延安市農(nóng)村社會發(fā)展考察報告

　　摘要：本文是中國社會科學(xué)院黨校第22期干部進(jìn)修班延安考察團(tuán)分農(nóng)村社會發(fā)展考察報告。本報告考察了影響延安市農(nóng)民增收和農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的主要問題，提出在營銷環(huán)節(jié)上要大力發(fā)展農(nóng)民營銷合作社，政府要為其讓出空間，將那些由政府部門翻牌而成的行政性公司或脫鉤或解散；
農(nóng)村社區(qū)公共事業(yè)缺乏資源的主要原因，一是縣鄉(xiāng)兩級的事業(yè)單位體制占有了財政資源，二是村級財政缺乏農(nóng)民組織治理下的公地制度，需要進(jìn)行事業(yè)單位體制和政府體制的徹底改革。

　　2002年5月20日至27日，中國社會科學(xué)院黨校第22期干部進(jìn)修班延安考察團(tuán)分成城鄉(xiāng)就業(yè)、農(nóng)村社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境三個主題下到縣、鄉(xiāng)、村進(jìn)行考察調(diào)研，現(xiàn)將農(nóng)村社會發(fā)展課題組的考察情況報告如下。

　　一、考察方式

　　農(nóng)村社會發(fā)展課題組一行九人，分別來自中國社會科學(xué)院社會學(xué)所、民族所、法學(xué)所、歷史所、文學(xué)所、拉美所、宗教所、外文所及黨�？偛俊Ｕn題組于21日上午聆聽了延安市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況匯報，以及市農(nóng)牧局、教育局、衛(wèi)生局、民政局、文化局的簡要介紹，下午又與衛(wèi)生局、教育局、科協(xié)的負(fù)責(zé)同志進(jìn)行了較為深入地討論。自5月22日至26日，由市政策研究室郭桂林牽頭，市衛(wèi)生、教育、民政各局派員參加，與社科院考察團(tuán)農(nóng)村社會發(fā)展課題組共同組成了一個統(tǒng)一的延安市農(nóng)村社會發(fā)展專題考察組赴安塞、洛川、甘泉三縣考察。5天時間內(nèi)走訪了延安北部的安塞縣沿河灣鎮(zhèn)楊家溝村、候溝門村、方塔村，譚家營鄉(xiāng)桃樹灣村，招安鎮(zhèn)招安村、閆莊村；
延安南部的洛川縣京兆鄉(xiāng)三涿洼村、來往村，舊縣鎮(zhèn)荊堯科村；
延安中部的甘泉縣城關(guān)鎮(zhèn)姚店村、曲里村，下寺灣鎮(zhèn)下寺灣村，共7鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）12村。此外，還考察了三個縣的博物館（文化館）、2個鎮(zhèn)醫(yī)院、3個鄉(xiāng)村小學(xué)、一個縣種畜場和一個鄉(xiāng)辦養(yǎng)鴿場共10個社會機(jī)構(gòu)。

　　盡管時間緊迫，任務(wù)繁重，在市政策研究室的精心安排和嚴(yán)密組織下，在延安市各有關(guān)局的大力協(xié)作下，在延安的3縣7鄉(xiāng)12村的緊密配合下，課題組的調(diào)研活動基本上取得了預(yù)期的成果。

　　本次調(diào)研時間雖短，卻形成了一套行之有效的高效率調(diào)研模式。

　　第一，為了在最短時間內(nèi)取得盡可能大的收效，課題組明確了此次調(diào)研的三個方向，分別是農(nóng)村社會組織、農(nóng)村社會公共事業(yè)、農(nóng)村文化建設(shè)，并依這三個調(diào)研方向?qū)⒄n題組再分為三個小組，社科院的學(xué)者和延安市局工作人員依各自的研究或工作方向混合編組，形成雙方密切合作的組織形式。事實證明，這種組織方式能夠充分發(fā)揮本地干部情況熟、語言通、了解政策、溝通便捷等特點(diǎn)，對于幫助社科院的學(xué)者迅速進(jìn)入情況、拉近與調(diào)研對象的距離、縮短主題調(diào)研的準(zhǔn)備時間起到了至關(guān)重要的決定性作用。

　　第二，鑒于延安市地廣人稀，我們這次考察確定的3個縣又是從北到南、縱貫全區(qū)，

　　為了節(jié)省時間，在延安市政策調(diào)研室的幫助下，每到一縣所轄區(qū)域，均按照遠(yuǎn)近順序，沿途先進(jìn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）看點(diǎn)、下村、入農(nóng)戶訪談，再回鄉(xiāng)鎮(zhèn)座談。到縣城后也先看點(diǎn)，把聽取縣里全面情況介紹和座談討論放在該縣考察的最后。這種安排方式科學(xué)計劃了所有的工作時間，并使得調(diào)查過程先具體后抽象，符合從感性到理性，自然提升、形成概念的基本認(rèn)識規(guī)律。

　　第三，5天調(diào)研時間一般只能走馬看花，為了對于調(diào)研對象的了解盡可能深入，社科院提出，入農(nóng)戶調(diào)查的第一手資料是極其珍貴和必要的。在市政策調(diào)研室的努力下，自第2天起就將下村調(diào)查的重點(diǎn)放到了入戶調(diào)查（包括田間地頭找農(nóng)戶調(diào)查）。每次農(nóng)戶調(diào)查均按照農(nóng)村組織、農(nóng)村社會公共事業(yè)、農(nóng)村文化三個小組分別進(jìn)行，調(diào)查內(nèi)容在了解農(nóng)戶基本狀況基礎(chǔ)上各有所側(cè)重。結(jié)果不僅擴(kuò)大了調(diào)查面，而且有益于對三個重點(diǎn)調(diào)研方向加深理解。三個小組在3縣5鄉(xiāng)6個村莊共調(diào)查了30戶農(nóng)戶，力爭做到了下馬看花。

　　二、營銷是影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收的主要環(huán)節(jié)

　　延安市近年來大力開發(fā)林果、畜牧、棚栽三大產(chǎn)業(yè)，規(guī)模和效益不斷提高。產(chǎn)業(yè)開發(fā)使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，糧經(jīng)比達(dá)到48：1：51.9，糧食作物產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重下降到31.4%，非糧作物產(chǎn)值年均遞增11.1%.發(fā)展非糧農(nóng)業(yè)的政策，不僅解決了長期困擾的農(nóng)民吃飯問題，還對于農(nóng)民增收、生活有余發(fā)揮了重要作用。1997年以來，延安市積極實施山川秀美工程，加大退耕還林還草力度，全面推行封山禁牧，舍飼養(yǎng)畜，使得生態(tài)環(huán)境惡化的勢頭得到初步遏制，一些重點(diǎn)治理區(qū)域的生態(tài)開始恢復(fù)，這為未來林業(yè)、畜牧業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展開辟了廣闊空間，給農(nóng)民的長遠(yuǎn)增收提供了根本的保障。所以，農(nóng)民對于新的產(chǎn)業(yè)格局衷心擁護(hù)并對未來的生活懷有憧憬和渴望。

　　延安非糧農(nóng)業(yè)的三大產(chǎn)業(yè)——蘋果、蔬菜和畜牧業(yè)，有兩大產(chǎn)業(yè)的主要矛盾都在于營銷，畜草業(yè)目前還沒有形成規(guī)模，如形成規(guī)模后未來的主要矛盾也將集中體現(xiàn)在市場營銷環(huán)節(jié)。

　　市場營銷是延安市農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的主要瓶頸。而將分散的小農(nóng)戶生產(chǎn)方式的農(nóng)產(chǎn)品推向現(xiàn)代化銷售市場，面臨著雙重矛盾：一是產(chǎn)品品質(zhì)差異性很大的分散的小農(nóng)戶生產(chǎn)方式與產(chǎn)品規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)代化生產(chǎn)方式的矛盾；
二是收購、儲運(yùn)、上市分散化的營銷模式與集中化的公司營銷模式。這兩重矛盾又以市場的最后檢驗功能統(tǒng)一起來，非標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的市場接受程度低，售價上不去。所以，解決這雙重矛盾的最佳模式，在國際社會已有公論，即規(guī)模化的農(nóng)場生產(chǎn)與規(guī)�；�的公司營銷。但是，這種模式與我國人口眾多、特別是農(nóng)業(yè)人口過剩的現(xiàn)實發(fā)生沖突，我國必須探索另外的道路。即在保障就業(yè)人口能夠獲得就業(yè)崗位——不論這類崗位是否經(jīng)過結(jié)構(gòu)調(diào)整的前提下，推動規(guī)模化的生產(chǎn)與營銷。

