周弘：福利國家向何處去？
發(fā)布時間:2020-05-21 來源: 幽默笑話 點(diǎn)擊： 
【內(nèi)容提要】歐洲民族國家在發(fā)展的過程中部分地取代了教會的社會職能，并根據(jù)政權(quán)形式的變化、工業(yè)社會發(fā)展的需要以及外部世界的壓力，逐漸形成了現(xiàn)代的福利國家。要回答現(xiàn)代福利國家向何處去的問題，必須了解：一、民族國家外部條件的變化，二、民族國家內(nèi)部社會需求的變化，三、國家政權(quán)機(jī)構(gòu)和合法性的變化。本文分析了福利國家作為一種履行現(xiàn)代社會職能的國家形態(tài)的本質(zhì)特性，在此基礎(chǔ)上考察了在經(jīng)濟(jì)全球化和知識經(jīng)濟(jì)時代的國家社會功能，并以歐洲聯(lián)盟及其成員國為案例，分析了福利國家在內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、社會、政治條件變化中的改革發(fā)展道路和方向。
【關(guān) 鍵 詞】福利國家/全球化/歐盟社會政策
【 正 文 】
全球化在經(jīng)濟(jì)方面挑戰(zhàn)了民族國家給人類設(shè)立的許多界限，它是否也對民族福利國家的基本形態(tài)形成了挑戰(zhàn)呢？這就在新的背景下重新提出了“福利國家向何處去”的問題。
一、什么是福利國家？
�。ㄒ唬└＠麌遗c國家功能
福利國家是一種國家形態(tài)，這種國家形態(tài)突出地強(qiáng)化了現(xiàn)代國家的社會功能，所以它是一個政治學(xué)的概念（注：與此相關(guān)的“社會福利”是社會學(xué)概念，“福利”則是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念。）。
在探討現(xiàn)代福利國家的前途之前，有必要對國家的社會功能做一個簡要的回顧。在古代希臘的城邦國家時期，國家除了三個基本的形式（專制、寡頭和民主）以外，還包含有三個關(guān)鍵的要素：強(qiáng)力、權(quán)力和權(quán)威。強(qiáng)力代表著用于組織對外戰(zhàn)爭或抵御外侮的武裝力量，權(quán)力代表著對內(nèi)進(jìn)行控制和管理的統(tǒng)治力量，而權(quán)威則代表著國家行使這些力量的合法因素，或政治責(zé)任（注：參見A.P.d’Entreves, The Notion of the State,Oxford:1969,G.H. Sabine, A History of Political Theory,New York:1961,and E.Cassirer,The Myth of the State,London:1946.）。在這三個要素中，有兩個要素，即權(quán)力和權(quán)威， 都與現(xiàn)代國家的社會功能直接相關(guān)�，F(xiàn)代民族國家通過社會管理獲得政治權(quán)威，又利用政治權(quán)威來維持對社會的控制。至于國家的強(qiáng)力則與國家的社會功能有著更加復(fù)雜的關(guān)系。在國家開支方面，它們處于競爭的態(tài)勢；
在國家動員力方面，它們則存在互補(bǔ)的關(guān)系。
從歷史發(fā)展的角度來看，代表著對內(nèi)權(quán)力和權(quán)威的概念一直在不斷地發(fā)展變化著。古羅馬的國家“靠征服而擴(kuò)大了”疆域（注：恩格斯：《家庭、私有制和國家的起源》，《馬克思恩格斯選集》第4卷， 人民出版社1972年版，第124頁。），但是國小“則亡于外力”， 國大“則亡于內(nèi)部的邪惡”（注：孟德斯鳩：《論法的精神》上冊，商務(wù)印書館1987年版，第130頁。）。
羅馬國家的法典只體現(xiàn)了羅馬社會的商業(yè)性質(zhì)，其審判權(quán)半是“一種警察手段”，“半是為了要促進(jìn)商業(yè)�！保ㄗⅲ好芬颍骸豆糯ā罚虅�(wù)印書館1984年版，第11、28頁。）羅馬國家將商業(yè)擴(kuò)張和軍事擴(kuò)張結(jié)合在一起，但是卻忽略了國家的社會功能以及奴隸制后期羅馬社會的變遷和需求，于是基督教就獲得了從社會底層傳播和發(fā)展的機(jī)遇。
從羅馬后期到中世紀(jì)晚期，歐洲的基督教會實(shí)際上是精神控制和社會服務(wù)的機(jī)構(gòu)。它們救助貧民、贍養(yǎng)老人和兒童、進(jìn)行結(jié)婚登記和解決財(cái)產(chǎn)糾紛。教會因此而征服了律法嚴(yán)明但精神萎靡、社會腐敗的羅馬，成為在千年中世紀(jì)中行使國家權(quán)力的“超國家”機(jī)器，享受著至高的權(quán)威，并具有強(qiáng)大的社會動員力（注：湯普遜：《中世紀(jì)經(jīng)濟(jì)社會史》下冊，商務(wù)印書館1997年版，第286頁。）。
中世紀(jì)以后崛起的歐洲民族國家要替代教會的政治力量，就不僅需要繼承古代國家的傳統(tǒng)功能，而且還必須承襲或替代教會的社會功能。
新興的歐洲民族國家突出了主權(quán)觀念、民族觀念，同時基本上以民族居住地為邊界，先后強(qiáng)化了國家的主權(quán)。民族主權(quán)國家用世俗的力量挑戰(zhàn)宗教的力量，其早期的理論大多以傳統(tǒng)的國家強(qiáng)力觀念來論證個人與國家的關(guān)系。馬基亞維里認(rèn)為，國家首先是對于個人安全的保障。他主張主權(quán)者依靠武裝力量獲得建立統(tǒng)一的新國家的合法性和權(quán)威。法國思想家讓·布丹把主權(quán)說成是制訂法律、宣布戰(zhàn)爭、維持和平、執(zhí)行法規(guī)的權(quán)力，而把私有財(cái)產(chǎn)說成是連主權(quán)者也不可侵犯的領(lǐng)域。因此，當(dāng)時的民族國家功能還不包括屬于教會傳統(tǒng)勢力范圍內(nèi)的社會管理和社會服務(wù)。
國家社會功能的世俗化經(jīng)過了一個很長的發(fā)展過程。開始是自然法學(xué)派把人重新變成了“自然的個體”�；舨妓拐f，人是自然的動物，他們需要人身保護(hù)、需要為了利益而和其他人打交道。在社會中，“每個人都應(yīng)當(dāng)力圖使自己適應(yīng)其余的人”，社會就是私利協(xié)調(diào)和匯總的場所（注：霍布斯：《利維坦》，商務(wù)印書館1986年版，第115頁。）。
由此引申，人與人之間保持穩(wěn)定聯(lián)盟的條件不是正義、神喻或道德理想，而是能夠喚起他們普遍合作的原因，代表國家的主權(quán)者賦予人們這種原因。
霍布斯以后， 人站到了歷史舞臺的中心地位（注：
George H.Sabine,A History of Political Theory. Holt, Rinebart and Winston,New York:1961,p.431.）。人不再是國家的工具， 而是國家的目的了。人為了自己的利益而結(jié)成社會，組織成國家，變成“社會動物”，產(chǎn)生“共同意志”。盧梭說，“社會秩序乃是為其他一切權(quán)利提供了基礎(chǔ)的一項(xiàng)神圣權(quán)利�！保ㄗⅲ罕R梭：《社會契約論》，商務(wù)印書館1982年版，第8—9頁。）他的“社會契約論”從根本上改變了對于國家權(quán)威和合法性的認(rèn)識。在盧梭的觀念中，國家應(yīng)當(dāng)是被動的，聽命于集體意志的，人民可以根據(jù)集體的利益賦予國家以適當(dāng)?shù)墓δ堋?
