俞可平：治理和善治引論

　　1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)，首次使用了“治理危機(jī)“（crisis in governance)，此后“治理“一詞便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中，特別是被用來(lái)描述后殖民地和發(fā)展中國(guó)家的政治狀況。例如，世界銀行1992年年度報(bào)告的標(biāo)題就是“治理與發(fā)展“（Governance and Development)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在1996年發(fā)布一份名為“促進(jìn)參與式發(fā)展和善治的項(xiàng)目評(píng)估“(Evaluation of Programmes Promoting Participatory Development and Good Governance)；
聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署（UNDP)1996年的一份年度報(bào)告的題目是“人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展的治理、管理的發(fā)展和治理的分工“(Governance for Sustainable Human Development,Management Development and Governance Divis-ion)；
聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO)在1997年也提出了一份名為“治理與聯(lián)合國(guó)教科文組織“(Governance and UNESCO)的文件;《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》1998年第3期出了一個(gè)名為“治理“（Governance）的專(zhuān)號(hào)。聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)還成立了一個(gè)“全球治理委員會(huì)“（the Commission on Global Governance)，并出版了一份名為《全球治理》的雜志（Global Governance)。

　　英語(yǔ)中的治理一詞（governance)源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長(zhǎng)期以來(lái)它與統(tǒng)治（go-vernment)一詞交叉使用，并且主要用于與國(guó)家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中。但是，自從90年代以來(lái)，西方政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予Governance 以新的含義，不僅其涵蓋的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，而且其涵義也與government相去甚遠(yuǎn)。它不再只局限于政治學(xué)領(lǐng)域，而被廣泛作用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，不再在英語(yǔ)世界使用，并且開(kāi)始在歐洲各主要語(yǔ)言中流行。正如研究治理問(wèn)題的專(zhuān)家鮑勃·杰索普(Bob Jessop)所說(shuō)的那樣：“過(guò)去15年來(lái)，它在許多語(yǔ)境中大行其道，以至成為一個(gè)可以指涉任何事物或毫無(wú)意義的�時(shí)髦詞語(yǔ)�“。

　　90年代以來(lái)，西方學(xué)者，特別是政治學(xué)家和政治社會(huì)學(xué)家，對(duì)治理作出了許多新的界定。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅森瑙（J.N.Rosenau）在其代表作“沒(méi)有政府統(tǒng)治的治理“和“21世紀(jì)的治理“等文章中將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。

　　羅茨（R.Rhodes)認(rèn)為：治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過(guò)程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前，或是以新的方法來(lái)統(tǒng)治社會(huì)“。接著,他還詳細(xì)列舉了六種關(guān)于治理的不同定義。這六種定義是：1)作為最小國(guó)家的管理活動(dòng)的治理,它指的是國(guó)家削減公共開(kāi)支，以最小的成本取得最大的效益。2)作為公司管理的治理,它指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的組織體制。3)作為新公共管理的治理,它指的是將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私人部門(mén)的管理手段引入政府的公共服務(wù)。4)作為善治的治理,它指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系。5)作為社會(huì)——控制體系的治理,它指的是政府與民間、公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的合作與互動(dòng)。6)作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理,它指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。

　　庫(kù)伊曼（J.Kooiman）和范·弗利埃特（M.Van Vliet）指出：“治理的概念是，它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；
它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)“。

　　研究治理理論的另兩位權(quán)威格里·斯托克（Gerry Stoker)對(duì)目前流行的各種治理概念作了一番梳理后指出，到目前為止各國(guó)學(xué)者們對(duì)作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點(diǎn)。這五種觀點(diǎn)分別是：

　　1）治理意味著一系列來(lái)自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。它對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，它認(rèn)為政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不層面上的權(quán)力中心。

　　2）治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊性。它表明在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人部門(mén)和公民自愿性團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來(lái)越多的原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任。這樣，國(guó)家與社會(huì)之間、公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的界限和責(zé)任便日益變得模糊不清。

　　3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴(lài)。進(jìn)一步說(shuō)，致力于集體行動(dòng)的組織必須依靠其他組織；
為達(dá)到目的，各個(gè)組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)；
交換的結(jié)果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進(jìn)行交換的環(huán)境。