　　1、規(guī)模營銷的現(xiàn)狀、經(jīng)驗與啟示

　　在延安，規(guī)�；�生產(chǎn)的矛盾相對解決的較好。目前，洛川、富縣的蘋果、安塞、甘泉的蔬菜規(guī)模生產(chǎn)都已經(jīng)成形。矛盾突出表現(xiàn)在產(chǎn)量集中、保鮮周期短（蔬菜保鮮周期更短），果菜的商品轉(zhuǎn)換率低，市場銷售壓力大。為了解決規(guī)模營銷的問題，不少縣份由政府機(jī)構(gòu)直接成立果菜銷售公司，在收獲季節(jié)突擊銷售。還建立銷售經(jīng)紀(jì)人制度，協(xié)調(diào)果商和果農(nóng)的矛盾。農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會也在其中發(fā)揮作用，在收獲季節(jié)起到了類似銷售經(jīng)紀(jì)人的作用。

　　但是，以行政手段直接干預(yù)市場銷售，盡管在市場不發(fā)達(dá)的階段可以部分替代市場的功能，見效快，不過其負(fù)面影響卻十分深遠(yuǎn)。不僅占據(jù)了市場發(fā)育的空間，阻礙了市場競爭，還侵占了本應(yīng)歸屬農(nóng)民的所得。

　　調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，延安市的果菜營銷主體，除了政府行政性銷售公司和銷售經(jīng)紀(jì)人之外，還有一類農(nóng)民合作組織，其中包括由政府官員、村干部兼職或者參與組織領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會，和主要由農(nóng)民自發(fā)組織的果農(nóng)、菜農(nóng)協(xié)會。例如洛川縣舊縣鎮(zhèn)荊堯科村的果農(nóng)協(xié)會，由農(nóng)民自行管理，干部由會員大會選舉產(chǎn)生，村干部不兼職。自1998年起，協(xié)會以統(tǒng)一銷售為主題，先后采取了廣告招商、組織修建果庫群、進(jìn)行返季節(jié)銷售、在外地設(shè)果行等方式，取得了顯而易見的經(jīng)濟(jì)效益。尤其組織果農(nóng)集資興建果庫群，采取村上出地、農(nóng)戶出資，統(tǒng)一修建、統(tǒng)一管理、單庫產(chǎn)權(quán)由出資農(nóng)戶所有的方式，既有儲存規(guī)模——16個單庫共計可儲存160萬斤果，又有靈活彈性——單庫或群庫出租可分可合。2001年，不僅單庫的農(nóng)戶因返季節(jié)銷售，平均每戶增收萬元左右，而且由于單庫擁有者向缺乏儲存和銷售能力的農(nóng)戶提前收購，也幫助這些農(nóng)戶得到了穩(wěn)定的收入。由于農(nóng)民得到了看得見的利益，增收有了保障，對果協(xié)倍加擁護(hù)。

　　據(jù)調(diào)查，荊堯科村所在的舊縣鎮(zhèn)，在2001年以協(xié)會與果農(nóng)合作方式共修建群庫5座，并且還以農(nóng)民出地、果商出資的方式建成了6座果庫，目前全鎮(zhèn)的果庫已經(jīng)建設(shè)了二百七、八十個，總庫容量占到年總產(chǎn)量的三分之一。從解決果農(nóng)銷售難問題開始的農(nóng)民建群庫，將蘋果產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到儲存環(huán)節(jié)，從而造就了蘋果常年銷售無淡季的新的營銷方式，有效地提升了蘋果的銷售價格，帶動了倉儲、運(yùn)輸、批發(fā)、零售等一系列新的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這種抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，拓寬增收渠道的做法，目前正在洛川縣進(jìn)一步推廣。

　　再以甘泉縣城關(guān)鎮(zhèn)姚店村蔬菜協(xié)會為例。該協(xié)會是全縣第一家專業(yè)協(xié)會，會員10人，均為種菜能手，有縣里發(fā)的農(nóng)民技術(shù)員證書。協(xié)會的主要任務(wù)是為本村人進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和新品種引進(jìn)示范，義務(wù)服務(wù)，不收費(fèi)。在蔬菜銷售上，協(xié)會會員發(fā)揮中介作用，為菜商和菜農(nóng)牽線搭橋，收取相當(dāng)于售價5%的差價作為報酬，相當(dāng)于蔬菜銷售經(jīng)紀(jì)人。據(jù)調(diào)查，該村蔬菜總量的約90％通過協(xié)會會員的中介作用銷售。

　　上述兩類專業(yè)協(xié)會不僅組織方式不同，一為農(nóng)民自愿參與的合作組織，一為技術(shù)能手的專業(yè)組織，而且功能結(jié)構(gòu)也不同，前者以營銷功能為主，后者以技術(shù)指導(dǎo)為主。顯然，以營銷為主的協(xié)會給農(nóng)民帶來了看得見的利益，能夠得到農(nóng)民的衷心擁護(hù)。

　　政府如何在營銷環(huán)節(jié)上功夫，洛川舊縣鎮(zhèn)的經(jīng)驗給我們提供了啟示。第一，并非只有政府才能搞規(guī)模營銷，公司＋農(nóng)戶并非等于政府＋農(nóng)戶。協(xié)會＋農(nóng)戶甚至是農(nóng)民營銷合作組織＋農(nóng)戶完全有可能搞規(guī)模營銷。第二，政府需要擺正與市場和農(nóng)戶的關(guān)系，拋棄以往直接干預(yù)市場和農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治模式，改換角色，實行以規(guī)范市場、提供技術(shù)與信息服務(wù)，運(yùn)用政策引導(dǎo)和發(fā)動農(nóng)民自組織合作機(jī)構(gòu)搞規(guī)模營銷的治理模式。

　　2、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化初期，規(guī)模營銷是否必須依靠政府進(jìn)行？

　　不搞清這個問題，就無法認(rèn)識農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)治理模式的關(guān)鍵在于發(fā)育農(nóng)民合作營銷組織。

　　從規(guī)模營銷的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)上看，為了完成政府調(diào)控的目標(biāo)，如糧棉油等國家調(diào)控價格的生產(chǎn)項目，一般需要通過政府的服務(wù)補(bǔ)償市場服務(wù)的不足。此時，政府加農(nóng)戶的模式具有必要性。不過，延安的果菜業(yè)、畜草業(yè)產(chǎn)品并非屬于政府調(diào)控范圍之列，可以完全由市場調(diào)節(jié)。在市場可以做也做得到的領(lǐng)域，以政府加農(nóng)戶的方式規(guī)模營銷，后果非但達(dá)不到幫助農(nóng)民增收的目標(biāo)，反而以政府幫助的名義占有了農(nóng)民原本可能得到的利潤，結(jié)果導(dǎo)致手段與目標(biāo)的錯位。如果政府本來能夠生成利潤的那部分涉農(nóng)的空間也占滿了，將可能生成利潤的領(lǐng)域都壟斷了，利潤都進(jìn)了政府或政府官員的口袋里，農(nóng)民到哪里去找增收的門徑呢？

　　所以，在政府以行政力量大力推進(jìn)行政性銷售公司和農(nóng)技協(xié)時，的確需要拷問一下自身，出現(xiàn)這種政企、政社職責(zé)不分，以政代企、以政代社的現(xiàn)象，到底有多大成分是為了農(nóng)民的利益，又有多大成分是為了自己——以突出政績換取進(jìn)階的速率。如果真正為農(nóng)民利益著想，起碼需要承認(rèn)對于農(nóng)民增收這個目標(biāo)而言，行政化手段不過是飲鳩止渴而已。更為長遠(yuǎn)性的政策應(yīng)該是：由政府構(gòu)建起一個市場體系；
規(guī)定對這個體系施加影響和取向的社會經(jīng)濟(jì)政策；
通過法律和政策對于市場進(jìn)行整合與管理。