從盧梭的“社會契約論”到“公民享受國家福利的權(quán)利”，這之間還有大約一個多世紀(jì)的歷史發(fā)展階段（注：這種歷史發(fā)展并不平衡。下文將要談到，德國的情況就不同。）。后來，在尚未形成民族國家的德意志，隨著無產(chǎn)階級的出現(xiàn)和它的日益貧困化，階級矛盾和階級斗爭變得日趨復(fù)雜和激烈起來。國家不斷地動用強(qiáng)力來維持穩(wěn)定，結(jié)果卻使國家作為階級斗爭和階級統(tǒng)治的機(jī)器的作用日益明顯。恩格斯就指出，國家決不是什么“倫理觀念的現(xiàn)實(shí)”，“國家是表示：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾”（注：恩格斯：《家庭、私有制和國家的起源》，《馬克思恩格斯選集》第4卷，第166頁。）。在恩格斯看來，國家的本質(zhì)特征是和人民大眾相分離，是凌駕于人民之上，是在階級對立中代表統(tǒng)治階級的利益，是統(tǒng)治階級的機(jī)器和工具，是按照地區(qū)、設(shè)立公共權(quán)力（如監(jiān)獄和各種強(qiáng)制機(jī)關(guān)）、通過捐稅和發(fā)行公債，來維持其統(tǒng)治的（注：恩格斯：《家庭、私有制和國家的起源》，《馬克思恩格斯選集》第4卷，第166頁。）。
作為階級統(tǒng)治工具的國家遇到了普選制帶來的新問題。被統(tǒng)治階級開始認(rèn)識到自己的力量，開始選舉自己的代表，進(jìn)行政黨斗爭和議會斗爭，迫使有產(chǎn)階級的國家發(fā)展社會調(diào)節(jié)機(jī)制——國家開始被賦予新的職能。當(dāng)時的英國知識界和輿論界已經(jīng)有人（如拿騷、思尼爾、理察德、奧斯忒勒以及歷史學(xué)家湯因比）開始呼吁政府公開承擔(dān)社會責(zé)任（注：See for example the Fleet Papers of 1834,also The Dictionary of History of Ideas,Charles Scribner’s Sons,Publishers.p.509.）。
�。ǘ└＠麌遗c工業(yè)化時代
從國家開始承諾社會責(zé)任一直到福利國家的形成，歷史經(jīng)歷了一個工業(yè)化的大變革。工業(yè)化帶來了一系列的社會問題。大工業(yè)使市場越來越擴(kuò)大，在冷酷的市場競爭中，人成為營利的工具。一切不符合競爭需要的個人都被無情地拋棄；
工業(yè)競爭過程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整還帶來了工人的結(jié)構(gòu)性失業(yè)。另一方面，工業(yè)化也大大增加了政府的稅源，使政府代表國家加強(qiáng)對社會的管理與控制成為可能。不同國家所采取的社會政策措施雖有不同，但所針對的社會問題卻是工業(yè)化社會所共有的：由于年邁、疾病、傷殘、失業(yè)等原因造成的收入損失或生活無著�？傊�，主權(quán)國家的發(fā)展、工業(yè)化的發(fā)展以及它們的交互作用，促成了福利國家后來的發(fā)展。
馬舍曾經(jīng)將英國民族國家形成初期的《舊濟(jì)貧法》稱為“微型福利國家”，他在提出這個定義的時候強(qiáng)調(diào)的不是“福利”，而是國家功能的發(fā)展變化。因?yàn)橛?7世紀(jì)初曾經(jīng)通過實(shí)施《舊濟(jì)貧法》重新劃分了15000個教區(qū)，從而加強(qiáng)了中央政府的社會行政管理（注：J. D.Marshall,The Old Poor Law,1795—1834,Macmillan,London,1968,pp.25 & 45.）。民族國家在英國的發(fā)展伴隨著國家對于羅馬教會的挑戰(zhàn)、英國教會的國家化、教區(qū)的重新劃分以及世俗政府社會行政功能的強(qiáng)化。英國的中央政府通過剝奪教會的社會功能，在解決社會貧困問題的同時發(fā)展了主權(quán)國家的社會管理機(jī)制，增強(qiáng)了國家的力量，提高了國家的權(quán)威。從這個意義上講，可以說，西方福利國家的源頭在民族主權(quán)國家形成之初。
面對英國工業(yè)化進(jìn)程所帶來的工業(yè)社會的風(fēng)險(xiǎn)，政府不能不更新對社會需求的認(rèn)識，改換社會管理模式，從而最終導(dǎo)致了國家功能觀念的變革和國家行為方式的轉(zhuǎn)變。國家不僅被賦予新的責(zé)任，而且需要提供適合于緩解工業(yè)社會風(fēng)險(xiǎn)的服務(wù)。德國的社會保險(xiǎn)法是一個經(jīng)典的例證，這種方法后來被許多工業(yè)化國家仿效。
社會保險(xiǎn)法的問世得益于德國獨(dú)特的歷史傳統(tǒng)。就像英國新崛起的王權(quán)在17世紀(jì)初以《舊濟(jì)貧法》替代教區(qū)的社會管理一樣，到了19世紀(jì)末才實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的德國也需要以《社會保險(xiǎn)法》來統(tǒng)一社會。不過，和英國不同，這時德意志國家面對的主要問題是各個聯(lián)邦的分離傾向和資產(chǎn)階級與無產(chǎn)階級之間尖銳的對立與沖突。為了維護(hù)脆弱的統(tǒng)一，德國政府通過加強(qiáng)社會職能增強(qiáng)德國人的國民意識和愛國情懷。不過，由于外部的社會條件發(fā)生了變化，特別是工業(yè)化的進(jìn)展和工人運(yùn)動的發(fā)展，《濟(jì)貧法》和《德國社會保險(xiǎn)法》在觀念和方法上都有巨大的差別。在英國，在《舊濟(jì)貧法》基礎(chǔ)上發(fā)展起來的《新濟(jì)貧法》沿襲了《舊濟(jì)貧法》的補(bǔ)救模式，以救濟(jì)貧民和預(yù)防貧困為主旨，將政府的援助擴(kuò)大到全民，而《德國社會保險(xiǎn)法》中體現(xiàn)的政府社會功能則包含著一種明確的階級調(diào)和的內(nèi)容。
在德國，國家的地位和作用一直是國家社會功能理論中的主線，有關(guān)國家社會角色的辯論也異常激烈。保守主義繼承黑格爾的傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)國家是理性的，國家為整體的福利服務(wù)，工業(yè)化和階級分裂造成的社會革命性沖突只能由國家來解決（注：Lorenz von Stein, Gesellschaft—Staat—Recht,hrsg.von Forsthoff,E.,Frankfurt/M:1972.）。自由主義則否定國家進(jìn)行社會干預(yù)的效用，反對國家功能向社會性法制國家發(fā)展。新馬克思主義者們干脆提出，階級協(xié)調(diào)與合作是國家合法性的尺度，在國家的合法性由于工業(yè)社會的發(fā)展而出現(xiàn)危機(jī)的時候，在“危機(jī)和危機(jī)管理”方面國家就不再是某個特定階級的機(jī)構(gòu)，而是一種復(fù)合結(jié)構(gòu)。這種國家機(jī)器經(jīng)常在重大的穩(wěn)定政策上進(jìn)行階級合作，以維持資本主義制度（注：C.Offe,“Politische Herrschaft undKlassenstrukturen.Zur Analyse sp＠①tkapitalistischerGesellschaften” , in G. Kress/ D . Senghaas(Hrsg.),Politikwissenschaft,Frankfurt/M: 1972, and J. Habermas,Legitimationsprobleme,1973.）。
實(shí)踐中，在工業(yè)化國家的社會功能領(lǐng)域里出現(xiàn)了兩種不同的模式：一種傳承英國的濟(jì)貧法精神，以救助貧困者作為政府社會功能的基本出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)而發(fā)展到把國家的社會保護(hù)網(wǎng)擴(kuò)大到覆蓋所有在工業(yè)社會中可能遭遇社會風(fēng)險(xiǎn)的人群；
另外一種則因襲德國的社會保險(xiǎn)法傳統(tǒng)，以制度性的階級調(diào)和作為政府社會干預(yù)的基本措施，在階級之上另外建立起一套機(jī)制，使社會各有關(guān)成員都為工業(yè)社會的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任。這兩種模式在相互借鑒與補(bǔ)充的基礎(chǔ)上遵循著自己的軌道發(fā)展，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
并且影響了整個世界。這兩種模式都產(chǎn)生于歐洲，造成它們不同的根源就是英國和德國在民族主權(quán)國家發(fā)展過程中那一百多年的時間差。統(tǒng)一的民族國家政權(quán)對工業(yè)化早期的社會現(xiàn)實(shí)做出進(jìn)行社會干預(yù)的決定，就產(chǎn)生了濟(jì)貧法，統(tǒng)一的民族國家政權(quán)對大規(guī)模的工業(yè)化社會矛盾做出進(jìn)行社會干預(yù)的決策，就產(chǎn)生了社會保險(xiǎn)法。
30年代的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)是西方國家觀念徹底更新的催生劑。在凱恩斯主義的影響下，貝弗里奇爵士在他的最具有影響力的著作《自由社會中的充分就業(yè)》中明確地提出：“保護(hù)國民免于大規(guī)模的失業(yè)……這必須確定無疑地是國家的職能，就像國家現(xiàn)在保護(hù)國民免于來自國外的威脅和來自內(nèi)部的強(qiáng)盜和暴力的威脅一樣。
”（注：
Sir William Beveridge,Full Employment in a Free Society,1945,p.25. ）無論是在大陸歐洲，還是在英倫三島，甚至遠(yuǎn)及北美，由于市場的不完善和社會的無力量，國家利用手中的權(quán)力，保護(hù)國民免于社會風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為國家觀念中不可分割的組成部分，成為政權(quán)合法性和政府權(quán)威的依據(jù)之一。國家的對內(nèi)社會保護(hù)職能與國家的對外職能具有同等重要的地位已成為現(xiàn)代工業(yè)國家的共識。
這種共識具體地體現(xiàn)在三個主要方面的政策上：第一，由政府出面提供與個人及家庭收入相應(yīng)的最低收入保障，第二，政府有責(zé)任幫助個人和家庭抵御社會風(fēng)險(xiǎn)（如疾病、老齡和失業(yè)）可能帶來的危機(jī)，第三，政府保證所有的國民個人（無論其社會地位的高低）享受盡可能最好的、沒有確定上限的社會服務(wù)。這三個方面的政策的發(fā)展導(dǎo)致了福利國家的出現(xiàn)，每個福利國家都根據(jù)本國的特定情況選擇不同的政策組合。余下的問題不再是政府干預(yù)社會的必要性，而是干預(yù)的方式和方法。
福利國家是工業(yè)化時代主權(quán)國家社會功能的具體體現(xiàn)，它突出地強(qiáng)化了現(xiàn)代主權(quán)國家的社會功能。主權(quán)國家機(jī)器對于社會的干預(yù)受制于三個決定性的因素。一個因素是國家合法性的構(gòu)成，一個因素是國家對于工業(yè)社會需求的認(rèn)識和承諾，還有一個因素是國家在工業(yè)化時代調(diào)動財(cái)源的能力。在工業(yè)化時代，這三個因素幾乎是同時發(fā)展，共同成為福利國家發(fā)展的主要原因。
�。ㄈ└＠麌遗c政治制度
在西方社會的歷史中還沒有哪種國家形態(tài)能像福利國家這樣，融入了大量的不同利益。如果把普選制產(chǎn)生的政府當(dāng)做通過社會再分配，協(xié)調(diào)不同社會利益的代表的話，那么我們可以使用國家的社會轉(zhuǎn)移支付占平均所得稅的比率，來觀察國家社會職能的大�。ㄒ姳�1）。
表1.轉(zhuǎn)移支付占平均稅率的百分比（％）
國別 年份 平均稅率 轉(zhuǎn)移支付率 %
瑞士 1982 26.0 7.3 28.0
西德 1984 36.0 19.8 55.0
愛爾蘭 1987 29.5 20.5 69.5
芬蘭 1987 36.9 27.7 75.0
澳大利亞 1985 32.2 11.3 35.1
荷蘭 1987 67.2 28.3 42.1
加拿大 1987 24.8 12.4 50.0
瑞典 1987 45.0 35.5 78.9
挪威 1986 32.5 15.1 46.5
英國 1986 31.0 24.3 78.4
美國 1986 30.6 9.4 30.7
資料來源：OECD Income Distribution in OECD Countries,1995,Tables 7.3&7.5,pp.105& 107.
上表表明，20世紀(jì)80年代福利國家大規(guī)模改革之際，在美國，社會轉(zhuǎn)移支付率僅占平均稅率的30.7％，而西德則占到55％，瑞典和英國甚至達(dá)到78％以上！我們通常把瑞典和英國稱為“典型的福利國家”，正是由于社會福利占國家職能比重偏大的緣故。如果從國家社會轉(zhuǎn)移支付占國民生產(chǎn)總值的比例來看這些差別，那么這一比列在盎格魯撒克遜國家是34％，在歐洲大陸福利國家占到44％，瑞典和丹麥甚至占到了53％。（注：
Fritz W. “ Scharpf, Sozialstaaten in derGlobalisierungsfalle？Lehren aus dem Internationalen Vergleich”,in Max Planck Forschung JV/2000,pp.16—17.）
“福利國家”還有一層意思，那就是特指國家中專司福利的那部分職能和機(jī)制。我們已經(jīng)看到，這種職能在各個國家中的分量很不相同，當(dāng)然福利國家小并不意味著福利小，因?yàn)楦＠梢匀≈趪�，也可以取之于市場和社會�?