　　4）治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個(gè)特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。

　　5）治理意味著，辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來(lái)更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。

　　在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，并在該報(bào)告中對(duì)治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；
治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；
治理既涉及公共部門(mén)，或包括私人部門(mén)；
治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。

　　從上述各種關(guān)于治理的定義中我們可以看到，治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿(mǎn)足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理的過(guò)程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用。

　　“治理“(governance)與“統(tǒng)治“（government)從詞面上看似乎差別并不大，但其實(shí)際含義卻有很大的不同。在不少學(xué)者眼中，區(qū)分治理與統(tǒng)治兩個(gè)概念甚至是正確理解治理的前提條件。正如讓?zhuān)�彼埃爾·戈丹（Jean-Pierre Gaudin)所說(shuō)，“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念“。治理作為一種政治管理過(guò)程，也像政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，最終目的也是為了維持正常的社會(huì)秩序，這是兩者的共同之處。但兩者至少有兩個(gè)基本的區(qū)別。

　　首先，治理與統(tǒng)治的最基本的，甚至可以說(shuō)是本質(zhì)性的區(qū)別就是，治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)；
而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。治理的主要特征“不再是監(jiān)督，而是合同包工；
不再是中央集權(quán)，而是權(quán)力分散；
不再是由國(guó)家進(jìn)行再分配，而是國(guó)家只負(fù)責(zé)管理；
不再是行政部門(mén)的管理，而是根據(jù)市場(chǎng)原則的管理；
不再是由國(guó)家�指導(dǎo)�，而是由國(guó)家和私營(yíng)部門(mén)合作“。所以，治理是一個(gè)比政府更寬泛的概念，從現(xiàn)代的公司到大學(xué)以及基層的社區(qū)，如果要高效而有序地運(yùn)行，可以沒(méi)有政府的統(tǒng)治，但卻不能沒(méi)有治理。

　　其次，管理過(guò)程中權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過(guò)發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，它主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。

　　就其直接原因而言，西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們?cè)谏鐣?huì)資源的配置中既看到了市場(chǎng)的失效，又看到了國(guó)家的失效。市場(chǎng)的失效指的是僅運(yùn)用市場(chǎng)的手段，無(wú)法達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)中的帕雷托最優(yōu)（Pareto optimum)。市場(chǎng)在限制壟斷、提供公共品、約束個(gè)人的極端自私行為、克服生產(chǎn)的無(wú)政府狀態(tài)、統(tǒng)計(jì)成本等方面存在著內(nèi)在的局限，單純的市場(chǎng)手段不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最佳配置。同樣，僅僅依靠國(guó)家的計(jì)劃和命令等手段，也無(wú)法達(dá)到資源配置的最優(yōu)化，最終不能促進(jìn)和保障公民的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。正是鑒于國(guó)家的失效和市場(chǎng)的失效，“愈來(lái)愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)和／或國(guó)家協(xié)調(diào)的失敗“。

　　治理可以彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在調(diào)控和協(xié)調(diào)過(guò)程中的某些不足，但治理也不可能是萬(wàn)能的，它也內(nèi)在地存在著許多局限，它不能代替國(guó)家而享有政治強(qiáng)制力，它也不可能代替市場(chǎng)而自發(fā)地對(duì)大多數(shù)資源進(jìn)行有效的配置。事實(shí)上，有效的治理必須建立在國(guó)家和市場(chǎng)的基礎(chǔ)之上，它是以國(guó)家和市場(chǎng)手段的補(bǔ)充。在社會(huì)資源配置中不僅存在國(guó)家的失效和市場(chǎng)的失效，也存在著治理失效的可能。用杰索普的話(huà)來(lái)說(shuō)，“治理的要點(diǎn)在于：目標(biāo)定于談判和反思過(guò)程之中，要通過(guò)談判和反思加以調(diào)整。就這個(gè)意義而言，治理的失敗可以理解成是由于有關(guān)各方對(duì)原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭(zhēng)議而未能重新界定目標(biāo)所致“。