　　在這方面，洛川縣創(chuàng)造了有效的經(jīng)驗，他們組建了蘋果交易批發(fā)市場、蘋果交易仲裁委員會和蘋果交易信息服務(wù)中心，還建成了一廳式辦公的蘋果交易信息平臺，將各地的蘋果交易信息以大屏幕展示出來。蘋果交易仲裁委員會由縣工商局主管，縣法院、植保站、蘋果檢疫站、蘋果產(chǎn)業(yè)局、以及公安、技術(shù)監(jiān)督局和工商局共同參與，專門解決交易過程中的各種紛爭和矛盾。

　　3、如何發(fā)育農(nóng)民合作營銷組織

　　首先是這類合作組織的定位問題。我們所言的農(nóng)民合作營銷組織，是前述洛川縣舊縣鎮(zhèn)荊堯科村果農(nóng)協(xié)會一類的組織。它到底屬于社團(tuán)還是企業(yè)，農(nóng)民和干部們都存在不同看法，導(dǎo)致這類組織在開發(fā)各類服務(wù)和經(jīng)營活動中的合法權(quán)益很不明確。例如，荊堯科村的果農(nóng)協(xié)會正在向著以銷售為主導(dǎo)、以市場為導(dǎo)向的企業(yè)化組織轉(zhuǎn)變，經(jīng)營和獲取利潤成為促進(jìn)這種組織發(fā)展的動力。但是協(xié)會的組織成本目前主要依賴領(lǐng)導(dǎo)人的志愿和奉獻(xiàn)精神化解，該會會長——一個很能干的農(nóng)民告訴我們，果協(xié)需要向企業(yè)化發(fā)展，否則無法繼續(xù)支持�？梢�，組織起來的農(nóng)民已經(jīng)意識到，為了適應(yīng)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)育、農(nóng)民進(jìn)一步增收的需求，企業(yè)化道路非走不可。

　　那么，這類組織的企業(yè)化道路是否通向市場上的專業(yè)銷售公司呢？能不能找到一種既能夠幫助農(nóng)民方便和低成本地進(jìn)入市場，獲取收益，又能夠保持其團(tuán)體內(nèi)部的自助、自保、自我監(jiān)督、民主決策的社會組織的品質(zhì)呢？找到這條道路，不僅是政府制定規(guī)模營銷政策的需要，對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)實施有效治理的需要，更是農(nóng)民公眾進(jìn)行自我管理的需要，因此，它關(guān)系到延安市未來長遠(yuǎn)的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會體制的變革。

　　我們認(rèn)為，這類組織的最佳模式是農(nóng)業(yè)營銷合作社。農(nóng)業(yè)營銷合作社是每個社員以勞動參與的平等的自治、自助經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體[1]，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　是一種不同于專業(yè)公司的特殊企業(yè)。它的價值觀是建立在參與者個人自助、自擔(dān)責(zé)任基礎(chǔ)上的民主、平等、公平與團(tuán)結(jié)，因而與專業(yè)公司不同而與社團(tuán)類似，它的運(yùn)營特點(diǎn)是等份入股，一人一票，社員控制，按勞動量或交易額比例返利，這一點(diǎn)不僅與社團(tuán)不同，而且與專業(yè)公司也不同。專業(yè)公司是老板雇工人，老板管決策，工人管干活老板分紅利，工人得工資；
合作社是人人是老板，共同決策共同勞動，不允許有只決策不勞動的社員，勞動所得為收入主題，股份所得即股息類似利息可進(jìn)成本，所以它是社員控制下的自治、自助的獨(dú)立組織。據(jù)史料載，這類組織早在國際社會走入工業(yè)化初期時就存在了，并且還組成了國際合作社聯(lián)盟（ICA ）。抗戰(zhàn)初期，中國曾成立工業(yè)合作協(xié)會（簡稱工合），當(dāng)時，延安所在的陜甘寧邊區(qū)也曾組織過各類的合作社。根據(jù)近期的國際性研究，合作社被認(rèn)為是最有利于弱勢群體包括農(nóng)民和下崗工人的組織。在荷蘭、日本以及臺灣地區(qū)，畜牧業(yè)、果菜業(yè)的營銷合作社占據(jù)合作社總量的70%-80%.這些經(jīng)驗值得延安研究和借鑒

　　延安要發(fā)育農(nóng)民合作營銷組織，需要認(rèn)清以下幾點(diǎn)：

　　第一，分清協(xié)會與合作社。專業(yè)技術(shù)協(xié)會有其必要性，不能統(tǒng)統(tǒng)改成合作社。

　　第二，合作社是農(nóng)民自愿的組織，不能搞強(qiáng)迫，不能拔苗助長。

　　第三，合作社是一種社會化營銷服務(wù)的組織形式，但與政府辦的供銷社一類組織性不同，它不屬于政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的組成部分。未來合作社組織發(fā)展壯大了，自然會構(gòu)成自己的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，并與政府體系形成合作關(guān)系，但是合作前提是自愿和市場交易公平，不應(yīng)有任何政府的授意或者其他形式的干預(yù)。

　　第四，關(guān)于合作社的適用法律。許多國家都將其確認(rèn)為法人組織，但其實它是一種具有特殊性質(zhì)即勞動合作性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)法人。所以，它常常被歸類到第三部門即既非公司又非政府的社會其它組織，而且獲得經(jīng)營免稅資格。中國目前還沒有為國際通行的這類合作社量身度作其適用法律，延安市可以考慮根據(jù)本地情況先出臺適用辦法。

　　延安要造就農(nóng)民營銷合作社這類新型的經(jīng)濟(jì)組織，政府的思路和政策必須做較大幅度的調(diào)整。

　　第一，政府要為農(nóng)民營銷合作社讓出空間，將那些由政府部門翻牌而成的行政性公司或脫鉤或解散；

　　第二，政府要構(gòu)建市場框架、包括法律法規(guī)和交易仲裁、監(jiān)督等基本秩序；

　　第三，對農(nóng)民營銷合作社實施鼓勵政策，可以考慮免稅以及鼓勵銷售，多銷多獎，將政策實惠真正落實到農(nóng)民頭上。

　　第四，擺正合作社與村委會的關(guān)系，推動村委會的職能變革。村委會應(yīng)該成為農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)自治組織，而農(nóng)民營銷合作社是農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)自治組織，兩者之間完全可能形成功能互補(bǔ)的形異質(zhì)同的同構(gòu)組織。

　　總之，發(fā)育農(nóng)民營銷合作組織，是一場深層次的社會結(jié)構(gòu)變革。它與延安的社會經(jīng)濟(jì)體制、社會經(jīng)濟(jì)政策相互影響，相互作用。它的方向無疑是發(fā)育政府以外的機(jī)構(gòu)以及社會經(jīng)濟(jì)的縱經(jīng)橫緯，使得“弱社會”逐漸強(qiáng)大起來。盡管目前我們對于新的結(jié)構(gòu)和新的體制的框架尚不清晰，不過，基本原則就是不能由政府包打天下。我們的社會需要更多的各種各樣的非政府的社會公共機(jī)構(gòu)，在農(nóng)村，需要能夠集合農(nóng)民的愿望和利益的集體行動的組織。這些組織與政府之間需要結(jié)成積極而富有成效的合作關(guān)系。

　　三、農(nóng)村社區(qū)公共事業(yè)調(diào)查

　　本次調(diào)查，我們除了在安塞、洛川、甘泉三縣的座談會了解農(nóng)村社區(qū)公共事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r外，還走訪了三縣的3所中小學(xué)和2所鄉(xiāng)衛(wèi)生院，并在下戶調(diào)查（30戶）中了解農(nóng)民家庭收支以及用于教育、醫(yī)療、文化等社會事業(yè)費(fèi)用的情況。

　　1、我們的主要印象

　　第一，近年來，延安農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了很大的發(fā)展。鄉(xiāng)鄉(xiāng)通路、村村通電，程控電話到鄉(xiāng)，電訊網(wǎng)覆蓋了80%的鄉(xiāng)村，大多數(shù)的村通了自來水，農(nóng)民的生活質(zhì)量比5年前大有提高。