福利國家的大小往往被用來說明一個國家內(nèi)的社會團(tuán)結(jié)和社會利益的認(rèn)同程度。福利國家不同于前福利國家的一個現(xiàn)象是它所體現(xiàn)的利益認(rèn)同。在二戰(zhàn)以后的一個相當(dāng)長的歷史階段中，福利國家這種國家形態(tài)在各個工業(yè)社會中都處于穩(wěn)定上升的狀態(tài)。在這里有一個根本的原因，那就是戰(zhàn)爭產(chǎn)生的反作用力：戰(zhàn)爭的殘酷與無常使戰(zhàn)后的人們更加向往美好的生活。與此同時，以西歐主要國家為代表的西方工業(yè)化民族國家由于在安全上受制于美蘇對峙的局面而得以減少國防開支，加大社會投入。這種局勢直接導(dǎo)致了國家社會福利功能的擴(kuò)大和發(fā)展。所以，“福利國家”概念的第一個要點(diǎn)就是與“戰(zhàn)爭國家”相對立。它承諾給國民提供與戰(zhàn)爭完全相反的條件：發(fā)展經(jīng)濟(jì)、充分就業(yè)、老年生活保障，進(jìn)而根據(jù)各國的國情提供全民最低收入保障。
“福利國家”概念的第二個要點(diǎn)在于國家對社會需求的認(rèn)識。在英國，由于工業(yè)化的加速發(fā)展，工業(yè)剩余人口問題被熟練勞工短缺的現(xiàn)象所取代，國家的社會功能隨之由開辦濟(jì)貧所轉(zhuǎn)向開放性救濟(jì)，又轉(zhuǎn)向提高工業(yè)勞動力素質(zhì)的各項(xiàng)政策，其中包括得到兩黨廣泛認(rèn)同的1947年《國家健康法》（注：J.R.Hay,The Origins of the Liberal WelfareReforms,1906—1914,Macmillan,London,1975,p.32.）。福利國家保障的不僅僅是公民個人的收入，而且還把社會管理的職能延伸到營養(yǎng)、住房、健康和教育等人民社會生活的方方面面。這種福利國家以社會需求為主要出發(fā)點(diǎn)，把機(jī)制模式和補(bǔ)救模式結(jié)合起來，面向所有的公民，實(shí)行大規(guī)模的收入再分配，力圖造成代表國民整體利益的印象。國際勞工組織1950年的報(bào)告把這種國家形態(tài)稱為“向廣大國民提供服務(wù)的新組織”，說它是“把社會當(dāng)做一個整體來考慮……這個組織逐漸成為民族國家政府的一個組成部分，而社會保障政策因此就成為緊密地協(xié)調(diào)提高福利水平和促進(jìn)人口活力的民族主權(quán)國家政策。
”（注：
InternationalLabor Organization,Annual Report 1950.）
福利國家與“戰(zhàn)爭國家”的對立導(dǎo)向福利的最大化，普選制條件下的社會需求認(rèn)定又加劇了這種導(dǎo)向。威倫斯基認(rèn)為，福利國家是由民主機(jī)制的發(fā)展、多數(shù)投票權(quán)的推行促成的，安德森和施密特認(rèn)為，階級是福利國家的動力。所有這些理論都?xì)w結(jié)為一個結(jié)論：民主普選制度中的各個利益集團(tuán)之間的相互作用推動了福利國家在二戰(zhàn)后的發(fā)展。國家對于社會需求和社會管理的觀念隨著歷史的發(fā)展而變化，導(dǎo)致這種變化的動因不是國家自身，而是構(gòu)成國家的各種利益和社會因素。無論是社會民主黨人還是自由民主黨人，當(dāng)他們開始關(guān)注社會安定和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的時候，就都發(fā)現(xiàn)福利國家是個不可或缺的機(jī)制。于是社會民主黨人在福利國家中增加社會再分配的力度，而自由民主黨人則在福利國家的項(xiàng)目中加進(jìn)了支持和培育資本主義市場機(jī)制的內(nèi)容。在各派力量共同努力下，福利國家最后變成了一個非常復(fù)雜的利益結(jié)合體，它在某種程度上已經(jīng)塑造了一種包含了各種利益的新的國民意識。
哈佛大學(xué)教授皮爾森認(rèn)為，“對于社會保護(hù)的承諾加強(qiáng)了西方民主政體的合法性�！保ㄗⅲ�
Paul Pierson, Dismantling the Welfare State?Reagan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment,Cambridge University Press,1997,p.3. ）正是為了爭取社會上各派選民對政府的支持，福利國家才發(fā)展成為滿足各派利益的機(jī)器。各派政治和社會力量都向福利國家的政策中添加符合自己利益的條款，也都能在福利國家里找到自己不喜歡的東西，結(jié)果使得福利國家變成一臺利益錯綜復(fù)雜的機(jī)器。
這種利益相互交織的國家是不可能不排外的，因?yàn)橘Y源有限。在福利國家的實(shí)施過程中，“資格”是一個經(jīng)常被涉及的問題，公民身分，或者合法居住身分是最基本的根據(jù)。福利國家用社會服務(wù)和福利待遇將人的國籍特性突出出來，福利國家的時代是國家的主權(quán)和利益得到充分強(qiáng)調(diào)的時代，也是社會服務(wù)被最大限度地國家化了的時代。
總而言之，國家這臺政治機(jī)器不僅具有維護(hù)安全或發(fā)動戰(zhàn)爭的外部功能，還有進(jìn)行社會控制與社會管理的內(nèi)部功能。國家的對內(nèi)功能隨著時代的發(fā)展而得到重新的界定，它的社會管理觀念和方法也出現(xiàn)了根本性的變革，而總的趨勢是國家干預(yù)社會的功能得到了加強(qiáng)。福利國家正是國家機(jī)器在20世紀(jì)干預(yù)社會，并且為此又干預(yù)經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化行政、管理社會而形成的一種國家形態(tài)。福利國家與國家的安全職能也是密切相關(guān)的。戰(zhàn)爭國家實(shí)行的是國家的對外安全職能，而福利國家實(shí)行的是國家的對內(nèi)安全職能。在福利國家時代，國家將社會安全看成是國家的“責(zé)任”，并啟動國家機(jī)器，調(diào)動社會資財(cái)，去“履行”這項(xiàng)責(zé)任，從而獲得“福利國家”的稱謂和社會各階層的認(rèn)同。
二、全球化時代的福利國家
近20年來，“福利國家的危機(jī)”一直是熱門的話題。80年代最引人注目的問題是人口老齡化給福利國家造成的壓力和高福利對勞動道德的威脅。對此，西方的一些福利國家分別采取了改革的措施。90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，福利國家的國家社會功能面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，關(guān)于福利國家需要結(jié)構(gòu)性調(diào)整的議論一時又占據(jù)了重要的地位。
�。ㄒ唬┤蚧瘯r代的生產(chǎn)方式與福利國家的功能
經(jīng)濟(jì)全球化涉及三種要素的跨國界流動：產(chǎn)品和服務(wù)、資本以及人員，其中資本的流動可能影響主權(quán)國家的稅源，產(chǎn)品和服務(wù)的流動可能引起“社會傾銷”（注：在這里，“社會傾銷”意味著：在全球競爭的條件下，一國為了提高市場競爭力而降低社會保護(hù)水準(zhǔn)，從而形成產(chǎn)品和服務(wù)的降價(jià)壓力，迫使其它國家相應(yīng)地削減福利開支。），而人員的流動則會對主權(quán)國家內(nèi)的社會再分配和福利國家功能有直接的影響。
在當(dāng)今的社會里，產(chǎn)品和服務(wù)的大批量流動，引起了空前激烈的價(jià)格競爭。價(jià)格競爭直接威脅到福利國家的高勞動力成本，迫使它們倉促應(yīng)付“社會傾銷”，采取反傾銷、保護(hù)市場等措施。但是“社會傾銷”可能導(dǎo)致的福利普遍降低的夢魘，始終揮之不去。這些國家既要參加世界市場的競爭，又不想面對競爭可能導(dǎo)致的福利國家削減的現(xiàn)實(shí)，可供選擇的政策工具十分有限。
信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、交通工具的發(fā)達(dá)以及新經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施使全球性的資本流動速度加快。在經(jīng)濟(jì)全球化的條件下，資本逃避納稅要比勞動逃避納稅容易得多。為了追逐利潤，資本避開對勞動征稅很重或勞動受到嚴(yán)密保護(hù)的國家，迫使那里的勞動力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。因此，當(dāng)私人企業(yè)的跨國流動打破了民族國家的疆界時，那種在主權(quán)國家內(nèi)部平衡貧富的社會契約形式也就自然而然地受到了威脅。資本的“四處流動”擺脫了民族國家的政治控制，成為獨(dú)立的自主決策體，使受著地域約束的雇員和政府日益失去其影響力（注：發(fā)展與和平基金會：《1996年全球發(fā)展趨勢》，法蘭克福1995年版，第19頁。）。
全球性的資本流動還伴隨著就業(yè)機(jī)會的全球化和勞動力的全球性流動。根據(jù)日內(nèi)瓦國際社會保障學(xué)會90年代中期的統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)有一億多人口離開了他們的出生地，到其他的國家居住或謀職。在這一輪移民浪潮中，北美和歐洲分別接納了大約1300萬到1500萬移民，總數(shù)超過3000萬人（注：“Migration:A Worldwide Challenge for Social Security”,STUDIES AND RESEARCH,No.35, International Social SecurityAssociation,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
Geneva 1994,p.26.）。資本的外流使福利國家的財(cái)力外泄，而經(jīng)濟(jì)移民（其中多數(shù)在母國不享受任何社會保障）的涌入則造成福利國家在住房、醫(yī)療、失業(yè)救濟(jì)和技能培訓(xùn)等方面的額外負(fù)擔(dān)，迫使福利國家紛紛通過新的移民法案，阻止新移民享受福利國家的待遇（注：在德國的外籍移民占了就業(yè)者總數(shù)的11.4％，卻占了失業(yè)者總數(shù)的25.8％；
在法國的外籍移民占就業(yè)者的6.11％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于他們占失業(yè)者的比例（11.1％）；
外來移民在荷蘭和瑞典分別占失業(yè)者的12.3％和13.2％，是他們占就業(yè)者比例的3倍左右。見 Trends in InternationalMigration,OECD,第32—33頁。）。
當(dāng)世界進(jìn)入新世紀(jì)的時候，國家的征稅能力因?yàn)橘Y本增殖場所的外移而受到挑戰(zhàn)，國家賴以調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策、干預(yù)社會分配的能力隨之被削弱（注：約阿吉姆·比朔夫：《全球化——世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化分析》，載于《社會主義》雜志1996年第1期增刊。轉(zhuǎn)引自張世鵬、 殷敘彝編譯《全球化時代的資本主義》，中央編譯出版社1998年版，第52頁。）。福利國家面臨沉重的負(fù)擔(dān)而必須保持對于勞動的高征稅率，否則，一旦國家無力為社會提供必要的社會保護(hù)，20世紀(jì)30年代的社會危機(jī)就可能再現(xiàn)。