　　既然存在著治理失效的可能性，那么，如何克服治理的失效，如何使治理更加有效等問(wèn)題便自然而然地?cái)[到了學(xué)者面前。不少學(xué)者和國(guó)際組織紛紛提出了“元治理“（meta-governance）、“健全的治理“、“有效的治理“和“善治“等概念，作為對(duì)上述問(wèn)題的回答。其中“良好的治理“或“善治“的理論最有影響。

　　自從有了國(guó)家及其政府以后，善政便成為人們所期望的理想政治管理模式，這一點(diǎn)古今中外概莫例外。我國(guó)古已稱(chēng)之的“善政“，大體相當(dāng)于英語(yǔ)里所說(shuō)的“good government“（可直譯為“良好的政府“或“良好的統(tǒng)治“）。在中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中，善政的最主要意義，就是能給官員帶來(lái)清明和威嚴(yán)的公道和廉潔，各級(jí)官吏像父母一樣熱愛(ài)和對(duì)待自己的子民，沒(méi)有私心，沒(méi)有偏愛(ài)。不過(guò)，更抽象地說(shuō)，善政的內(nèi)容，無(wú)論在中國(guó)還是在外國(guó)，在古代還在現(xiàn)代，都基本類(lèi)似，一般都包括以下幾個(gè)要素：嚴(yán)明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務(wù)。毫無(wú)疑問(wèn)，只要政府存在一天，這樣的善政將始終是公民對(duì)于政府的期望和理想。

　　但是，善政在政治理想中的這種長(zhǎng)期獨(dú)占鰲頭的地位，從90年代以后卻在世界各國(guó)日益遭到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。與善政構(gòu)成挑戰(zhàn)的是“善治“，其英文名為good governance （可直譯為“良好的治理“等）。90年代以來(lái)，在英語(yǔ)和漢語(yǔ)的政治學(xué)文獻(xiàn)中，善治概念的使用率直線上升，成為出現(xiàn)頻率最高的術(shù)語(yǔ)之一。善治究竟意味著什么？它的本質(zhì)特征是什么？它有哪些基本要素？對(duì)這些問(wèn)題政治學(xué)家們尚在爭(zhēng)論之中。不過(guò)，從業(yè)已發(fā)表的文獻(xiàn)中，我們已經(jīng)能夠發(fā)現(xiàn)一些共同的東西。

　　概括地說(shuō)，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。一位法國(guó)的銀行家說(shuō)，構(gòu)成善治的有以下四個(gè)要素：“１）公民安全得到保障，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　法律得到尊重，特別是這一切都須通過(guò)司法獨(dú)立、亦即法治來(lái)實(shí)現(xiàn)；
２）公共機(jī)構(gòu)正確而公正地管理公共開(kāi)支，亦即進(jìn)行有效的行政管理；
３）政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)其行為向人民負(fù)責(zé)，亦即實(shí)行職責(zé)和責(zé)任制；
４）信息靈通，便于全體公民了解情況，亦即具有政治透明性“。綜合各家在善治問(wèn)題上的觀點(diǎn)，我們可以發(fā)現(xiàn)善治的基本要素有以下五個(gè)：

　　1）合法性（legitimacy)。它指的是社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。它與法律規(guī)范沒(méi)有直接的關(guān)系，從法律的角度看是合法的（legal)東西，并不必然具有合法性。只有那些被一定范圍內(nèi)的人們內(nèi)心所體認(rèn)的權(quán)威和秩序，才具有政治學(xué)中所說(shuō)的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途徑，是盡可能增加公民的共識(shí)和政治認(rèn)同感。所以，善治要求有關(guān)的管理機(jī)構(gòu)和管理者最大限度地協(xié)調(diào)各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動(dòng)取得公民最大限度的同意和認(rèn)可。

　　2）透明性（transparency)。它指的是政治信息的公開(kāi)性。每一個(gè)公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息，包括立法活動(dòng)、政策制定、法律條款、政策實(shí)施、行政預(yù)算、公共開(kāi)支以及其他有關(guān)的政治信息。透明性要求上述這些政治信息能夠及時(shí)通過(guò)各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過(guò)程，并且對(duì)公共管理過(guò)程實(shí)施有效的監(jiān)督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。

