盧福營：提升村民自治的現實路徑

　　從本質上講，村民自治就是由村民自己管理本村事務。按其理想設計，它應該是一種廣大村民群眾廣泛參與村莊公共事務的直接民主形式，是農村基層的群眾自治。然而，無論作為一種理念還是作為一種制度，村民自治都須在一定的社會背景下形塑，并在特定的村落場域中演繹，其運作實際是村落場域各群體之間按照民主的游戲規(guī)則博弈和妥協的過程。由于受村落場域多元性因素的影響，在不同時期、不同村莊會形成不同類型的村民自治。從其自身的發(fā)展和演變軌跡看，村民自治將大致經歷干部支配型——能人主導型——群眾自治型三個階段。[1] 實證研究表明，當前中國農村大多數村莊的村民自治仍處在干部支配型治理階段。

　　在干部支配型村治中，村干部在村莊公共權力體系中居于壟斷地位，并控制著村民自治的實際運作過程，普通村民甚至村莊中的頭面人物對村莊公共生活的參與和影響度極低,村莊公共權力的運作缺乏監(jiān)督。這種類型的村民自治在許多方面還留存著以行政統(tǒng)攝為特征的人民公社全能型治理模式的痕跡。實際運作中，村干部基本上壟斷了村莊的公共權力資源，調控著整個社區(qū)公共權力的運作過程，而其它村民尚處在對公共權力和公共參與的冷漠狀態(tài)，他們的公共參與最主要地表現為直接參加由政府部門統(tǒng)一安排的村民委員會的選舉投票。唯其如此，有學者稱之為“選舉參與型”治理模式。[2] 在這種情況下，村民自治事實已演變?yōu)檎即迕袢丝跇O少數的特殊村民群體——村干部的治理，至多也只能說是一種村民群眾選舉的領袖民主，而不是真正意義上的群眾自治。張靜認為，它“實際上屬于一種（地方）‘權威性自治’、而不是現代意義上的（村民）‘代表性自治’�！盵3]

　　應當肯定，這種治理模式權力集中、運作效率高，有利于充分發(fā)揮能人效應。較適合于以經濟建設為中心、強調效率優(yōu)先的現代化初期。在改革初期的中國鄉(xiāng)村社會里也具有深厚的社會基礎，因此在中國農村創(chuàng)造了卓越的治理績效。但我們不能因此而忽視其固有的局限：（1）村莊公共權力資源為極少數人特別是主要干部所控制，容易導致村干部的謀利型管理。在村莊治理中，村干部是一個復雜的角色群。它既是國家的代理人、又是村莊的當家人、同時也是家庭的代表人。多重角色的迭合決定了他們的行為往往表現出多重利益取向，并可以動員多種資源參與村落場域的利益博弈。在治村過程中，有可能為私利所驅使，做出偏離集體或多數人利益和公共治理目標的管理行為。在現實實踐中，相當部分村干部以權謀私已成為不爭的事實。一些村干部因種種謀利行為被處分、罷免，甚至于進局子、蹲監(jiān)獄等。有的村莊甚至因干部的謀利行為而引發(fā)了村民群眾的嚴重不滿和群體性沖突。一句話，村干部的謀利型管理已經演變?yōu)楝F階段農村社會中的焦點問題之一，成為當今中國農村政治社會不安定的隱患。（2）村莊公共權力缺乏制約，容易造成違規(guī)型管理。目前，農村干部雖然由村民選舉產生，但因種種原因，現行的村委會選舉還不足以保證所有的村干部都具有高度民主意識和法制觀念。他們一旦當選為村干部，或出于大干快上多出政績、多辦好事之類的公益性目的；
或因為盡可能多地謀取自己和親朋的私利之企圖。置法律法規(guī)和制度規(guī)章于不顧，自行其事，濫用手中公共權力，結果有可能造成集體或他人的損失。更不用說一些被黑勢力操縱的村莊和干部。調查中，我們常常可以聽到有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民群眾抱怨有的村干部素質差，說“他們亂來的”。（3）村莊公共權力的運作缺乏制度規(guī)范和程序約制，容易形成人治型管理。干部支配型治理模式主要憑能人的個人人格魅力，而不是依完善的制度規(guī)章實施治理，具有較強的“人治”色彩。村莊治理的游戲規(guī)則往往會因村干部尤其是主要干部的意志的改變而改變，因干部人選的改變而改變，公共政策缺乏穩(wěn)定性與連續(xù)性，難以實現村莊治理與發(fā)展的可持續(xù)性。如此之故，1980年代以來，中國農村大地上大起大落的村莊并非少見。諸如此類的局限和負面效應現在已經不同程度地出現于各地農村，而且呈現出擴張的趨勢，降低了村民自治的治理效能。這意味著我們有必要根據農村經濟社會的發(fā)展要求，對村民自治做出適應性調整和提升，實現新的發(fā)展。