在福利國家面臨這種困境的時候，最先放棄福利國家理念的是美國，這當(dāng)然與美國的傳統(tǒng)立國觀念有關(guān)。斯柏貝認(rèn)為，美國在建國之初就把“尋找新的世界機(jī)遇”當(dāng)做最高價(jià)值，而把歐洲式的社會權(quán)利擺在從屬的地位上。自“里根主義”以來，除了養(yǎng)老保障以外，美國在其他一些社會福利和救濟(jì)項(xiàng)目中都嘗試著實(shí)現(xiàn)“為工作而福利”（注：英文為：“Welfare for work”，相對于“為福利而福利”。）的新觀念，設(shè)計(jì)了“享受兩年福利然后工作”（注：英文為：“Two years welfareand you work”。），《工作與責(zé)任法案》等改革方案，在兒童補(bǔ)貼、單親家庭福利、技能培訓(xùn)等方面進(jìn)行促進(jìn)就業(yè)的改革（注：
David T.Ellwood,“Welfare Reform as I Knew It”,The American Prospect,May/June 1996,pp.22—29.）。因此，有人形容美國宛如“一家大公司，在世界市場上與其他民族展開競爭。”（注：《渦輪資本主義改變著世界（二）——民族斗爭，向社會福利國家的進(jìn)攻》，《明鏡》1996年第40期《全球化》欄。轉(zhuǎn)引自《全球化時代的資本主義》，第89頁。）福利國家，這個20世紀(jì)的重大政治成果，被看做是“單純成本因素”，是削減的對象（注：《渦輪資本主義改變著世界（二）——民族斗爭，向社會福利國家的進(jìn)攻》，《明鏡》1996年第40期《全球化》欄。轉(zhuǎn)引自《全球化時代的資本主義》，第89頁。）。
在歐洲，雖然近年來福利的觀念也在向著鼓勵勞動的方向發(fā)展，但是人們似乎還不打算把福利國家的困境和經(jīng)濟(jì)全球化簡單地聯(lián)系起來，因?yàn)槟菢拥倪B接將意味著歐洲福利國家步美國的后塵，而“福利國家美國化”是為歐洲的民眾和政治家們難以接受的選擇。歐洲的研究者們于是證明，福利國家目前的困境“與經(jīng)濟(jì)全球化幾乎毫無關(guān)系�！保ㄗⅲ篎ritz W.Scharpf,“Sozialstaaten in der Globalisierungsfalle?”,Max Planck Forschung JV/2000,p.12.）論者的基本論據(jù)是，在二戰(zhàn)以后幾十年的發(fā)展過程中，福利國家的發(fā)展基本上沒有受到過世界經(jīng)濟(jì)的限制。也就是說，因?yàn)樵谖鞣礁＠麌抑g本身并不存在明顯的邊界和壁壘，資本、產(chǎn)品、人員的流動從來就沒有受到過人為的限制，福利國家從起源到發(fā)展的主要動因是主權(quán)國家內(nèi)部的政治傳統(tǒng)，所以邊界的開放只可能是福利國家發(fā)生困難的外部原因，而不可能成為福利國家困境的內(nèi)在原因。
那么，當(dāng)前福利國家困境的內(nèi)在原因到底來自哪里呢？如果我們接受福利國家的出現(xiàn)是國家對于工業(yè)社會變革的政策反應(yīng)這個邏輯，那么答案就需要從社會變革中尋找。毋庸諱言，當(dāng)今的社會已經(jīng)不能再簡單地用工業(yè)社會的特性來概括了。經(jīng)濟(jì)和社會學(xué)家們認(rèn)為，人類已經(jīng)進(jìn)入了信息時代，人類社會具有了許多知識社會的特征。隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)向知識經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化，人的工作壽命延長了，工傷風(fēng)險(xiǎn)減少了；
隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的加速，失業(yè)變成了常態(tài)，同時產(chǎn)業(yè)小型化、家庭化的發(fā)展明顯；
隨著醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展和人口的老齡化趨勢，公共醫(yī)療計(jì)劃變得無比昂貴，難以為繼……。
從福利國家內(nèi)部的這些發(fā)展來看，不僅由于許多勞動者變成了小型的所有者，從而使國家作為企業(yè)主和勞動者之間的協(xié)調(diào)人的作用正在減弱，而且社會危機(jī)的性質(zhì)也改變了：由于知識的匱乏而造成的社會排斥超過了工傷和疾病引起的貧困，老齡的恐懼由生活無著變成難以支付高昂的醫(yī)療照顧費(fèi)用，就業(yè)準(zhǔn)備變得比失業(yè)保險(xiǎn)更加重要，過度的國家保護(hù)和政府對家庭責(zé)任的替代造成了單親家庭對社會的依賴，這一切都迫使福利國家從觀念到實(shí)踐進(jìn)行根本的變革。吉登斯警告說，“沒有了敵人的國家的合法性，越來越取決于它們的管理風(fēng)險(xiǎn)的能力。”（注：安東尼·吉登斯：《第三條道路——社會民主主義的復(fù)興》，北京大學(xué)、三聯(lián)書店2000年版，第80頁。）他認(rèn)為，目前的“福利國家無法及時調(diào)整自己的步伐，以便覆蓋那些新的風(fēng)險(xiǎn)，比如與技術(shù)變遷、社會排斥或者不斷增加的單親家庭有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)�！保ㄗⅲ喊矕|尼·吉登斯：《第三條道路——社會民主主義的復(fù)興》，北京大學(xué)、三聯(lián)書店2000年版，第120—121頁。）這是因?yàn)楦＠麌以趦蓚�方面出現(xiàn)了脫節(jié)的現(xiàn)象：一是福利所涵蓋的風(fēng)險(xiǎn)并不符合需要，二是受到福利保護(hù)的群體本不是應(yīng)該受到保護(hù)的。因此，福利國家的危機(jī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不僅是財(cái)政的危機(jī)，而且更是結(jié)構(gòu)的危機(jī)，甚至還是福利國家作為一種國家形態(tài)，它的合理性與公平性的危機(jī)。
�。ǘ┤蚧瘯r代的社會公正
知識經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得許多有知識的個人可以不依賴已有的社會體系而自行創(chuàng)造就業(yè)，而且是靈活性的就業(yè)、跨國界的就業(yè)，這對福利國家的普及性覆蓋原則是一個嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。福利國家如果無法解決靈活就業(yè)的社會保護(hù)問題，不能將體制外的勞動積累納入社會安全網(wǎng)的儲蓄，那么隨著靈活就業(yè)的增多，它的社會功能就會不斷地縮小。而如果不將知識經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的就業(yè)與財(cái)富合理地納入社會再分配的軌道，而依然沿用舊的社會保障和社會服務(wù)形式，那么就可能造成幾個方面的社會不公正：1.使越來越多的人搭乘“福利國家”的便車， 將新經(jīng)濟(jì)帶來的額外收入存入個人的賬戶，而讓民族福利國家承擔(dān)社會風(fēng)險(xiǎn)；
2.使越來越多的人由于缺乏對新經(jīng)濟(jì)社會的風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇的知識，并且得不到相應(yīng)的保護(hù)而蒙受損失；
3.國家由于缺乏政策手段和資源，對可能出現(xiàn)的社會兩極分化，對知識匱乏和技能落后造成的新貧困完全束手無策。
面對這種社會變遷，福利國家可以有不同的政策選擇。一種是以原有的福利國家結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，按照工資稅單，緊縮社會保障開支，讓其余的人自由發(fā)展、自我保護(hù)。這是一種讓傳統(tǒng)的福利國家功能萎縮的辦法。另一種是重新定義社會安全網(wǎng)，使福利國家在新經(jīng)濟(jì)時代繼續(xù)拓展新的保護(hù)領(lǐng)域。這是一種根據(jù)形勢的發(fā)展改換福利國家保護(hù)方式的做法。當(dāng)然還有另外一種政策選擇，就是雙管齊下。在福利國家面臨危機(jī)的第一階段，各個福利國家，特別是西歐的福利國家，采取的大多是第一套方案。進(jìn)入90年代以后，重新定義社會公正的概念，改變社會安全措施的要求越來越成為福利國家改革的主要方向。
由于福利國家是一種和普選制共生的機(jī)制，而且在其發(fā)展過程中逐漸地容納和平衡了多種利益，所以任何削減或改革的方案都要遇到一個特殊的難題，這就是如何能夠拆解這些利益，然后根據(jù)新經(jīng)濟(jì)的社會需要，用新的方式滿足和平衡這些利益，取得新的社會公正。皮爾森在研究英國和美國的福利國家緊縮政策時區(qū)分了長期緊縮和短期緊縮，結(jié)構(gòu)緊縮和項(xiàng)目緊縮，系統(tǒng)性的緊縮和綱領(lǐng)性的緊縮，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，英國和美國分別采取了“分而治之”和“贖買損失者”這兩種策略（注：
Paul Pierson,Dismantling the Welfare State?pp.22—23.）。
所謂“分而治之”就是按照福利項(xiàng)目，區(qū)分不同的受益者集團(tuán)，保證每項(xiàng)緊縮措施只危及個別的利益集團(tuán)，而不得罪大多數(shù)人，使國家的合法性不受危害。所謂“贖買損失者”就是對在緊縮政策中受到利益損害的集團(tuán)給予補(bǔ)償。結(jié)果，美國在里根時代，英國在撒切爾時代，都先后逐漸地完成了福利國家的結(jié)構(gòu)性變革。結(jié)果是福利國家的機(jī)制性成分減少，而補(bǔ)救性成分增加，目標(biāo)集中到了扶貧和扶困（注：Ibid,pp.14—15.）。
在新的社會公正方面，福利國家之間也存在著觀念上的差異。德國觀念的主流仍然是不觸動福利國家的核心，在福利國家覆蓋不到的社會危機(jī)領(lǐng)域，采取“在福利國家核心范圍外新建立……一個具有自我意識、積極向上的市民社會”（注：赫爾姆特·安海爾：《市民社會與第三行業(yè)》，《德國》2000年第5期，第22頁。）的辦法。在英國， “第三條道路”的倡導(dǎo)者吉登斯要求的則是福利國家從觀念到結(jié)構(gòu)的更新：重新界定政府與個人之間的契約關(guān)系，改“福利國家”為“社會投資國家”，從個人爭取政府的保護(hù)，轉(zhuǎn)變?yōu)閭�人尋求“自主與自我發(fā)展”，政府的功能應(yīng)當(dāng)從提供經(jīng)濟(jì)援助改變?yōu)檫M(jìn)行人力投資（注：吉登斯：《第三條道路——社會民主主義的復(fù)興》，第122、132頁。），政府和公民之間的關(guān)系要全面調(diào)整。
在實(shí)踐中，英美已經(jīng)開發(fā)了社會保護(hù)的市場機(jī)制。目前，美國和英國有很多金融保險(xiǎn)產(chǎn)品是直接針對個人與家庭的，而在歐洲，金融服務(wù)的對象主要是政府。從社會保障體制之外的私營養(yǎng)老金項(xiàng)目來看，美國私營養(yǎng)老金的種類從1946年以前的只有7311種，發(fā)展到1975年的34萬種，進(jìn)而增加到1985年的80萬種（注：OECD,Private Pensions in OECD Countries:the United States,Paris:1993,pp.9—10.）， 儲備金額從1950年的130億美元，發(fā)展到1989年的1.836兆美元（見表2）。
表2.私營養(yǎng)老計(jì)劃的資產(chǎn)（注：只包括聯(lián)邦儲備局統(tǒng)計(jì)的資產(chǎn)。），1950—1989（以10億美元為單位）
1950 1960 1970 1980 1989
私營基金 13 57 153 627 1836
私營托管基金 7 38 112 470 1234
私營保險(xiǎn)儲備 6 19 41 157 602(44)
(44)（注：該數(shù)為預(yù)測數(shù)字。）
OECD,Private Pensions in OECD Countries:the United States,Paris:1993,p.54.