　　第二，延安市通過加大對于教育、低保、醫(yī)療衛(wèi)生的投入，積極推進(jìn)教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革，建立農(nóng)村最低生活保障制度，使全市農(nóng)村地區(qū)的公共事業(yè)有了長足的進(jìn)步。比較突出的是全面推行了農(nóng)村最低生活保障制度，在這方面走在了全國的前頭。表現(xiàn)為起步早、方向明、政策對頭，效果顯著。特別是全市確定了“小范圍、低標(biāo)準(zhǔn)、先啟動、后提高”的原則，摸清了農(nóng)村最低生活保障人口的底數(shù)[2]，摸索了關(guān)于農(nóng)村低保對象的資格認(rèn)定方式，并創(chuàng)造了統(tǒng)一兌付時限、持證開單、信用社領(lǐng)取的一整套效率高、有保障的低保金領(lǐng)取方法。

　　第三，三縣均很重視農(nóng)民減負(fù)工作，使之取得明顯成效。例如，安塞縣推行農(nóng)民負(fù)擔(dān)“明白卡”制度，統(tǒng)一票據(jù)制度和農(nóng)民負(fù)擔(dān)專項審計制度，同時，認(rèn)真實施農(nóng)村稅費(fèi)改革，不斷完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。2001年，全縣人均負(fù)擔(dān)提留統(tǒng)籌費(fèi)24.8元，占上年農(nóng)民人均純收入的1.45%.不過，調(diào)查顯示，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重并非主要由于三提五統(tǒng)等規(guī)范化、制度化的措施，而是在此之外的各類臨時性繳費(fèi)，特別是公共事業(yè)的達(dá)標(biāo)活動，無論交通、教育、衛(wèi)生，各部門統(tǒng)統(tǒng)要農(nóng)民出資搞創(chuàng)建。從而引出了一個帶有根本性的問題，農(nóng)村公共事業(yè)應(yīng)該由誰來出資？

　　第四，延安市堅持將教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，確立了“教育奠基、科教興延”的發(fā)展戰(zhàn)略。在農(nóng)村中小學(xué)教育方面，近年來實行“普九”攻堅，布局調(diào)整，質(zhì)量管理、“四制”[3]改革，貫徹國務(wù)院關(guān)于“分級管理，以縣為主”的指示精神，加強(qiáng)了對農(nóng)村義務(wù)教育領(lǐng)導(dǎo)和管理，強(qiáng)化了縣政府的統(tǒng)籌管理農(nóng)村中小學(xué)教師工資的責(zé)任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織的辦學(xué)責(zé)任以及教育行政部門的管理職責(zé)。不過，教育方面的問題還很明顯，表現(xiàn)在：a 、投入仍然不足。延安全市中小學(xué)目前還有14萬多平方米的危漏校舍缺乏資金。b 、人力資源前景堪憂。高素質(zhì)的教師短缺，目前只能拔高使用。d 、教育資源利用效率低。校舍投資不斷地追人口高峰，但是高峰期過后人去樓空，現(xiàn)在小學(xué)校舍已經(jīng)過剩，初中校舍也將過剩。c 、農(nóng)村學(xué)校的規(guī)模效益與就近入學(xué)有沖突，布局調(diào)整難以兩全。e 、學(xué)校管理存在片面追求升學(xué)率、亂收費(fèi)的等現(xiàn)象。

　　2、農(nóng)村社會公共事業(yè)的財政問題

　�。ㄒ唬┺r(nóng)村地區(qū)的社會公共事業(yè)嚴(yán)重缺乏資源

　　農(nóng)村地區(qū)的社會公共事業(yè)嚴(yán)重缺乏資源，主要表現(xiàn)為各項社會事業(yè)的經(jīng)費(fèi)一直嚴(yán)重不足，除了計生一項的經(jīng)費(fèi)由中央按人數(shù)直接劃撥�？钔�，其他各項如教育、衛(wèi)生、計生、低保和文化均存在重大缺口。

　　首先是教育。今年4月以前，教育政策一直是分級辦學(xué)、分級管理。即在資金撥付上，國家只管公辦教師基本工資，其他各項民辦教師工資、按教職員人數(shù)發(fā)放的公務(wù)費(fèi)，班主任津貼、危房改造、教師培訓(xùn)、設(shè)備配備等各項開支均要由縣鄉(xiāng)兩級財政承擔(dān)。僅教育經(jīng)費(fèi)這一項每年的開支就占據(jù)了縣鄉(xiāng)兩級的基本財力，給縣鄉(xiāng)兩級財政造成極大困難。特別是鄉(xiāng)一級幾乎90%的財力全用于教育，例如洛川縣京兆鄉(xiāng)共1348戶5638人，2001年的財政總收入167萬元，全鄉(xiāng)干部有97名公務(wù)員、150名教師，年工資總額高達(dá)188萬元，財政收入全部吃掉還不夠，只能由縣財政補(bǔ)差21萬元。再如安塞縣，教育經(jīng)費(fèi)每年約需2300萬元。其中絕大部分用于人頭費(fèi)，即按照學(xué)校教職員工人數(shù)撥付的行政費(fèi)、津貼等，還有校舍維修費(fèi)。其中，用于民辦教師工資的部分并不多。安塞縣有民辦教師850人，月工資每人300元，年開支需要306萬元�？h財政只開支133萬元，占民辦教師工資的43.46%，其余173萬元，占56.54%的部分要靠每年向農(nóng)民征收的教育費(fèi)附加中解決。2300萬元教育經(jīng)費(fèi)尚未計入設(shè)備購置費(fèi)。最近國家教委要求各地中小學(xué)配備電腦，如果按照要求配齊，安塞縣需要4400萬元。由于缺乏經(jīng)費(fèi)來源，安塞縣教育局只有以向?qū)W生收取上機(jī)費(fèi)、與供貨廠家協(xié)議借款等方式籌措這筆資金。

　　其次是醫(yī)療衛(wèi)生。1985年國家規(guī)定衛(wèi)生系統(tǒng)的資金由地方財政撥付。而衛(wèi)生尤其是農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生一直沒能排上位置，致使各縣級財政在造預(yù)算時壓低對縣鄉(xiāng)兩級衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的撥款。據(jù)了解，延安各縣均實施差額撥款，一般只撥付工資的60%，高者為80%.而工資外的其他費(fèi)用，包括房屋修繕、設(shè)備購置、醫(yī)療用具、行政開支統(tǒng)統(tǒng)得由醫(yī)院和衛(wèi)生院自行創(chuàng)收解決。醫(yī)療的市場化機(jī)制對于生活在社會平均水平之下的農(nóng)民群體無疑起著社會排斥的作用。

　　第三，農(nóng)村最低生活保障制度。這部分資金也是由地方財政負(fù)責(zé)。延安市縣兩級財政為保障農(nóng)村貧困戶每年出資350萬元，所保障的農(nóng)戶已經(jīng)占農(nóng)業(yè)人口的2%.但是，按照目前的測算，還有一半農(nóng)村貧困人口的低保資金尚無著落。

　　文化方面的資金撥付就更加捉襟見肘�，F(xiàn)有資金只夠勉強(qiáng)維持事業(yè)單位人員工資。地方財政對縣以下的文化事業(yè)和文化設(shè)施無固定撥款，只有搞活動時專項申請，才可能有少量撥款�？梢哉f，文化事業(yè)排延安各項社會事業(yè)中的最末一位，盡管延安歷史悠久、民俗文化積淀深厚，但卻由于資金嚴(yán)重不足，導(dǎo)致文化事業(yè)的發(fā)展趨于邊緣化。

　　為了補(bǔ)償資源的嚴(yán)重不足，教育、衛(wèi)生、交通等各公共部門，不斷提出各種創(chuàng)建活動的達(dá)標(biāo)指標(biāo)，發(fā)動各縣鄉(xiāng)作捐獻(xiàn)。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，主要在于費(fèi)多而不是稅重，而費(fèi)多的主要原因并非是三提五統(tǒng)，而是在此之外的名目繁多的各部門的繳費(fèi)。