　　3）責(zé)任性(accountability)。它指的是人們應(yīng)當(dāng)對(duì)其自己的行為負(fù)責(zé)。在公共管理中，它特別地指與某一特定職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)及相應(yīng)的義務(wù)。責(zé)任性意味著管理人員及管理機(jī)構(gòu)由于其承擔(dān)的職務(wù)而必須履行一定的職能和義務(wù)。沒(méi)有履行或不適當(dāng)?shù)芈男兴�或它�?yīng)當(dāng)履行的職能和義務(wù)，就是失職，或者說(shuō)缺乏責(zé)任性。公眾，尤其是公職人員和管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任性越大，表明善治的程度越高。在這方面，善治要求運(yùn)用法律和道義的雙重手段，增大個(gè)人及機(jī)構(gòu)的責(zé)任性。

　　4）法治（rule of law)。法治的基本意義是，法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目標(biāo)是規(guī)范公民的行為，管理社會(huì)事務(wù)，維持正常的社會(huì)生活秩序；
但其最終目標(biāo)在于保護(hù)公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利。從這個(gè)意義上說(shuō)，法治與人治相對(duì)立，它既規(guī)范公民的行為，但更制約政府的行為，它是政治專(zhuān)制的死敵。法治是善治的基本要求，沒(méi)有健全的法制，沒(méi)有對(duì)法律的充分尊重，沒(méi)有建立在法律之上的社會(huì)秩序，就沒(méi)有善治。

　　5）回應(yīng)（responsiveness)。這一點(diǎn)與上述責(zé)任性密切相關(guān)，從某種意義上說(shuō)是責(zé)任性的延伸。它的基本意義是，公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無(wú)故拖延及或沒(méi)有下文。在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向公民征詢(xún)意見(jiàn)、解釋政策和回答問(wèn)題�；貞�(yīng)性越大，善治的程度也就越高。

　　6）有效（effectiveness)。這主要指管理的效率。它有兩方面的基本意義，一是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，管理程序科學(xué)，管理活動(dòng)靈活；
二是最大限度地降低管理成本。善治概念與無(wú)效的或低效的管理活動(dòng)格格不入。善治程度越高，管理的有效性也就越高。

　　善治實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程。善治表示國(guó)家與社會(huì)或者說(shuō)政府與公民之間的良好合作，從全社會(huì)的范圍看，善治離不開(kāi)政府，但更離不開(kāi)公民。從某個(gè)小范圍的社群來(lái)看，可以沒(méi)有政府統(tǒng)治，但卻不能沒(méi)有公共管理。善治有賴(lài)于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同，沒(méi)有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會(huì)有善治。所以，善治的基礎(chǔ)與其說(shuō)是在政府或國(guó)家，還不如說(shuō)是在公民或民間社會(huì)。從這個(gè)意義上說(shuō)，民間社會(huì)是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，沒(méi)有一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的民間社會(huì)，就不可能有真正的善治。

　　反過(guò)來(lái)說(shuō)，９０年代以來(lái)善治的理論與實(shí)踐之所以能夠得以產(chǎn)生和發(fā)展，其現(xiàn)實(shí)原因之一就是公民社會(huì)或民間社會(huì)（civil society)的日益壯大。公民社會(huì)是國(guó)家或政府之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非國(guó)家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織(NGO)、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織起來(lái)的運(yùn)動(dòng)等，它們又被稱(chēng)為“第三部門(mén)“（the third sector）。公民社會(huì)組織（civil society orga-nizations,簡(jiǎn)稱(chēng)CSOs）有以下三個(gè)顯著的特點(diǎn)。