養(yǎng)老保障中的市場因素在福利國家中也呈現(xiàn)出不同的比例。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，80年代初，55歲以上老年人收入來源中來自公共養(yǎng)老金的收入百分比，在德國是54.14％，在荷蘭是41.84％，在英國是41.69％， 在瑞士是34.71％，在加拿大是32.63％，在美國只有29.78％。75 歲以上老人在瑞典是85％，在德國是75％，在英國是54％，在美國、加拿大和瑞士只有45％（注：OECD,Private Pensions and Public Policy,Paris:1992,pp.42&46.）。可以看出，在養(yǎng)老保障方面， 北歐的市場因素最少，社會團(tuán)結(jié)因素最多，德國次之，美國的市場因素最多而政府作用最少，英國則界乎歐洲福利國家和美國之間。
那么，能否據(jù)此而判定瑞典的制度比德國的更公正，而德國的制度比英國更公正，美國、加拿大、瑞士的制度最不公正？在這個問題上，近年來出現(xiàn)了分歧。仍以養(yǎng)老金為例，美國人認(rèn)為，越少的政府干預(yù)越公正，政府應(yīng)當(dāng)通過稅收優(yōu)惠和立法保障，幫助企業(yè)和個人利用市場去獲得更大的收益，而不是通過加大稅收力度，強(qiáng)行實(shí)施再分配去保護(hù)公民。政府是“最后出場人”，只照顧必須照顧的社會脆弱群體。因此保持福利國家救助項(xiàng)目的低水平是必要的。但是，北歐國家的宣傳品仍然在維護(hù)它們固有的“社會團(tuán)結(jié)”理念，認(rèn)為“社會團(tuán)結(jié)”不僅是國家的歷史傳統(tǒng)，而且是人民的生活方式，是社會信念，這種社會信念的利弊得失是不能簡單地用經(jīng)濟(jì)模型計(jì)算的。
(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
當(dāng)歐洲的福利國家在主權(quán)國家的范圍內(nèi)保持著社會公正和社會平衡的時候，英美式的社會公平概念變成了一種可以跨行業(yè)跨國家操作的方式：私營養(yǎng)老金雖然也會因?yàn)橥顿Y的成敗而有所損益，但是由于它的移動性能良好，不受國界的限制，也不受職業(yè)性質(zhì)轉(zhuǎn)變的影響，所以特別適合經(jīng)濟(jì)全球化時代的需要。不過這種保險(xiǎn)雖然滿足了“機(jī)會公平”的需要，但是卻無法向那些沒有多余資金參加私營養(yǎng)老項(xiàng)目的社會成員提供保護(hù)。在這種情況下，福利國家就又面臨著雙重的責(zé)任：既要從傳統(tǒng)的社會公正觀念出發(fā)，繼續(xù)對本國內(nèi)公民實(shí)施有效和必要的保護(hù)，同時又要從新的社會公正的觀念出發(fā)，允許并幫助公民獲得“選擇”和“自由”的權(quán)利。因此，社會公正也就被賦予了雙重含義：公平與自由。
�。ㄈ┤蚧c福利國家的功能
全球化時代的新經(jīng)濟(jì)使個人福利的來源多元化，來自公共渠道的保護(hù)出現(xiàn)停滯，而來自各類私營渠道的保障正在擴(kuò)大。在這種情況下，福利國家到底扮演怎樣的角色？將會產(chǎn)生何種變化？
首先需要說明的是，沒有任何跡象表明，西方國家的政府將放棄其高度發(fā)達(dá)的社會職能。就連提倡“小政府”的美國，其社會功能也是在加強(qiáng)，而不是在減弱（注：1955年美國各級政府用于國防和國際關(guān)系的財(cái)政支出占該財(cái)政年度總支出的39.3％，到了1970年，這個數(shù)字下降到25.3％，到了1992年更下降到14.1％。與此相對照，美國各級政府用于社會保障與醫(yī)療保險(xiǎn)的財(cái)政支出在1955年時僅占財(cái)政支出的3.9％， 到了1970年上升到10.8％，在1992年更上升到了16.5％。相應(yīng)地，在逐漸減少個人所得稅的情況下，美國的社會保障工薪稅卻從1955年的4.8 ％增加到1970年的11.5％，進(jìn)而增加到1992年的17.4％。詳見《美國財(cái)政稅收概況》，載《美國財(cái)政制度》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1998年9月。）。美國政府并不是越來越疏虞社會管理，而是更新了福利給付的觀念，并且使用了多種手段。雖然在社會保護(hù)的領(lǐng)域里市場的因素在增長，但是迄今為止，向社會提供福利和保護(hù)仍然是國家的主要功能。面對一個通過支配社會30％的財(cái)富來達(dá)到社會目標(biāo)的國家，我們很難得出福利國家衰落的結(jié)論。
進(jìn)一步看，福利國家在平衡社會各階層的利益時的確有一些重大的政策調(diào)整。在福利國家緊縮速度最快的80年代，各福利國家的政府都對不同收入階層進(jìn)行了一些稅率和轉(zhuǎn)移支付率方面的調(diào)整，如美國和英國都降低了中產(chǎn)階級的稅率，與此同時加大了對中產(chǎn)階級的轉(zhuǎn)移支付力度。這種狀況當(dāng)然和資本主義國家里中產(chǎn)階級力量和地位的增長密切相關(guān)（見表3）。
表3.稅收和轉(zhuǎn)移率（％）
國別 年份 最低收入 中低收入 中等收入 中高收入 最高收入 平均 轉(zhuǎn)移
稅收 轉(zhuǎn)移支付 稅收 轉(zhuǎn)移支付 稅收 轉(zhuǎn)移支付 稅收 轉(zhuǎn)移支付 稅收 轉(zhuǎn)移支付 稅率 支付率
澳大 1981 1.1 42.8 8.1 22.2 16.2 13.3 24.8 12.5 9.8 9.2 29.9 10.8
利亞 1985 0.7 40.1 7.6 24.6 16.3 14.4 24.2 12.9 51.2 8.0 32.2 11.3
荷蘭 1983 5.5 21.8 11.8 21.8 17.0 18.4 22.9 20.4 42.7 17.6 57.0 28.5
1987 10.3 24.9 10.0 21.3 16.2 16.9 22.3 17.7 41.2 19.2 67.2 28.3
加拿大1981 1.8 33.0 9.3 22.9 16.7 17.9 25.8 14.1 6.5 12.1 19.0 10.1
1987 3.6 29.5 8.8 24.2 16.2 19.2 24.8 15.0 46.5 12.1 24.8 12.4
瑞典 1981 10.1 18.0 13.1 23.9 17.7 19.8 23.3 19.5 35.8 18.7 42.7 35.0
1987 6.3 15.2 12.5 25.8 17.7 21.7 23.3 19.9 40.1 17.4 45.0 35.5
挪威 1979 3.5 34.0 11.4 20.9 18.2 16.4 25.8 13.6 41.1 15.1 35.0 13.5
1986 3.7 21.5 13.2 16.6 19.2 14.2 25.7 12.2 38.1 11.0 32.5 15.1
英國 1979 4.0 30.6 11.5 20.0 18.0 17.4 25.1 17.0 41.4 15.0 25.8 18.5
1986 4.5 26.7 8.1 25.9 15.9 19.4 25.0 16.1 46.4 11.9 31.0 24.3
美國 1979 2.5 29.7 7.6 21.1 14.6 17.4 24.7 14.7 50.6 17.1 28.1 8.9
1986 3.8 29.2 6.9 21.2 13.9 17.1 22.6 17.5 52.7 15.1 30.6 9.4
資料來源：OECD Income Disritbution in OECD Countries, 1995,Tables 7.3&7.5,pp.105&107.表3還告訴我們，在福利國家緊縮的年代里， 國家的稅收功能雖然沒有減退，但是各個福利國家用于社會轉(zhuǎn)移支付的比例卻存在著很大的差距。多數(shù)歐洲國家將稅收的50％以上用于社會轉(zhuǎn)移支付，有些國家甚至高達(dá)70％—80％，但是美國等少數(shù)國家用于社會轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費(fèi)只相當(dāng)于稅收的30％左右。
再從政府開支來看，英國和美國對國防的投入高，社會轉(zhuǎn)移支付一直穩(wěn)定在一個水平上，而趕上了新經(jīng)濟(jì)潮流的一些小國家則通常是對教育投入高的國家（如芬蘭、荷蘭等）。英國撒切爾主義時期對于福利國家的削減，主要是在社會服務(wù)和附加保險(xiǎn)領(lǐng)域里，對于基本社會保障并沒有觸動。在美國，中央政府用于社會保障的開支比較穩(wěn)定，但用于醫(yī)療衛(wèi)生的開支卻明顯上升。除了法國、德國等少數(shù)幾個國家以外，中央政府對于社會保險(xiǎn)與福利的支出反呈上升趨勢。這些都說明，福利國家在全球化時代根據(jù)各自認(rèn)定的主要戰(zhàn)略和主要社會風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)開始采取不同的政策組合（見表4）。
表4.按功能劃分的中央政府支出（占總支出的百分比）
國家 醫(yī)療衛(wèi)生 教育 社會保險(xiǎn)與福利 國防
1981—90 1991—95 1985—90 1990—95 1981—90 1991—95 1981—90 1991—95
澳大利亞 9.8 12.9 7.4 7.4 27.7 32.5 9.1 7.7
奧地利 12.4 13.3 9.6 9.5 45.5 45.4 2.9 2.3
比利時 1.9 .. 12.9 .. 40.3 .. 5.0 ..
