，并向議會提出報告。美國國會設(shè)立審計署對政府預(yù)算收支及使用情況進(jìn)行審計，擔(dān)負(fù)"牧羊犬"的重任。在英國，審計長作為平民院的官員，領(lǐng)導(dǎo)國家審計局對被審計單位的賬目進(jìn)行審計，并向平民院提供報告。在德國，聯(lián)邦審計署署長由聯(lián)邦議院選舉，負(fù)責(zé)對財政收支進(jìn)行全面審核。在日本，審查決算的任務(wù)由獨立于政府的會計檢查院進(jìn)行，會計檢查院向國會提出決算報告，由國會作出決議。
　　從憲法､法律的規(guī)定來看，中國各級人大及其常委會在預(yù)算的審查和監(jiān)督上擁有絕對的､明確的權(quán)力。長期以來，由于受多種因素的影響，中國各級人大及其常委會對預(yù)算的審查監(jiān)督，基本上是履行程序走過場。中國人大系統(tǒng)加強預(yù)算審查監(jiān)督工作的探索實踐始于上世紀(jì)90年代中期，而且表現(xiàn)出明顯的地方推動的特征。
　　(摘編自《全國人大干部培訓(xùn)講義》，作者為深圳市人大預(yù)算委員會副主任董國強，題目為編者所加。)

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