　�。ǘ�）事業(yè)單位體制是衍成矛盾的主因

　　導(dǎo)致延安農(nóng)村地區(qū)社會事業(yè)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的一個重要原因，是延安的事業(yè)單位體制不能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。改革以來，企業(yè)、國家行政機(jī)關(guān)都實行了有足夠力度的減員增效的人事改革，唯獨(dú)事業(yè)單位不僅本身的改革力度不夠，而且成為另兩項改革的防空洞，從國家機(jī)關(guān)和企業(yè)才減下來的人員第一選擇不是市場而是事業(yè)單位，致使事業(yè)單位愈加龐大，人頭費(fèi)占據(jù)了大量資源。延安2001年的財政支出結(jié)構(gòu)[4]中，事業(yè)費(fèi)開支總額占到財政支出總額的42.43%，而行政管理費(fèi)占總額的20.4%，僅這兩項就占到財政開支的62.83%.而用于城市基建、企業(yè)挖潛改造和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和開發(fā)的資金不足10%，其中農(nóng)業(yè)部分只有3%.另據(jù)統(tǒng)計資料表明，延安市事業(yè)單位2001年末總?cè)藬?shù)為65449萬人，占全市從業(yè)人員年末總?cè)藬?shù)的37.62%，其中，國營和集體的事業(yè)單位在崗人數(shù)分別為64584和841萬人，分別占到這兩類單位年末總?cè)藬?shù)的39.8%和8.7%，自然，由事業(yè)體制所決定的事業(yè)費(fèi)只能首先用于滿足人員開支。

　　綜上所述，延安市的社會事業(yè)發(fā)展面臨的矛盾，表面看來，是事業(yè)單位資源配置出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性矛盾：機(jī)構(gòu)多、人員多，人頭費(fèi)比例過大，占有了大量財政資源，致使人員工資以外的事業(yè)發(fā)展項目缺乏必要的資金，似乎需要在現(xiàn)有的財政開支42.43%的份額中進(jìn)行調(diào)整。不過，問題的本質(zhì)并不在此。我國的事業(yè)單位體制是計劃體制的重要遺產(chǎn)之一。在這種體制下，人們習(xí)慣了一涉及事業(yè)發(fā)展，就必然鋪攤子、增機(jī)構(gòu)、增人員，先保證人頭費(fèi)，而不是先考慮項目成效，造成了事業(yè)發(fā)展的國家包攬的低效率模式。這種模式的缺陷，不僅僅在于行政和經(jīng)濟(jì)上的低效率，而且，對于民間社會力量的自組織起著嚴(yán)重的阻礙作用。以與三農(nóng)相關(guān)的縣鄉(xiāng)兩級的各類事業(yè)單位為例。如農(nóng)技推廣站、植保站、種子站、林業(yè)站、水利站、糧管所等“七站八所”都屬于政府直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，也都是按照計劃體制的指導(dǎo)思想建構(gòu)起來的。市場體制改革以來，這些機(jī)構(gòu)中有一些組織例如科技協(xié)會的指導(dǎo)思想和服務(wù)方式有所轉(zhuǎn)換，但是多數(shù)機(jī)構(gòu)依舊我行我素，并未樹立為農(nóng)業(yè)為農(nóng)民竭誠服務(wù)的思想，而是只為自己的職業(yè)和職位服務(wù)。這些機(jī)構(gòu)拿著政府的工資，賺取農(nóng)民的金錢，遍布農(nóng)業(yè)方面所有領(lǐng)域，幾乎將所有可能產(chǎn)生利潤的涉農(nóng)領(lǐng)域全部壟斷起來，顯然，這給農(nóng)民自組織互助合作組織和自行增收帶來極大的困難。

　�。ㄈ�）改革的新思路

　　面對社會事業(yè)發(fā)展不斷增長的需求，延安市的選擇只有兩種：一是在原有的事業(yè)單位體制之內(nèi)作改革，新增事業(yè)撥款必須以改革舊的事業(yè)體制——減機(jī)構(gòu)、減人員為前提；
二是打破現(xiàn)有事業(yè)體制框架，大力發(fā)展現(xiàn)行體制外的“新事業(yè)單位”即國際通行的第三部門機(jī)構(gòu)，促進(jìn)新舊事業(yè)單位之間的結(jié)構(gòu)替代。所謂第三部門，是既非政府又非企業(yè)的社會的第三大部門，所謂第三部門機(jī)構(gòu)，是不以牟利為目的的社會公益或者互益產(chǎn)品的非企業(yè)的生產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，他們的資源來自依成本計費(fèi)的社會服務(wù)收費(fèi)、社會捐助以及向政府申請的社會服務(wù)項目的專項援助。因此，這些組織可以視為不拿政府工資的從事社會公益的“新事業(yè)單位”。

　　發(fā)展社會事業(yè)，不可能再走老路，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　而任何新路都涉及事業(yè)單位改革。徹底的事業(yè)單位改革要走第二條道路。即事業(yè)單位除了必須由國家支付工資的基礎(chǔ)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)之外，大部分機(jī)構(gòu)要撤銷或自理，自理的方向一是轉(zhuǎn)向企業(yè)，第二就是轉(zhuǎn)為第三部門機(jī)構(gòu)。政府的社會事業(yè)發(fā)展政策，必須適應(yīng)這種方向性的變革，實現(xiàn)社會事業(yè)單位結(jié)構(gòu)的徹底轉(zhuǎn)換，即社會事業(yè)單位結(jié)構(gòu)從依賴國家支付工資的國辦事業(yè)單位為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕�以民辦公益事業(yè)單位為主。為此，需要一面削減國辦事業(yè)單位和人員，一面扶持非政府的第三部門社會組織包括農(nóng)民的互助合作組織成長。扶持的方式可以考慮建立社會事業(yè)發(fā)展專項基金，專門用于支持民辦公益事業(yè)單位的項目，同時建立公開透明的項目審查委員會根據(jù)項目申請撥付專項援助資金，基金來源于從削減國辦事業(yè)單位機(jī)構(gòu)人員中節(jié)省下來的經(jīng)費(fèi)。這樣做的效果，將徹底改變社會事業(yè)費(fèi)的開支結(jié)構(gòu)，從發(fā)放人頭費(fèi)為主轉(zhuǎn)換為支持社會事業(yè)項目發(fā)展為主。

　　總之，上述社會事業(yè)單位的組織變革，以及與此相適應(yīng)的社會事業(yè)費(fèi)財政開支結(jié)構(gòu)的變化，構(gòu)成了延安市事業(yè)體制的改革兩大目標(biāo)，這個改革不僅僅是延安市的需要，也是我國事業(yè)體制改革的需要。改革的關(guān)鍵，在于找到一種能夠?qū)崿F(xiàn)改革目的——保證社會事業(yè)健康有序發(fā)展的有效的組織方式。發(fā)展第三部門，其中包括農(nóng)民的互助合作組織，正是一種有效的組織方式。

　　3、稅費(fèi)改革引發(fā)的問題

　　首先是鄉(xiāng)村兩級政權(quán)的運(yùn)作成本主要來自農(nóng)民負(fù)擔(dān)，取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)，等于取消鄉(xiāng)村兩級政權(quán)的公共管理費(fèi)用，致使鄉(xiāng)村兩級組織無法運(yùn)行。

　　二是教育方面的一個老大難問題——作為鄉(xiāng)村一級教育主力的民辦教師，其工資一直缺乏制度化來源，稅費(fèi)改革造成了新的資金缺口。由于現(xiàn)行政策規(guī)定，民辦教師轉(zhuǎn)公辦，必須是1983年以前參加工作的。而在此之后20年間參加工作的民辦教師，無論如何優(yōu)秀都不能轉(zhuǎn)公辦，他們的工資只能在預(yù)算外籌措解決。由于安塞縣850名民辦教師中，有720人都是于近20年間才參加工作的，屬于民辦轉(zhuǎn)公辦的政策界限之外，所以，他們的工資還是只能由縣鄉(xiāng)負(fù)擔(dān)。費(fèi)改稅后原由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的教育費(fèi)附加取消，國務(wù)院又下達(dá)了教育“分級管理，以縣為主”的指示，民辦教師的工資要由縣級財政完全負(fù)擔(dān)，從而形成縣級財政的新缺口。

　　三是以農(nóng)民負(fù)擔(dān)不減反增的怪現(xiàn)象揭露了以往搞浮夸追政績的惡果。農(nóng)業(yè)方面的數(shù)據(jù)大都不是統(tǒng)計的而是調(diào)整出來的，例如延安全市只有400萬畝土地，而退耕還林按照各縣報送的數(shù)據(jù)要退出1000萬畝。這主要是因為多報土地可以少算產(chǎn)量從而降低計稅基數(shù)，少繳稅款，所以年年因交通、工業(yè)的農(nóng)田占地，上報統(tǒng)計數(shù)據(jù)時大量未能未照實報減。同時，也有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鑒于國家對退耕還林給糧給錢，就有意調(diào)高本地耕地面積。總之，統(tǒng)計數(shù)據(jù)根據(jù)需要調(diào)整。這導(dǎo)致稅費(fèi)改革政策帶給農(nóng)民的好處全被腐敗風(fēng)氣吃掉。農(nóng)民負(fù)擔(dān)本應(yīng)比原稅負(fù)下降20%，但是由于過去虛報土地面積、虛增產(chǎn)量，虛減納稅基數(shù)，現(xiàn)在要按照實際情況重新計稅，結(jié)果核算下來，農(nóng)民的稅負(fù)不減反增。