加拿大 5.8 4.9 3.3 2.8 34.7 40.6 7.8 6.5
丹麥 1.2 1.0 9.4 9.8 38.7 41.1 5.4 4.5
芬蘭 10.7 2.9 14.1 12.2 32.2 45.3 5.1 4.2
法國 16.1 17.8 7.5 7.0 43.0 42.9 6.6 5.7
德國 18.6 16.8 0.7 0.8 48.9 45.3 8.8 6.4
愛爾蘭 13.0 14.1 11.7 12.8 25.4 27.5 3.1 3.1
意大利 11.0 .. 8.2 .. 32.8 .. 3.4 ..
荷蘭 11.2 13.9 11.0 10.5 36.6 37.4 5.2 4.3
新西蘭 12.8 13.5 11.8 14.4 29.4 37.7 4.9 3.8
挪威 9.0 3.5 7.9 6.3 35.2 36.7 8.2 7.0
葡萄牙 8.7 .. 9.9 .. 24.2 .. 6.0 ..
西班牙 8.2 6.2 5.9 4.4 47.0 39.0 4.9 3.7
瑞典 1.3 0.5 9.2 7.3 46.1 50.1 6.8 5.6
瑞士 13.0 20.7 3.2 2.7 49.1 46.0 10.4 7.1
英國 13.6 14.0 2.7 4.2 30.0 30.5 13.0 9.2
美國 11.7 16.9 1.9 1.8 29.9 28.5 24.2 19.3
國家
世界銀行：《1997年世界發(fā)展報(bào)告》表A.3，第201頁。
難以否認(rèn)的是，現(xiàn)代主權(quán)國家的社會功能的確出現(xiàn)了從普及性向選擇性，從系統(tǒng)性向?qū)嵱眯�，從政府與企業(yè)的責(zé)任向個人與社區(qū)的責(zé)任轉(zhuǎn)變的趨向。除了盎格魯撒克遜國家以外，在其他國家，特別是在歐洲大陸國家，這種趨向并沒有導(dǎo)致機(jī)制性或結(jié)構(gòu)性的變革。有研究證明，福利國家的社會開支還在繼續(xù)以快于經(jīng)濟(jì)增長的速度增加（注：Jens Alber,“Social Dumping,Catch—up,or Convergence?Europe in aComparative Global Context”,Journal of European Social Policy,2000 10(2),SAGE publications,London,p.107. ），雖然除了社會保險(xiǎn)這個堅(jiān)硬的內(nèi)核變化較小以外，在社會救濟(jì)和社會福利領(lǐng)域有很多的政策方針都在發(fā)生著變化。
同樣難以否認(rèn)的是，福利國家在繼續(xù)履行其作為主權(quán)者的社會職能的同時，已經(jīng)開始在其他一些功能領(lǐng)域里改變行為方式。例如國家致力于降低關(guān)稅、通過降低公共部門的開支來降低赤字、軟化社會民主主義的傳統(tǒng)口號、從援助個人轉(zhuǎn)向支持資本、有選擇地發(fā)放對低收入家庭的補(bǔ)救、限制普及性的福利的發(fā)展、增加對于教育的公共開支或政府政策力度，等等。因而也有批評認(rèn)為，“福利國家正在變成競爭國家�！保ㄗⅲ篒bid,pp.100—101.）
市場無法提供可以替代政府的服務(wù)，這是已經(jīng)被歷史無數(shù)次證明了的事實(shí)。那么問題的關(guān)鍵就不在于政府有無社會功能，而在于什么樣的政府和哪一級的政府具有怎樣的社會功能。福利國家是從歐洲民族國家的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是民族國家發(fā)展成為主權(quán)國家的一個象征。當(dāng)經(jīng)濟(jì)全球化對主權(quán)國家產(chǎn)生沖擊時，主權(quán)國家對于本國公民的保護(hù)必然會受到影響（注：
Jürgen Habermas,“Citizenship and NationalIdentity”,in Van Steenbergen,Bart(ed.) , The Condition ofCitizenship, SAGE Publications Ltd.,1994,p.21.）。歸根結(jié)底，經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)針對的是民族國家的主權(quán)功能領(lǐng)域，而不是針對福利的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了新的形式和風(fēng)險(xiǎn)的時候，當(dāng)市場的拓展撐破了民族國家的轄權(quán)的時候，傳統(tǒng)的、已經(jīng)在冷戰(zhàn)時期得到充分正名的福利國家就面臨了一個重新正名的問題。福利國家在國內(nèi)的社會保護(hù)方面具有合法性，但是這種合法性隨著主權(quán)國家邊界的被打破而變得復(fù)雜困難起來。人們對于社會保護(hù)和社會福利的需求如何來滿足，由誰來滿足？這個問題首先出現(xiàn)在歐洲一體化的進(jìn)程中。
三、歐洲一體化與福利國家的外化
�。ㄒ唬W洲一體化與歐洲福利國家的困境
從政治和政體的層面上講，福利國家是主權(quán)國家的國家機(jī)器，但是從經(jīng)濟(jì)和社會的層面上講，福利國家又是為了政治權(quán)力、為了保障資本的發(fā)展、補(bǔ)充市場的不足、緩解和預(yù)防社會風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)立的機(jī)制。這種機(jī)制在第二次世界大戰(zhàn)后曾經(jīng)使市場與社會的需要和政治的能力結(jié)合起來，甚至一度被認(rèn)為，它使“繁榮、平等和充分就業(yè)達(dá)成了完美的和諧�！保ㄗⅲ篏＠①sta Esping—Andersen,ed. ,Welfare States inTransition—National Adaptations in Global Economies, SAGEPublications,1996,p.1.）福利國家在新時代面臨的困境恰恰是由于在“繁榮”、“平等”和“充分就業(yè)”之間產(chǎn)生了裂痕，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
在市場和社會之間出現(xiàn)了脫節(jié)，在經(jīng)濟(jì)利益和政治統(tǒng)治方面還沒有找到合適的銜接紐帶。這種經(jīng)濟(jì)和社會的離異現(xiàn)象在努力擴(kuò)大市場的歐洲聯(lián)盟非常突出。
歐洲統(tǒng)一大市場的宗旨是幫助產(chǎn)品和服務(wù)、資本以及人員在成員國之間更自由地流動，從而達(dá)到資源的合理配制和效率的優(yōu)化。如前所述，這種流動必然會打破民族主權(quán)國家的藩籬。如果沒有適當(dāng)?shù)纳鐣＠咦鳛樾率袌龅难a(bǔ)充，所謂“四大自由”（注：指商品、勞務(wù)、資本和人員的自由流動。）是難以實(shí)現(xiàn)的。
值得注意的是，當(dāng)歐洲聯(lián)盟實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一大市場的時候，單一的社會福利機(jī)制卻沒有被提上日程，甚至連在歐洲聯(lián)盟的層面上直接操作的最低社會標(biāo)準(zhǔn)也被認(rèn)為是不現(xiàn)實(shí)的（注：
Philippe Pochet & BartVanherche(eds),Social Challenges of Economic and MonetaryUnion,European Interuniversity Press,Brussels:1998,pp.20—21.）。1961年，在意大利都靈，歐洲委員會向各成員國提交了一份《歐洲社會憲章》。憲章確立了4項(xiàng)基本原則：1. 沒有性別歧視地獲得平等的機(jī)會和平等待遇的權(quán)利，2.勞動者獲得信息和咨詢的權(quán)利，3.勞動者參與決定和提高工作條件和工作環(huán)境的權(quán)利，4.老年人獲得社會保護(hù)的權(quán)利。
對于單個成員國來說，這些原則似乎過于基本，但是對于歐洲共同體整體來說，即使是這樣最基本的原則也難以在共同體的層面上實(shí)施。因?yàn)闅W共體畢竟只是經(jīng)濟(jì)共同體，而不是社會和政治共同體，它缺乏政治統(tǒng)治力和管理工具去實(shí)施這些原則。歐洲聯(lián)盟雖然享有一定的政治行動力，但它仍然是成員國的政治聯(lián)盟，而沒有過渡成為政治和社會意義上的主權(quán)者或主權(quán)體。
這種狀況到了1992年馬斯特里赫特條約（馬約）時發(fā)生了一個重要的變化。馬約雖然沒有提出歐洲社會一體化的問題，但是馬約為歐洲單一貨幣規(guī)定了時間表和基本條件，特別是關(guān)于年度財(cái)政赤字不超過國內(nèi)生產(chǎn)總值3％，公共債務(wù)不超過國內(nèi)生產(chǎn)總值60％， 以及通貨膨脹率不超過三個通脹率最低國家平均數(shù)的1.5％的嚴(yán)格趨同標(biāo)準(zhǔn)， 無異于給各福利國家上了一道緊箍咒：加入歐元區(qū)的國家不再能夠根據(jù)國內(nèi)福利開支的要求隨意地舉債或貨幣，主權(quán)國家只剩下征收稅費(fèi)這個手段，而這正是各國在日益激烈的國際競爭中需要削減的。
歐洲一體化的深入發(fā)展給民族福利國家的繼續(xù)發(fā)展亮出了紅燈，這種強(qiáng)迫剎車行為是非常及時的，因?yàn)楦＠麌冶Ｗo(hù)的只是主權(quán)國家界限內(nèi)的國民，而這種分割的社會保護(hù)并不適應(yīng)歐洲的社會現(xiàn)實(shí)。必須發(fā)展新的社會保護(hù)機(jī)制，用以適應(yīng)新的市場需要。不過，這樣一個對于主權(quán)國家來說是天經(jīng)地義的工作，對于歐洲聯(lián)盟這個獨(dú)特的政治體來說，卻十分復(fù)雜。這是由于，首先，歐洲聯(lián)盟的政治合法性來源于國家間的盟約和各成員國國內(nèi)的全民公決，這就造成了歐洲聯(lián)盟授權(quán)有限的前提；
其次，由于歐洲聯(lián)盟授權(quán)有限，特別是它沒有被賦予直接向全體公民征收稅費(fèi)的權(quán)力，所以也就不可能獲得實(shí)行財(cái)政性社會再分配的行動能力；
第三，福利國家之間在結(jié)構(gòu)、水平、乃至傳統(tǒng)觀念上的差異使得在它們之間進(jìn)行的趨同努力非常困難。
�。ǘ┥鐣䴕W洲的建設(shè)與福利國家的外化
歐洲大廈的建設(shè)者們正在構(gòu)建的是一個層次復(fù)雜、但是又反映了歐洲市場和政治狀況的社會政策模式。簡單地說，就是這個模式在跨國的層面上反映市場發(fā)展的需要，在成員國的層面上保障社會穩(wěn)定的需要。它依賴傳統(tǒng)的福利國家對非流動人口實(shí)施保護(hù)；