　　然而，村民自治的發(fā)展必須逐步、有序地推進。提升村民自治必須科學認識其路徑依賴，正確選擇符合實際的現實進路。針對干部支配型村治模式的缺陷和農村社會的實際，我們認為，在今后的一個時期，村民自治的有效提升在很大程度上有賴于兩條路徑：

　　一是創(chuàng)新和發(fā)展村級民主監(jiān)督制度。歷史經驗表明，缺乏制約的權力容易造成權力的濫用和變質。村級公共權力如若得不到有效的約制，很有可能出現異變。而現階段農村基層中的公共權力運作，大多處于弱監(jiān)和虛監(jiān)狀態(tài)。傳統(tǒng)體制下的監(jiān)督機制已經失效，而村民自治的民主監(jiān)督則遠沒有落實。正如筆者一次下農村做調查時一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所說：“選舉時熱熱鬧鬧，監(jiān)督時冷冷清清；
選舉時雞飛狗跳，監(jiān)督時不出大問題沒人知道。”民主監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱，致使部分動機不純、以權謀私或素質不高、濫用職權的村干部的行為得不到有效制約和監(jiān)督，一定程度地造成了村集體和村民群眾整體利益的損害，破壞了農村正常的治理秩序和有效的村務管理。唯其如此，我們認為，實現村級民主監(jiān)督的創(chuàng)新和發(fā)展是提升村民自治的一條重要路徑。

　　近年來，一些農村基層政府已經逐漸地意識到了這一點。他們正從自身的工作經驗和需要出發(fā)，依據相關法律和制度的精神，結合當地農村實際，積極探索切實的民主監(jiān)督新途徑。浙江省衢州市航埠鎮(zhèn)試行的“兩監(jiān)督一賠償”制度就是其中典型的一例。

　　“兩監(jiān)督一賠償”制度是兩項村級民主監(jiān)督制度與一項干部行為民事責任追究和賠償制度的總稱�！皟杀O(jiān)督”就是在村莊層面建立村民代表工作組按照相關村級規(guī)章對村民委員會的村務管理活動進行事權監(jiān)督、建立民主理財小組依照村級財務管理制度對村集體經濟合作社管委會的經濟管理活動進行財權監(jiān)督，促使村干部嚴格按照相關法律和規(guī)章制度規(guī)定辦事�！耙毁r償”即指村民委員會、村集體經濟合作社管委會成員不按規(guī)定決策、管理、審批等給村集體經濟造成損失的，要承擔相應的民事賠償責任。首先，村委會和村集體經濟合作社管委會干部均必須作出公開承諾，并簽訂承諾書。承諾依照法律和制度履行職責，對因違規(guī)決策、違規(guī)管理、違規(guī)審批給集體經濟造成損失的，承擔相應的賠償責任。其次，簽訂賠償協議。每位村民委員會、村集體經濟合作社管委會成員分別與村民代表工作組、民主理財小組簽訂《村干部過錯行為承擔民事賠償責任協議書》。協議書明確規(guī)定，村民委員會、村集體經濟合作社管委會成員出現擅自做出集體建設項目的確定和發(fā)包、宅基地的分配和使用、村集體資產和其它收益的管理和使用、超支接待等違反村級規(guī)章制度的行為，給集體造成損失，要承擔賠償、返還責任。再次，實行法律追究。如果村干部出現違約侵權行為，給集體造成經濟損失又拒不賠償，村民代表工作組或民主理財小組可以依據《村民自治章程》的授權和村干部過錯行為承擔民事責任的協議，作為訴訟代表人代表村集體向人民法院提起訴訟。從一定意義上說，“兩監(jiān)督一賠償”制度是對村級民主監(jiān)督制度的一種創(chuàng)新。它在一定程度上彌補了現行村級民主監(jiān)督制度的不足，對推進村級民主監(jiān)督和村民自治將會發(fā)生積極效應。[4]