　　4、村級社區(qū)的公共財政問題

　�。ㄒ唬┮话銧顩r和范例

　　本次調(diào)查涉及7鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）12村。村一級的財政由村委會掌管。例如洛川縣來往村，村委會將150畝果園交26戶村民承包，年收入1萬元，干部工資3000元，招待費(fèi)4000元，小學(xué)校1000元，其余為修路等費(fèi)用。該村的財政收支可以反映一般狀況，即村委會的主要功能不是本村的公共服務(wù)，而是完成上級的行政任務(wù)，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供行政性服務(wù)。

　　另從甘泉縣城關(guān)鎮(zhèn)姚店村更可看出這一傾向。該村是全市和全省的典型模范村。該村距縣城2.5公里，是蔬菜產(chǎn)業(yè)村。由于地處主干道公路旁，前幾年又有石油勘探隊駐村，曾建設(shè)了道路兩旁的門面房租給村民經(jīng)商。據(jù)該村提供的2000年下半年村委會財務(wù)收支清單顯示，在該村收入的155525.20元中，收回社員的菜地、荒山、果園承包費(fèi)占53%，其余47%為非農(nóng)收益。非農(nóng)收益的主要項目為：外來戶地基費(fèi)、油田占地租賃費(fèi)、用水租賃費(fèi)、縣牧草站土地承包費(fèi)、鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站分紅利息、預(yù)制廠承包費(fèi)、房租費(fèi)。可見，該村的非農(nóng)收益是通過村委會實施對土地資本化的介入，從而參與收益分享而獲取的。這類收入已經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)，不再與農(nóng)民有直接的關(guān)系。自然，其支出也與農(nóng)民的需求沒有密切關(guān)系。該村支出175374.91元，其中，與農(nóng)民需求關(guān)系較為密切的有：a 、獨(dú)生子女優(yōu)待金和教師節(jié)慰問金，共1160元，占總支出的0.66%；
b 、公共設(shè)備維修費(fèi)17840元，占總支出的9.2%；
c 、建蔬菜大棚的材料、人工、農(nóng)膜，以及放水澆地的人工的付費(fèi)共19484.77元，占總支出的11.1%；
以上三大類的開支總共占總支出的20.96%.而用于行政開支包括招待費(fèi)、出差費(fèi)、報刊費(fèi)、作橫幅標(biāo)語等宣傳費(fèi)、干部吃派飯費(fèi)等等共39721元，占總支出的22.61%.其它大項開支有：a 、還資金局貸款和支付個人貸款利息57220元，b 、付土地局、土地所房地基管理費(fèi)等11400元，c 、付元莊大會戰(zhàn)款12495元，d 、付給村民占地補(bǔ)償費(fèi)9690元，這三大項總共占總支出的51.78%.從該村的財政支出表可以看出，村委會的主要功能既不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也不是公共服務(wù)，而是行政性的收益分配，它所代表的，主要不是村民的利益，而是將土地資本化的各類主體包括相對獨(dú)立的政府部門的利益。

　�。ǘ�）公地制度支撐下的村公共財政

　　本次調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)了村財政的另類典型——安塞縣招安鎮(zhèn)閆莊村。該村地處山梁溝壑之間，自然條件差，地廣人稀。全村有11座山、17個臺、14個灣，總土地面積12.8平方公里，4個自然村，5個村民小組，134戶、583人。2000年底，全村人均純收入2800元，超出全縣平均水平%.該村的突出特點(diǎn)是建立了公地制度。1974年，村集體（即生產(chǎn)隊）開辟了1700畝林地，在80年代撤銷生產(chǎn)隊，搞分田到戶時，當(dāng)時的隊干部眼見外村分林地后樹木被砍伐一空，下決心林地不予分配，從而保留了這塊“公地”。如今，集體的林地已經(jīng)發(fā)展到4000余畝，使村集體的年收入穩(wěn)定地達(dá)到2萬多元。1999年，該村還利用集體林場的溝底壩地建成了3個魚塘，并發(fā)展舍飼養(yǎng)羊和養(yǎng)雞。預(yù)計3年后村集體年收入可達(dá)10萬元以上。村集體經(jīng)濟(jì)的各項收入分配均由村委會提出、村民小組討論通過。主要分配的項目有：本村小學(xué)民辦教師補(bǔ)助、校舍維修和辦公費(fèi)、育林人工資、打壩整地封山綠化出工費(fèi)、修路架電、安裝自來水和電話、本村困難戶補(bǔ)助、干部補(bǔ)助、衛(wèi)生專干補(bǔ)助、為村公共事業(yè)出力的人員獎勵（教師、衛(wèi)生專干、育林人、村干部）等等。據(jù)調(diào)查，該村分配狀況與其它村的最大不同，是全體干部的補(bǔ)貼和獎金總額每年不超過2200元，只占全年集體收入的不足10%……由于村委會有效地提供了村公共服務(wù)，改善了村公共設(shè)施條件，并且利用公共資源推廣新技術(shù)和開展扶貧幫困，實施政府退耕還林政策，成為村民利益和需求的代表，所以得到了村民的擁護(hù)。據(jù)村委會記錄本載，5個村干部經(jīng)村民投票，滿意程度除一個為百分之六十幾外，其余均為百分之七十多到八十多。

　�。ㄈ�）農(nóng)村社區(qū)發(fā)展公共服務(wù)需要改變治理方式

　　閆莊村的經(jīng)驗證明，農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)供給需要解決資源來源問題。即“有錢辦事”的問題。農(nóng)村社區(qū)的治理方式，一是政府轉(zhuǎn)移支付、向小農(nóng)社會提供足夠大的財政補(bǔ)貼，另一種就是讓農(nóng)民組織起來自保自助，自我管理，實行社區(qū)自治。選擇那種方式治理農(nóng)村，前提條件是資源從何而來。既然政府沒有可能做到對農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的足夠的轉(zhuǎn)移支付，那么，就只有走后一條路。為此，村莊“公地”顯然很有必要。公地資源成為村公共服務(wù)的供給來源，由村民選舉的村委會成了村公共服務(wù)集體消費(fèi)的組織者和信息溝通渠道。這樣的村委會由于被公地制度賦予了公共經(jīng)濟(jì)的組織功能，其功能結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要變化，主要功能從協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、為農(nóng)業(yè)服務(wù)和上級政府服務(wù)的社區(qū)行政功能演變?yōu)樯鐓^(qū)公共服務(wù)。村委會的組織性質(zhì)同時也發(fā)生了變化，從字面上的村民自治體實質(zhì)上的基層政權(quán)組織演化為真正的社區(qū)自治組織。放手讓農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一個自我協(xié)調(diào)的自治機(jī)制，是將高度分散的小農(nóng)戶凝聚成團(tuán)粒結(jié)構(gòu)的成本最低、效益最高的方式。

　　閆莊村的實踐還表明，村莊公地制度有進(jìn)一步探索的必要。首先是公地的來源。1996年，中央政府明文規(guī)定，集體保留的機(jī)動地的總規(guī)模不得超過5%.閆莊村只所以能夠不斷擴(kuò)大公地，是因為該村地處荒山僻野，可以發(fā)動村民繼續(xù)開荒。而姚店村地處城關(guān)，公地大量為工商業(yè)用地所占，而工商業(yè)占地的收益并不穩(wěn)定，姚店村曾在幾年前，用土地資本化的收益分享為本村小學(xué)蓋新房，但現(xiàn)在已經(jīng)無錢繼續(xù)投資公共事業(yè)。其次是公地的經(jīng)營。