在福利國家之間架設(shè)交流和互補(bǔ)的渠道，解決流動人口的社會需要；
通過歐盟層面的政策，鼓勵創(chuàng)造就業(yè)和人口流動，同時通過社會立法和監(jiān)督機(jī)制，對成員國的行為進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。
自60年代起，歐共體有關(guān)社會方面的法令和政策都是為了實(shí)現(xiàn)“四大自由”的需要和風(fēng)險(xiǎn)而制訂的。1964年2月， 歐洲共同體決定采取特別協(xié)調(diào)措施，使在成員國工作的“外籍勞動者”能夠享受公共政策、公共安全或公共衛(wèi)生，旨在鼓勵勞動力市場在共同體范圍內(nèi)的優(yōu)化組合（注：“Council Directive 64/221/EEC”,Official Journal 056 04.04 .64,p.850.）。在這種方針的指導(dǎo)下，共同體各成員國開始將福利國家政策“外化”至包括非本國公民。1966年7月， 流動工人及其家屬的住房問題被提上了共同體的日程（注：365X0379 65/379/EEC,Offcial Journal 137 27.07.65,p.2293.）。1972年3月，歐共體再次通過決議，要求成員國為流動就業(yè)人員及家屬提供社會保障（注：隨著一體化的深入，這項(xiàng)決議經(jīng)歷了十?dāng)?shù)次的修改。Official Journal L074 27.03.72,p.1.）。同年10月，歐洲共同體各國政府首腦在巴黎舉行會議，更加明確地提出，應(yīng)把社會領(lǐng)域里的各項(xiàng)工作擺在和經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟同等重要的地位上。不過，其有關(guān)機(jī)構(gòu)起草的社會行動計(jì)劃并不是北歐或西歐福利國家式的藍(lán)圖，文件提出的目標(biāo)包括：1.充分就業(yè)和改善就業(yè)條件，2.在各國之間協(xié)調(diào)這些條件，3.增進(jìn)管理者和勞動者在共同體經(jīng)濟(jì)和社會決策方面的參與。文件重申，“共同體不在成員國中間尋求對所有社會問題的單一解決方式，也不嘗試承擔(dān)所有由其他各個層次更加有效地承擔(dān)著的責(zé)任”，（注：“Council Resolution of 21January 1974 Concerning a Social Action Programme”, OfficialJournal C 013,12/02/1974,pp.0001—0004.）從而明確地劃分出民族國家和歐洲共同體這兩個不同層面的責(zé)任范疇。1974年，歐共體部長理事會通過了“歐共體社會行動方案”，關(guān)注與工作環(huán)境有關(guān)的三個方面：充分和更好的就業(yè)、生活和工作條件的提高、勞動者在企業(yè)活動和社會管理方面更多的參與。顯然，上述社會行動的目標(biāo)都與促進(jìn)市場發(fā)展密切相關(guān)，都是為了使共同體內(nèi)部勞動者的自由流動更加人道化，都是積極就業(yè)政策的組成部分。
80年代的經(jīng)濟(jì)停滯曾經(jīng)直接地影響到民族福利國家的發(fā)展，歐共體的成員國先后相應(yīng)地采取了緊縮財(cái)政和制約福利國家發(fā)展的措施。但是經(jīng)濟(jì)不景氣沒有影響共同體在社會政策方面的發(fā)展，歐共體在社會立法和社會監(jiān)督領(lǐng)域里的咨詢、指導(dǎo)與監(jiān)督職責(zé)繼續(xù)加強(qiáng)。1976年和1978年歐共體公布了婦女在就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)和晉升、工作條件以及享受社會保障等方面的平等權(quán)利原則（注：“Council Directive 76/207/EEC ”,OJ L039 14.02.76,p.40,Official Journal L 001 03.01.94,p.484.）。1983年歐共體開始公布各成員國的年平均實(shí)物福利開支，1985年又第一次就社會政策問題舉行了專題討論，承認(rèn)如果忽略歐共體的社會功能就會導(dǎo)致共同市場的失敗。
關(guān)于社會應(yīng)當(dāng)和市場協(xié)調(diào)發(fā)展的認(rèn)識導(dǎo)致了兩個重要的進(jìn)展：第一，1986年的“單一歐洲法案”將社會政策納入了法律框架。歐盟法中包括了有關(guān)改善工作環(huán)境和保護(hù)工人健康與安全的條款（118a），有關(guān)要求企業(yè)家與勞動者對話的條款（118b），以及有關(guān)結(jié)構(gòu)基金的條款（ 130b ）。共同體的社會政策開始對成員國產(chǎn)生約束力。第二，歐共體通過專項(xiàng)協(xié)議，規(guī)范了婦女和流動勞動者在享受福利待遇和職業(yè)社會保障方面的平等權(quán)利原則（注：包括直接和間接地參加職業(yè)福利的原則以及對不同年齡的人員規(guī)定不同條件、靈活退休年齡、不同交納和待遇標(biāo)準(zhǔn)原則，以及不同的自愿和強(qiáng)制保險(xiǎn)原則等。ROfficial Journal L 225 12/08/1986,pp.0040—0042,Articles 4 & 6.Official Journal C064 09.03.88,pp.4 & 7.），因而觸及了成員國內(nèi)部的社會再分配模式。隨著勞動者的跨國流動，在彼此分割的社會保障機(jī)制之間出現(xiàn)了溝通、合作和互助的事例。它們?yōu)?989年的斯特拉斯堡《歐共體勞動者基本社會權(quán)利憲章》、1993年的《德勒斯增長、競爭與就業(yè)》白皮書以及1994年的《歐盟社會政策》綠皮書和《歐洲社會政策——?dú)W盟發(fā)展之路》白皮書奠定了基礎(chǔ)。
進(jìn)入90年代以后的歐洲聯(lián)盟開始對各成員國的社會政策進(jìn)行越來越具體的指導(dǎo)。從建立社會救助的共同標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展到在歐盟的層面上進(jìn)行社會目標(biāo)和社會政策的協(xié)調(diào)（注：92/442/EEC,Official Journal L245 26.08.92,p.49.），進(jìn)而發(fā)展到在1999年通過決議，為跨國雇傭和跨國社會保障金的發(fā)放規(guī)定共同的行為規(guī)范和準(zhǔn)則（注 ：
Official Journal C 125 06.05.99,p.1.）。歐洲聯(lián)盟在整個聯(lián)盟的范圍內(nèi)逐步地協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會政策，并且向世界宣告，歐洲人所需要的社會模式是適應(yīng)全球化發(fā)展的雙層結(jié)構(gòu)模式（注：Official Journal C 368 23.12.94,p.6.）。這種模式應(yīng)當(dāng)尊重人的價(jià)值，但又要適應(yīng)市場向全球化方向的發(fā)展；
它既要保留福利國家的邊界和民族的特色，又要在共同市場中尋求經(jīng)濟(jì)增長和社會公平之間的新的平衡。這個模式把工作的重點(diǎn)放在了加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造力上。為了在超國家的大市場中達(dá)到這個目標(biāo)，歐洲聯(lián)盟開始建立超國家的社會政策決策機(jī)制和社會行動計(jì)劃。關(guān)于穩(wěn)定、增長、就業(yè)的《阿姆斯特丹條約》（1997年），以及提出社會歐洲建設(shè)具體措施的《尼斯條約》（2000年），都已經(jīng)清楚地指明，歐洲的未來將不會是美國化的歐洲。全球化將要造成的是“一個世界、兩種版本”（注：Wolfgang Buecherl and Thomas Jansen,ed.,“ Globalizationand Social Governance in Europe and the United States ”,European Commission Forward Studies Unit Working Paper 1999.）。除了自由以外，公平和團(tuán)結(jié)是決然不可或缺的歐洲價(jià)值觀念。
必須要補(bǔ)充的是，歐洲聯(lián)盟并不是一個實(shí)體的“福利聯(lián)盟”。歐洲共同體在建立之初就為社會承諾定下了基調(diào)：建立共同體的目的是為了改善生活和工作條件、促進(jìn)就業(yè)和機(jī)會平等，以及實(shí)行最低的社會保護(hù)，而且這些目標(biāo)是通過成員國的國內(nèi)政策來實(shí)現(xiàn)的。共同體的責(zé)任僅限于制訂標(biāo)準(zhǔn)、提供咨詢和實(shí)行監(jiān)督。不僅如此，從歐共體社會政策的發(fā)展史來看，不難發(fā)現(xiàn)，共同體的社會政策和社會行動基本上沒有觸動福利國家的機(jī)制模式——社會保險(xiǎn)，它的政策范圍僅僅局限在如下幾個方面：1.通過社會保障機(jī)制之間的協(xié)作促進(jìn)勞動力的流動，并且通過促進(jìn)就業(yè)，特別是跨國界就業(yè)，提高生活水準(zhǔn)和勞動條件，2.促進(jìn)婦女的平等權(quán)利，3.反貧困、反社會排斥。
可以看出，這一在共同體層面上的社會政策指導(dǎo)方針與傳統(tǒng)的民族福利國家的相關(guān)原則有著明顯的差異：
第一，在福利國家的社會保障機(jī)制中，就業(yè)崗位是受到保護(hù)的。失業(yè)被認(rèn)為是非常態(tài)，是社會風(fēng)險(xiǎn)，所以需要通過失業(yè)保險(xiǎn)給失業(yè)者以補(bǔ)償。社會政策的出發(fā)點(diǎn)是社會需求。在歐洲聯(lián)盟的層面上，就業(yè)是需要利用各種激勵政策去尋找的，失業(yè)得不到補(bǔ)償。社會政策的出發(fā)點(diǎn)是促進(jìn)就業(yè)。
第二，在福利國家制度中，婦女的平等權(quán)利體現(xiàn)在社會保障機(jī)制中，家庭婦女可以享受丈夫的養(yǎng)老金和其他一些福利，平等的尺度是用“得”來衡量的；
在歐洲聯(lián)盟的層面上，婦女的平等權(quán)利表現(xiàn)在就業(yè)上，社會應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造一切有利的條件，使婦女享有和男人同等的勞動機(jī)會和勞動報(bào)償。這里強(qiáng)調(diào)的是“機(jī)會平等”而不是“結(jié)果平等”。