　　其一是它們的非官方性，即這些組織是以民間的形式出現(xiàn)的，它不代表政府或國(guó)家的立場(chǎng)；
其二是它們的獨(dú)立性，即它們擁有自己的組織機(jī)制和管理機(jī)制，有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，無(wú)論在政治上、管理上，還是在財(cái)政上它們都在相當(dāng)程度上獨(dú)立于政府；
其三是自愿性，參加公民社會(huì)組織的成員都不是強(qiáng)迫的，而完全是自愿的，因此這些組織也叫公民的志愿性組織。CSOs發(fā)展壯大后，它們?cè)谏鐣?huì)管理中的作用也日益重要，它們或是獨(dú)自承擔(dān)起社會(huì)的某些管理職能，或是與政府機(jī)構(gòu)一道合作，共同行使某些社會(huì)管理職能。由CSOs獨(dú)自行使或它們與政府一道行使的社會(huì)管理過(guò)程，便不再是統(tǒng)治，而是治理。所以，瑪麗－克勞德·斯莫茨這樣說(shuō)：“關(guān)于治理的多項(xiàng)研究都以唯一的一個(gè)前提為出發(fā)點(diǎn)：現(xiàn)代社會(huì)愈來(lái)愈復(fù)雜、愈來(lái)愈分裂，是一張由大量相互差別、各自獨(dú)立的社會(huì)子系統(tǒng)組成的網(wǎng)。諸多社會(huì)部門(mén)（消費(fèi)者、運(yùn)輸用戶(hù)、狩獵者、店主等協(xié)會(huì)）有能力組織起來(lái)，保護(hù)自己的資源，卻無(wú)需考慮它們的活動(dòng)在總體上將對(duì)社會(huì)造成什么后果；
它們組織網(wǎng)絡(luò)，制定自己的標(biāo)準(zhǔn)“。

　　善治是政府與公民之間的積極而有成效的合作，這種合作成功與否的關(guān)鍵是參與政治管理的權(quán)力。公民必須具有足夠的政治權(quán)力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序。顯而易見(jiàn)，保證公民享有充分自由和平等的政治權(quán)力的現(xiàn)實(shí)機(jī)制只能是民主政治，這樣，善治與民主便有機(jī)地結(jié)合了起來(lái)。專(zhuān)制政治在其最佳的狀態(tài)下，可以有善政，但不會(huì)有善治。善治只有在民主政治的條件下才能真正實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有民主善治便不可能存在。

　　將善治的思想直接應(yīng)用于實(shí)際的最初機(jī)構(gòu)，是諸如世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織之類(lèi)的國(guó)際金融組織。在90年代，這些國(guó)際組織不僅對(duì)善治進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)的理論研究，而且把善治作為其評(píng)估受援國(guó)現(xiàn)狀的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。對(duì)那些在它們看來(lái)沒(méi)有良好治理狀況的國(guó)家，它們就要求這些國(guó)家進(jìn)行必要的改革，使之符合其善治的標(biāo)準(zhǔn)。毫無(wú)疑問(wèn)，它們這樣做的主要目的是提高其援助的效益，確保受援國(guó)償還貸款的能力。在這些國(guó)際機(jī)構(gòu)看來(lái)，要實(shí)現(xiàn)這一目的，就必須引入自由主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必須使國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的自由化，并消除自由貿(mào)易的壁壘。而市場(chǎng)體制需要與之相適應(yīng)的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)和社會(huì)社會(huì)政治狀態(tài)，其中包括政治合法性、社會(huì)秩序和行政效率。

　　正如聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展研究所副所長(zhǎng)阿爾卡塔拉(Cynthia Hewitt de Alcantara)女士所說(shuō)，在這一點(diǎn)上，善治的概念就極為有用。因?yàn)樗�使�?guó)際金融機(jī)構(gòu)能從經(jīng)濟(jì)主義中掙脫出來(lái)，去重新思考與經(jīng)濟(jì)重組相關(guān)的關(guān)鍵性政治和社會(huì)問(wèn)題。此外，這樣做也毋需觸動(dòng)受援國(guó)敏感的國(guó)內(nèi)政治與行政問(wèn)題。借用“善治“而不用敏感的“國(guó)家改革“或“社會(huì)政治變革“等詞眼使得世界銀行等組織有可能處理棘手的受援國(guó)國(guó)內(nèi)政治問(wèn)題，而又避免使人覺(jué)得它們超越了其職責(zé)和權(quán)限而干預(yù)了主權(quán)國(guó)家的國(guó)內(nèi)政治事務(wù)。