　　閆莊村的經(jīng)營方式有兩類，一是由村委會出工資雇村民負(fù)責(zé)集體山林，二是與32戶村民合股、村民出地、村委會投資、分戶管理，建成100畝干果生產(chǎn)基地，收益后村委會與村民按6：4的比例分成。這兩種方式都保障了村委會的公共權(quán)益，即依村民需求提供公共服務(wù)的權(quán)益。姚店村則是將所有公地都統(tǒng)統(tǒng)化整為零交由村民承包，另在幾年前開發(fā)第三產(chǎn)業(yè)，村委會蓋門面房，租賃給村民作商店。對于這些公地的使用和收益，村委會缺乏管理監(jiān)督，只能有錢收錢，無錢拉倒。第三是公地的收益分配。閆莊村村民監(jiān)督來真格的，大家不同意的項目不能開支，村委會主任必須到村民小組一一做工作說明情況。村干部和村民小組會至少半個月一次。姚店村盡管財務(wù)開支的透明度很高，每月都在村頭黑板報上公布，但是大量與村民無關(guān)的開支仍然照支不誤。村民沒有多少興趣參與意見。由此可見，制度的效用來自農(nóng)民的參與，而農(nóng)民參與的積極性來自農(nóng)民的利益，只要讓農(nóng)民得到看得見的實實在在的收益，就能夠通過社區(qū)民主的方式鼓勵參與和分享，從而使制度建設(shè)成為保障農(nóng)民收益的工具。

　　5、關(guān)于農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的狀況和建議

　　近年來，延安市的衛(wèi)生工作按照“整頓村級、強(qiáng)化鄉(xiāng)級、提高縣級”的思路，狠抓了醫(yī)療機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生監(jiān)督體制、衛(wèi)生事業(yè)單位三項改革，加強(qiáng)了衛(wèi)生防疫工作，碘鹽配售制全面啟動，地方病防治取得明顯成效。例如甘泉縣，狠抓初級衛(wèi)生保健工作，把重點(diǎn)放在改廁改水，合作醫(yī)療和農(nóng)民健康教育三個環(huán)節(jié)上，使80%的群眾的飲用水得到了根本改善，通過普及衛(wèi)生知識、提高農(nóng)民自我保健意識、改變農(nóng)民不良衛(wèi)生習(xí)慣，收到了明顯的效果。

　　衛(wèi)生行政部門由過去的計劃管理轉(zhuǎn)為宏觀調(diào)控，按照“保機(jī)構(gòu)、保職能、放經(jīng)營”的原則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實行了保本增值承包。

　�。ㄒ唬┈F(xiàn)存的主要問題

　　根據(jù)我們的考察和延安市衛(wèi)生局今年對農(nóng)村居民健康狀況及醫(yī)療服務(wù)的抽樣調(diào)查，延安地區(qū)的農(nóng)村衛(wèi)生健康方面存在著令人堪憂的三大問題。

　　第一，醫(yī)療服務(wù)需求大而利用差。今年以來，為掌握全市農(nóng)村居民的健康狀況與醫(yī)療服務(wù)狀況，延安市衛(wèi)生局按照分層整群隨機(jī)抽樣為原則，根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平和自然地理位置選取志丹、寶塔、洛川三縣，每縣隨機(jī)抽取4個鄉(xiāng)，每鄉(xiāng)隨機(jī)抽取2個行政村（居委會），對于3縣12鄉(xiāng)24村（居委會）的4740名城鄉(xiāng)農(nóng)村居民進(jìn)行了調(diào)查。統(tǒng)計結(jié)果顯示，農(nóng)村居民兩周內(nèi)患病率21.44%，慢性病患病率13.75%，兩周就診率3.61%，年住院率3.40%，88%的人自費(fèi)看病，40%的孕婦產(chǎn)前不檢查，57%的分娩者在家中接生。其中，與1993年的國家衛(wèi)生服務(wù)總調(diào)查中的兩周內(nèi)患病率和年住院率者這兩個可比指標(biāo)相比，延安的兩周內(nèi)患病率高出1.35個百分點(diǎn)，年住院率低1.5個百分點(diǎn)，可見延安的醫(yī)療服務(wù)需求高出全國水平而醫(yī)療服務(wù)的利用狀況低于全國水平。

　　第二，農(nóng)村衛(wèi)生體制及資源配置方式不合理，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。具體是：a 、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革與發(fā)展舉步唯艱。管理體制和經(jīng)營機(jī)制不活，多數(shù)經(jīng)營效益低下，人員連基本工資都拿不齊。b 、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和計生服務(wù)站重復(fù)建設(shè)，造成資源浪費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院有專業(yè)技術(shù)人員卻沒有較好的設(shè)備和診療儀器，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生站有先進(jìn)的儀器，卻沒有專業(yè)技術(shù)人員。計生站還向著醫(yī)療領(lǐng)域延伸，與衛(wèi)生院爭奪市場。c 、村衛(wèi)生室處于癱瘓狀態(tài)，集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)名存實亡，合作醫(yī)療名不符實，鄉(xiāng)醫(yī)半醫(yī)半農(nóng)，年齡知識老化，無力承擔(dān)農(nóng)村社會衛(wèi)生工作。d 、缺乏人才，后繼乏力。如甘泉縣幾年未分配一名大學(xué)本科畢業(yè)生，分配來的多是中專學(xué)生，而且往往還不能到崗到位。主要原因是基層衛(wèi)生單位效益差，待遇跟不上，多年有聲望的和技術(shù)較強(qiáng)的衛(wèi)生技術(shù)人員不安心工作，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　人才外流現(xiàn)象嚴(yán)重。

　　第三，農(nóng)村的公共醫(yī)療事業(yè)正趨于瓦解。表現(xiàn)在：a 、本屬政府管轄范圍的預(yù)防保健，目前也進(jìn)入了市場。如小兒麻痹預(yù)防疫苗，應(yīng)該由國家支付疫苗的購買費(fèi)和注射費(fèi)，但是據(jù)我們調(diào)查，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村醫(yī)都幫助縣衛(wèi)生院收取注射費(fèi)和疫苗購買費(fèi)。另外，流腦、甲肝、流感、狂犬病作為特殊的醫(yī)療服務(wù)，注射費(fèi)用均未列入國家支付，甲肝的疫苗購買費(fèi)也由個人支付。b 、未重視農(nóng)民健康教育。基本上是以治為主而不是以防為主。由于對于健康保健知識的傳播不夠，使明顯對群眾有益的鹽加碘制度，只能依靠工作人員簽署目標(biāo)責(zé)任書，以行政方式貫徹。c 、合作醫(yī)療解體。七十年代中期，合作醫(yī)療作為依附集體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村福利形式，在延安地區(qū)90%的村普遍建立起來，依靠村的集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮了重要的初級醫(yī)療保健作用。近年隨著村集體經(jīng)濟(jì)的瓦解，合作醫(yī)療也瓦解了，盡管政府倡導(dǎo)恢復(fù)，但是未能解決資源來源問題，是政府要辦而不是農(nóng)民要辦，所以各地的積極性都不高。據(jù)近年的調(diào)查，延安市村級合作醫(yī)療僅存7.8%.

　　第三，衛(wèi)生投入不足，衛(wèi)生事業(yè)總費(fèi)用占市縣兩級國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，分別為0.29%和1%.農(nóng)村合作力量發(fā)展緩慢，農(nóng)民因病致貧、因病返貧的問題相當(dāng)突出。農(nóng)民看病難的問題十分突出，因病致貧的貧困人口增加，農(nóng)村人口的健康水平下降。入戶調(diào)查證明了這一點(diǎn)。

　　延安出現(xiàn)的這種狀況其實與全國大同小異。而普遍存在的問題是制度性問題。據(jù)有關(guān)專家研究，關(guān)鍵的原因在于公共支持水平和有效性的下降。[5]盡管經(jīng)濟(jì)和收入水平的增長了，但是，這并不必然帶來健康和生命指標(biāo)的相應(yīng)改善，因為，個人收入的上升不見得會投資給公共健康，如果公共支持即政府的努力和衛(wèi)生資源的合理配置這個關(guān)鍵因素不能隨著收入和經(jīng)濟(jì)水平的提高而加強(qiáng)，而是簡單地放給市場，那么，個人收入的上升則不可能抵償公共支持的下降。

　　由此，我們的問題轉(zhuǎn)化為，在市場體制下，采用何種政策和制度設(shè)計，才能有效地強(qiáng)化政府對于農(nóng)村衛(wèi)生的公共支持。