　　二是改革和完善村級民主決策制度。村民自治之所以在當今尚未能充分發(fā)揮其理想的治理效能，與村級民主決策環(huán)節(jié)的相對薄弱有著密切關聯。國家民政部的相關領導一再強調：“四個民主一套車”。村民自治的四個民主環(huán)節(jié)是一個有機的整體，其中任何一個環(huán)節(jié)的缺損都將損害村民自治的整體效能。著名的“木桶理論”認為，系統(tǒng)的功能是由其最薄弱環(huán)節(jié)決定的。民主決策制度建設的相對滯后和不足是導致目前村民自治效能不理想的關鍵因素之一。

　　眾所周知，推行村民自治實質是一項放權于民的分權式改革。根據村民自治的原則和精神，村民自治是農村基層群眾自治。所以，這項改革不只是放權到村，更重要地是要放權給民。干部支配型治理模式雖然已使村務管理的權力下放到了村，但遠沒有完全到達村民群眾手里，成為真正民眾享有的直接民主。民主選舉是村民自治的基礎，民主決策則是村民自治的核心。故此，提升村民自治理當有賴制約其效能發(fā)揮的民主決策這一核心環(huán)節(jié)的強化。今后要在村民群眾充分享有民主選舉權的基礎上進一步提升村民自治，擴大農村基層民主，現實的路徑之一，就是改革和完善村級民主決策制度。

　　改革和完善村級民主決策制度，在現階段事關重大的是要加強村民代表會議制度的建設。根據村民自治制度的理想安排，村民會議和村民代表會議是村級權力機關，擁有村級民主決策的權力。但鑒于現階段中國農村的具體社會基礎，廣泛實行村民會議決策似乎有背客觀實際�，F階段推行村級民主決策，較為現實的途徑就是實行重大村務的村民代表會議決策制度。對此，《中華人民共和國村民委員會組織法》已做出了明確規(guī)定。余下的問題是要切實地將相關法律規(guī)定具體化、可操作化，真正貫徹到農村，落實到村民自治的實際運作過程之中。其中最重要的工作是，通過制度建設和機制創(chuàng)新，進一步提高村民代表會議的地位，完善村民代表的選舉方式，擴大村民代表會議的決策權限，健全村民代表會議議事的規(guī)則和程序，加強村民代表會議監(jiān)督村委會的功能，等等。通過村民代表會議制度建設，將村務決策的權力進一步切實地下放到更廣大的村民群眾，保證村干部真正地對村民群眾和村民代表會議負責。

　　總之，我們的思路是，根據農村經濟社會發(fā)展的要求和提供的條件，不斷改革和調整村民自治的各個環(huán)節(jié)，動態(tài)地實現村民自治四個環(huán)節(jié)的協調平衡，逐步地擴大村民的民主參與范圍和程度，直到最終實現真正意義上的群眾自治。

　　注釋：

　　[1]參閱盧福營：《論村民自治運作中的公共參與》，《政治學研究》，2003年第4期。

　　[2]彭勃：《鄉(xiāng)村治理——國家介入與體制選擇》，中國社會出版社，2002年，第261頁。

　　[3]張靜：《村莊自治與國家政權建設》，黃宗智主編：《中國鄉(xiāng)村研究》（第一輯），商務印書館，2003年，第214頁。

　　[4]關于“兩監(jiān)督一賠償”改革的詳細論述，參閱盧福營：《嘗試制度創(chuàng)新 促進民主監(jiān)督》，《山東科技大學學報》，2003年第6期。

相關熱詞搜索：路徑 村民自治 提升 現實 盧福營