官員行政權力應該有剛性邊界

　　 　　記得前幾年在央視國際臺的一檔中國和美國市長交流的節(jié)目中，有一段頗為意味深長的對話。在節(jié)目快結束的時候，熱情好客的中國市長邀請美國的市長來訪問。美國的市長說，今年沒有這個預算，可能來不了。中國的市長馬上答道，沒關系，您任何時候來，我可以為您支付旅費。因為這段對話在央視播出，所以傳播很廣，中美市長行政權力的差別不言自明了。也就是說，美國市長的行政權力有著嚴格的邊界（預算就是邊界之一），而中國市長卻顯得比較瀟灑，行政權力的邊界有較大的彈性。
　　再次提出“行政權力的邊界”的話題，起因于最近“兩高”負責人向全國人大常委會分別作主題為公正司法和公正執(zhí)法專項報告后引發(fā)的討論。討論的焦點是老問題，即司法公正；影響司法公正的主要原因，也是長期存在的老問題――行政權力干預。針對當前行政權力過大，司法得不到足夠尊重的現(xiàn)狀，常委會委員們認為，一方面要提高司法隊伍素質，另一方面，在體制層次提高司法的地位，公正才會得以實現(xiàn)。司法隊伍素質提高，能夠自覺地認識、主動地維護司法與行政的邊界，而在體制層面提高司法的地位，其實質是形成權力制衡的制度安排，邊界就在這制度安排之中。
　　除了從司法的角度，可以看到行政權力過大的案例，在社會經濟生活的其他方面，我們也可以發(fā)現(xiàn)這方面的問題。在日前召開的“戰(zhàn)略環(huán)評在中國”國際研討會上，國家環(huán)保總局副局長潘岳透露，《規(guī)劃環(huán)評條例》這部兩年前就已經開始運作的立法，由于各部門嚴重的職能交叉與一些地方短平快的業(yè)績觀，目前尚不能很快出臺。這里的職能交叉，就是行政權力過大并干預過度的具體表現(xiàn)�，F(xiàn)在我們討論的“大部門”體制，就是試圖進一步界定行政權力的邊界，并制約可能發(fā)生的過度干預。當然，推進“大部門”體制改革的難度，遠大于一部《規(guī)劃環(huán)評條例》的出臺。
　　在當下中國，行政權力過大、干預過度的一個重要原因，是公共權力發(fā)育不足。長期的計劃經濟，使行政權力高度強化，侵占了大量公共活動空間，導致公共權力發(fā)育遠不充分。改革開放以來，中央和地方分權，政府和企業(yè)分權，乃至建立和完善社會主義市場經濟體制，以及非營利組織發(fā)育，出現(xiàn)了公共活動空間，進而形成了公共資源、公共物品和公共權力的概念。必須明確，在現(xiàn)代文明社會中，行政權力是執(zhí)行權，是公民通過國家賦予政府的權力。政府在配置公共資源，提供公共物品和協(xié)調公共事務的相關權力，都是執(zhí)行權。從這個意義上說，政府是公共權力的執(zhí)行主體，但不是也不可能是公共權力主體�，F(xiàn)在的問題是，行政權力僭越公共權力，行政權力主體儼然成為公共權力主體，這樣就導致了上述的行政權力過大、干預過度的種種問題。
　　從經濟生活的角度，公共權力的形成與市場失靈、社會失靈有關。所謂市場失靈，就是指市場失去效率，或者達不到效率的領域，主要是公共物品和外部性。公共物品對于百姓生活的重要性不言自明，其提供水平直接關系到社會的福利水平。然而，公共物品的非競爭性和非排他性，又導致“搭便車”的問題，市場機制不能有效地配置公共物品。外部性問題亦是如此。在存在外部性的場合，不能通過市場評價和交易，將相關各方的利益“扯平”，也就不能通過市場獲得某種物品和服務的最優(yōu)數量，從而市場機制出現(xiàn)失靈。所謂社會失靈，就是指社會失去公平，進而無法實現(xiàn)公平公正這一最基本的人類社會的價值。經濟學將糾正市場失靈、追求社會價值的主體簡單地歸為政府，這就形成了一種理解上的偏差，好像政府天然地具有這方面的能力。事實上，提供公共物品，調節(jié)外部性，抑或維護社會公平公正所需要的資金，都來自公民繳納的稅收。因此，在這些方面做多少、怎么做和為誰做，都應當是公民的意志和要求。政府應當根據公民的意志和要求，具體地行使糾正市場失靈、追求社會價值的職能。
　　在現(xiàn)實生活中，行政權力的邊界是由相關法律、法規(guī)和制度定義的。人類文明發(fā)展到今天，定義這一邊界的實踐已經十分豐富，可以借鑒的法律、法規(guī)和制度也不可勝數。對于現(xiàn)階段的中國來說，最為重要的，不是缺乏這些法律、法規(guī)和制度，而是缺乏法制文明、制度文明，其具體表現(xiàn)就是不少地方、不少部門“人治”仍然大于“法治”。這里的“法治”，包括國家的法律、法規(guī)，也包括各種社會組織的制度，以及這些法律、法規(guī)和制度被執(zhí)行和遵守的環(huán)境。政府官員一定要十分清楚，行政權力是有邊界的，而且，邊界是剛性的。行政權力的邊界，不僅包括定義這一邊界的法律、法規(guī)和制度，還包括每一位政府官員自覺遵守的行為。（作者系上海交通大學教授）

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