　�。ǘ�）關(guān)于在延安市試行農(nóng)村醫(yī)療互助合作社的設(shè)想

　　根據(jù)我們以往對于農(nóng)村醫(yī)療保障的研究，結(jié)合延安情況，我們提出一種農(nóng)村醫(yī)療保障新模式，既在保障農(nóng)民健康的總目標(biāo)下，建立農(nóng)民醫(yī)療互助合作社（簡稱農(nóng)醫(yī)合）體系，與政府及企業(yè)長期合作，擔(dān)當(dāng)農(nóng)民的預(yù)防保健、門診和大病醫(yī)療，同時建立和試行為農(nóng)民健康保障服務(wù)的社會化醫(yī)療管理體制。（見附件）

　　（三）關(guān)于能否在延安市試行農(nóng)村醫(yī)療互助合作社的簡要論證

　　首先，這種模式構(gòu)想具有理論上的經(jīng)濟(jì)有效性。目前，全國無論城市農(nóng)村，衛(wèi)生事業(yè)都面臨著政府的公共支持水平和有效性下降的局面，農(nóng)村尤甚。根據(jù)世界經(jīng)驗，在健康和醫(yī)療服務(wù)上，挑戰(zhàn)資源的優(yōu)化配置的主要問題，是能否將公共部門與私人部門兩方面的資源形成最有效的生產(chǎn)組合，而不是任何一方的單方投入和單方生產(chǎn)。投入能否互補(bǔ)，如何互補(bǔ)，是決定能否產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)有效的社會化協(xié)作的醫(yī)療保障模式的關(guān)鍵。如果投入是嚴(yán)格可替代的，就不存在協(xié)作的可能。孰優(yōu)孰劣要由誰的生產(chǎn)率高、成本低來決定。我們設(shè)計的模式建構(gòu)在政府部門和農(nóng)醫(yī)合投入互補(bǔ)的規(guī)律之上。政府部門投入的是農(nóng)村醫(yī)療保健政策、預(yù)防保健體系的設(shè)備、人員、資金，以及對于農(nóng)醫(yī)合的人力資本——社區(qū)醫(yī)生的全部投資；
農(nóng)醫(yī)合投入的是用于門診購藥的資金和大病住院醫(yī)療的保險費(fèi)，以及選擇和監(jiān)督社區(qū)醫(yī)生及醫(yī)院體系、政府衛(wèi)生服務(wù)管理體系的社會資本和文化資本。政府與農(nóng)醫(yī)合各自投入的資本均屬于對方較為缺乏而自己較為富有的那一類，因此，雙方的投入可以起到互補(bǔ)作用，從而增加產(chǎn)出效率。

　　其次，延安具有實施這種模式的相對優(yōu)越條件。這是因為，第一，延安近年來改革與發(fā)展的步伐大，戰(zhàn)略正確，以抓生態(tài)治理為龍頭，推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)，農(nóng)民收入增加明顯。同時，財政也穩(wěn)步增收，這為實施新模式奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。第二，延安各縣在發(fā)展非糧農(nóng)業(yè)中，開發(fā)了農(nóng)民自組織的潛力，已經(jīng)有了一批農(nóng)民自辦的類似銷售合作社的農(nóng)民專業(yè)協(xié)會，這為實施新模式打下組織基礎(chǔ)。第三，延安市委市政府以及衛(wèi)生局的領(lǐng)導(dǎo)人都具有強(qiáng)烈的改革意識和為矢志為農(nóng)民服務(wù)的堅強(qiáng)決心。這是實施新模式的思想基礎(chǔ)。第四，延安已經(jīng)出現(xiàn)了銳意改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。如黃陵縣倉村鄉(xiāng)衛(wèi)生院，實行了由鄉(xiāng)衛(wèi)生院投資興辦的村級社區(qū)門診、將鄉(xiāng)衛(wèi)生院的醫(yī)生一對一地配給到各村的社區(qū)門診，實行包村服務(wù)。內(nèi)容包括預(yù)防保健、健康教育和醫(yī)療門診，除藥費(fèi)外，不收任何費(fèi)用。這種模式在社區(qū)醫(yī)生方面，已經(jīng)與我們的理論構(gòu)想相當(dāng)類似，證明在延安市已經(jīng)出現(xiàn)了改革現(xiàn)行體制的強(qiáng)烈需求和實際行動。這是實施新模式的制度改革的基礎(chǔ)。第五，由于延安迄今為止并未實施其它醫(yī)療體制改革模式，因此嘗試新模式不會受到其它模式的沖擊，從而可以減少制度試驗中的政治成本。第六，延安作為革命老區(qū)，理應(yīng)得到來自中央政府和其他兄弟地區(qū)的理解和支持，延安嘗試這種新模式，阻力比其他地區(qū)相對會小一些。

　　第三，關(guān)于嘗試新模式的風(fēng)險問題。鑒于目前農(nóng)民在醫(yī)療保健可及性方面已經(jīng)掉到了最低谷，所以，只要精心設(shè)計、精心實施，有較大的把握取得比現(xiàn)在好的成效，即收到付費(fèi)少而保障多的好成效。

　　參考文獻(xiàn)：

　　孫志明，西部開發(fā)與延安發(fā)展，陜西人民出版社，2001

　　熊景明等，錯位：農(nóng)民需求與制度供給之間的矛盾——農(nóng)民需求座談會紀(jì)要，開放時代，2002年，第2期

　　楊團(tuán)，社區(qū)管理與社區(qū)建設(shè)研究——從社區(qū)公共服務(wù)的角度探討，2001年國家社科基金結(jié)題報告，2001年

　　楊團(tuán)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的分類制度研究，中國衛(wèi)生資源，2001年第3卷第4期。

　　中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所組織與制度研究是，大變革中的鄉(xiāng)土中國，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999年

　　香港婦女勞工協(xié)會，走在合作社的空間，1999

　　*本報告系中國社會科學(xué)院黨校第22期干部進(jìn)修班延安考察團(tuán)農(nóng)村社會發(fā)展調(diào)查組的調(diào)研成果。調(diào)查組成員為：張聯(lián)瑜、劉紀(jì)新、李玫、汪學(xué)群、劉小芹、霍群英、吳興旺、熊秋紅、楊團(tuán)。本報告執(zhí)筆人：楊團(tuán)。

　　[1]關(guān)于農(nóng)合的各項定義參照了1995年關(guān)于合作社界定的聲明。

　　[2]根據(jù)延安市民政局的統(tǒng)計，全市還有24萬人口處于貧困狀態(tài)，占全市農(nóng)村人口165萬人的14.5%.其中，根據(jù)家庭人均收入不足450-500元的最低生活標(biāo)準(zhǔn)計算，農(nóng)村最低生活保障人口為5.5萬人，占全市農(nóng)村人口165萬人的%.截至目前已經(jīng)列入最低生活保障的為24951人，占應(yīng)保人口的45.4%，按照每人元計算，需要支出350萬元。由于中央和省上并未安排農(nóng)村低保專項資金，所以資金來源只能依靠市縣兩級。市縣兩級雖已經(jīng)安排，市一級出資200萬元，縣區(qū)安排150萬元，但是按照目前的測算，還有一半人口（54.6%）的低保資金尚無著落。

　　[3]校長聘任制、教師聘任制、結(jié)構(gòu)工資制、崗位目標(biāo)責(zé)任制。

　　[4]2001年，延安市地方財政支出總額為20.9723億元，其中，基本建設(shè)與企業(yè)挖潛改造資金13913萬元，占總額的6.6%；
支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出6340萬元，占總額的3%，農(nóng)林水利氣象、工交和流通部門的事業(yè)費(fèi)分別是17218、7134和1736萬元，合起來占總額的12.43%，屬于社會事業(yè)方面的事業(yè)費(fèi)支出，教育40360萬元、文體廣播10110萬元、衛(wèi)生為11152萬元、科學(xué)666萬元，總共62288萬元，占財政支出總額的30%.而行政管理費(fèi)42842萬元，占總額的20.4%.以上數(shù)據(jù)根據(jù)延安市社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計資料手冊，2001年，延安市統(tǒng)計局編。

　　[5]杜鷹，關(guān)于農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制的幾點(diǎn)看法，中國衛(wèi)生發(fā)展論壇-中國農(nóng)村改革與發(fā)展研討會論文。2000年11月。

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