　　其實(shí)，善治的理論與實(shí)踐在90年代的勃興還有其更深刻的原因。首先，善治比傳統(tǒng)的善政的適用范圍更大。善政的范圍與政府的范圍是一致的，而在現(xiàn)代社會(huì)中，許多領(lǐng)域是政府行為所不能干預(yù)的，小到公司、社區(qū)、俱樂(lè)部、職業(yè)社團(tuán)等民間組織，大到國(guó)際社會(huì)。而善治則不受政府范圍的限制，公司需要善治，社區(qū)需要善治，地區(qū)需要善治，國(guó)家需要善治，國(guó)際社會(huì)也需要善治。其次，全球化正成為我們這個(gè)時(shí)代的最主要特征，事實(shí)上許多人已經(jīng)把我們這個(gè)時(shí)代稱(chēng)之為“全球化時(shí)代“(Global Age)。全球化的重要特征之一,是跨國(guó)組織（transnati-onal organizations)和超國(guó)組織(supranational organizations)的影響日益增大，民族國(guó)家的主權(quán)及其政府的權(quán)力日益削弱。隨著民族國(guó)家傳統(tǒng)的政府權(quán)威的削弱,善治的作用則日益增大。因?yàn)閲?guó)際社會(huì)和國(guó)內(nèi)社會(huì)在全球化時(shí)代同樣需要公共權(quán)威和公共秩序，但這是一種新的公共權(quán)威和公共秩序，它不可能由傳統(tǒng)的國(guó)家政府來(lái)創(chuàng)立，只能通過(guò)善治來(lái)實(shí)現(xiàn)。最后，善治是民主化進(jìn)程的必要后果。民主化是我們這個(gè)時(shí)代的政治特征,也是人類(lèi)社會(huì)不可阻擋的歷史潮流。民主化的基本意義之一，是政治權(quán)力日益從政治國(guó)家返還公民社會(huì)。政府權(quán)力的限制和國(guó)家職能的縮小，并不意味著社會(huì)公共權(quán)威的消失,只是這種公共權(quán)威日益建立在政府與公民相互合作的基礎(chǔ)之上。

　　雖然治理理論還很不成熟，它的基本概念還十分模糊，但它打破了社會(huì)科學(xué)中長(zhǎng)期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，即市場(chǎng)與計(jì)劃、公共部門(mén)與私人部門(mén)、政治國(guó)家與公民社會(huì)、民族國(guó)家與國(guó)際社會(huì)，它把有效的管理看作是兩者的合作過(guò)程；
它力圖發(fā)展起一套管理公共事務(wù)的全新技術(shù)；
它強(qiáng)調(diào)管理就是合作；
它認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會(huì)也同樣是合法權(quán)力的來(lái)源；
它把治理看作是當(dāng)代民主的一種新的現(xiàn)實(shí)形式等等，所有這些都是對(duì)政治學(xué)研究的貢獻(xiàn)，具有積極的意義。但是，在西方的治理理論中也存在著一種極其危險(xiǎn)的傾向,這就是它有可能成為某些跨國(guó)公司和國(guó)家干預(yù)別國(guó)內(nèi)政、謀求國(guó)際霸權(quán)的理論依據(jù)。治理理論，尤其是全球治理理論，建立在政府的作用和國(guó)家的主權(quán)無(wú)足輕重、民族國(guó)家的疆界模糊不清這一前提之上，強(qiáng)調(diào)治理的跨國(guó)性和全球性。這里的危險(xiǎn)就在于,削弱國(guó)家主權(quán)和主權(quán)政府在國(guó)內(nèi)和國(guó)際治理中的重要作用，客觀上有可能為強(qiáng)國(guó)和跨國(guó)公司干涉別國(guó)內(nèi)政、推行國(guó)際霸權(quán)政策提供理論上的支持。所以，對(duì)于治理理論，特別是全球治理理論的這一危險(xiǎn)傾向，我們必須給予高度的警惕。

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