第三，在反貧困的問題上，歐洲國家發(fā)明和發(fā)展了龐雜的社會保障機(jī)制，通過代際再分配和社會再分配來縮小貧富差別、消滅貧困現(xiàn)象；
而在歐洲聯(lián)盟的層面上，我們找不到超國家的社會再分配機(jī)制，貧困和社會排斥是用特例補(bǔ)救的方式來解決的，歐洲聯(lián)盟的作用是倡導(dǎo)各成員國在某些社會行動方面進(jìn)行協(xié)作。
在指導(dǎo)觀念上沒有變化的是福利國家中的機(jī)制模式。歐洲聯(lián)盟只是要求成員國就流動工人的社會保障待遇進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào)，以保證流動工人能夠享受到不低于在本國內(nèi)的各項(xiàng)保障。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
為了使社會保障具有靈活性以更加便于勞動力的流動，成員國共同決定將社會保障金分塊計(jì)算，通過主權(quán)國家之間的協(xié)商達(dá)成國際協(xié)作，這也是福利國家主權(quán)外化的一個渠道。
綜上所述，在歐洲一體化的進(jìn)程中，歐洲聯(lián)盟成員國的福利國家出現(xiàn)了功能外化于傳統(tǒng)主權(quán)國家的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象表現(xiàn)在：
1.在共同體層面上出現(xiàn)了一致的社會標(biāo)準(zhǔn)。圍繞著這些標(biāo)準(zhǔn)的確立和監(jiān)督實(shí)施，一些超國家的機(jī)構(gòu)，如歐盟委員會、歐洲社會政策專家委員會、歐洲法院以及歐洲議會等等，就變成了社會行為主體。在它們的努力下，通過了一些有約束力的社會政策文件。歐洲聯(lián)盟因此而獲得了“社會立法權(quán)”和“社會程序管理權(quán)”。通過這些權(quán)力的行使，歐洲聯(lián)盟增加了自身的政治合法性。
2.在成員國的層面上實(shí)行了“被動的”社會政策改革，例如通過了《勞工流動協(xié)議法案》（Reg.1408／71,574／72）、《自由服務(wù)法案》（Arts.7a,59—66,EEC）以及《區(qū)域和部門補(bǔ)貼規(guī)定》，這些規(guī)定和法案都超出了福利國家的傳統(tǒng)權(quán)力范圍，由歐洲法院、歐盟委員會和成員國政府共同執(zhí)行。
3.歐洲一體化造成的間接的壓力迫使福利國家之間出現(xiàn)趨同的現(xiàn)象。為了避免“社會傾銷”現(xiàn)象在福利國家中間出現(xiàn)，歐洲聯(lián)盟的雇主、工會和成員國政府共同努力，使歐洲聯(lián)盟內(nèi)部的福利待遇呈現(xiàn)出一種“向上趨同”的趨勢。根據(jù)歐洲聯(lián)盟的決策機(jī)制，歐盟的“四窮國”（指希臘、愛爾蘭、葡萄牙和西班牙）沒有足夠的權(quán)數(shù)向下拉動福利，反而由于歐洲聯(lián)盟內(nèi)其他福利國家的拉動，出現(xiàn)了改進(jìn)和提高福利國家水平的現(xiàn)象（注：Jens Alber,“Social Dumping,Catch－up,or Convergence? Europe in a Comparative Global Context”,Journal of EuropeanSocial Policy, 2000 10(2),pp.100—108.）。這樣一來，決定福利國家的政治因素就不僅限于國內(nèi)的政黨和利益集團(tuán)，而且包括了外部的政治勢力。
歐洲福利國家權(quán)力外化的三種傾向，即超國家行為傾向、政府間合作傾向和共同決策傾向，對于福利國家這種國家形態(tài)的轉(zhuǎn)變具有歷史性的意義。首先，從概念上講，成員國的政府不能再把社會福利局限于僅僅提供給本國的國民，而且民族國家的政府也不能再單方面決定來自其他成員國的“外國人”是否享有福利方面的公民待遇。其次，成員國不能夠再堅(jiān)持福利的當(dāng)?shù)仡I(lǐng)取和本土消費(fèi)政策。第三，成員國的政府不再有排他性的福利管理，因?yàn)檫@種權(quán)力會由于流動勞動力而有所交叉。如果福利國家的相互交叉與民族國家的自治原則發(fā)生矛盾，那么就要由歐洲聯(lián)盟出面進(jìn)行協(xié)調(diào)和解決，這樣一來，民族國家的邊界就會不斷地向主權(quán)縮小的方向移動。此外，成員國已經(jīng)不能再將市場和政府的成分混在一起，隨意地提供福利，自行選擇提供福利的方式，因?yàn)殡S著主權(quán)讓渡，決定福利國家構(gòu)成的權(quán)力也減弱了。最后，成員國不能再單獨(dú)地決定由誰來提供社會服務(wù)——?dú)W洲聯(lián)盟也被賦予了提供意見的權(quán)力（注：Stephan Leibfried and Paul Pierson:“Social Policy”in HelenWallace & William Wallace,Policy－Making in the European Union,Oxford University Press,1998,pp.196,199,200,202.）。
總之，歐洲聯(lián)盟一方面在制定凌駕于福利國家之上、約束福利國家的社會政策，另一方面在取消一些不利于單一市場發(fā)展的有民族國家特征的制度，從而干涉到福利國家傳統(tǒng)的社會管理、社會控制、社會保護(hù)等權(quán)力領(lǐng)域，使福利國家的發(fā)展出現(xiàn)了外化于民族國家社會功能領(lǐng)域的現(xiàn)象。
這種同時進(jìn)行的福利國家的外化與福利國家內(nèi)部的削減，目的都是解決民族國家的社會與全球化的市場相脫節(jié)的問題。英國和德國官方明確要求削減政府的作用，特別是政府在社會再分配方面的作用，將政府的作用轉(zhuǎn)換到投資人力資源，支持企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會和環(huán)境保護(hù)上。對于福利國家的未來，他們喊出了經(jīng)濟(jì)自由主義的傳統(tǒng)口號：保持最低社會標(biāo)準(zhǔn)；
改革公共服務(wù)，使效率最大化（注：同上書，第39—40頁。）。
歐洲的政治領(lǐng)導(dǎo)人主張通過改革政府來促進(jìn)企業(yè)和社會組織的發(fā)展，通過提供自由和選擇來實(shí)現(xiàn)理想中的社會公正，通過調(diào)動個人來加強(qiáng)社區(qū)意識、增進(jìn)社會團(tuán)結(jié)，從而通過新的政策工具來體現(xiàn)傳統(tǒng)的價(jià)值觀念。他們的目標(biāo)是要使歐洲“成為一個在全球有競爭力的經(jīng)濟(jì)體”，面對美國的優(yōu)勢奮起直追。
對于這樣一個戰(zhàn)略來說，民族國家的政治普選制是最大的障礙。福利國家的公民可以動用手中的選舉權(quán)來阻止全球化帶來的“社會傾銷”。但是，由于歐洲聯(lián)盟的政府機(jī)構(gòu)并不是普選產(chǎn)生的，所以社會歐洲大廈的建設(shè)者們可以更多地考慮發(fā)展，而不必在利益平衡問題上裹足不前。歐洲聯(lián)盟的雙層社會模式恰好可以平衡這兩種矛盾：在共同體的層面上，可以避開民族國家福利改革中的難點(diǎn)，根據(jù)歐洲統(tǒng)一市場的現(xiàn)實(shí)需要，致力于以促進(jìn)增長就業(yè)為基本特征的“非福利國家性”的社會政策，以便使歐洲能夠“趕上經(jīng)濟(jì)上升的趨勢”。在成員國的層面上，民族福利國家將繼續(xù)補(bǔ)充這種“小政府”的歐盟社會模式，保持聯(lián)盟的整體社會穩(wěn)定，同時保留并突出各成員國的民族特色。就像歐盟委員會主席普羅迪在就職演說中所說的那樣，歐洲聯(lián)盟既要“繼續(xù)建設(shè)單一市場，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)自由化”，又要“保存”“高度發(fā)展的福利制度”。
（注：www.europa.eu.int）
歐洲聯(lián)盟的社會模式還有一種能動的“中間道路”作用。這種模式通過歐洲聯(lián)盟層面上的市場經(jīng)濟(jì)來調(diào)動民族福利國家制度的改革，同時又通過民族福利國家層面上的社會要求來限制歐洲聯(lián)盟層面上的“市場社會化”發(fā)展，從而形成“市場社會”和“福利國家”之間的“第三種社會模式”。這種社會模式以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，逐步地、在重新詮釋的基礎(chǔ)上引入歐洲傳統(tǒng)的社會公平觀念和社會團(tuán)結(jié)模式，從而建立一種“新的歐洲靈魂”（普羅迪語），使“歐盟成員國的共同命運(yùn)”向著適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)自由化的方向發(fā)展，以歐洲整體的力量來促進(jìn)“福利國家的現(xiàn)代化”并突出歐洲的社會特性，“用新的做法表示社會團(tuán)結(jié)和對他人的責(zé)任，而不是把純粹的個人利益完全作為經(jīng)濟(jì)活動的動機(jī)。”（注：布萊爾和施羅德聲明，社會黨人“支持的是市場經(jīng)濟(jì)，而非市場社會”。載于陳林、林德山主編《第三條道路》，第41頁。）在歐洲，這種新建立的機(jī)制不是“福利歐洲”，而是“社會歐洲”根據(jù)全球化的市場和分權(quán)協(xié)調(diào)制的政治而設(shè)計(jì)的獨(dú)特的政治形態(tài)。
結(jié)束語：福利國家向何處去？
福利國家向何處去？回到這個開始提出的問題時，我們已經(jīng)看到了福利國家的發(fā)展存在多種趨勢：歐美的有些福利國家出現(xiàn)了緊縮政策，在南歐和部分東歐國家，卻出現(xiàn)了福利國家繼續(xù)完善的跡象，在部分東歐國家，福利國家正經(jīng)歷著解體和重組——雖然全球化時代的新經(jīng)濟(jì)是各種福利國家的各種調(diào)整方向的重要的原因，但福利國家改革和調(diào)整的方向和方法卻是由主權(quán)的性質(zhì)和政治的運(yùn)作決定的。
傳統(tǒng)的福利國家中包含有兩種基本的模式：機(jī)制模式和補(bǔ)救模式，它們都起源于歐洲。二者的共同點(diǎn)在于它們都承認(rèn)收入再分配的合理性，同時都采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方法進(jìn)行社會保護(hù)。機(jī)制模式通常要求個人供款，而補(bǔ)救模式則由政府撥款。機(jī)制模式中體現(xiàn)的社會契約通常涉及政府、雇主和個人三方，而補(bǔ)救模式的社會契約關(guān)系僅限于政府和公民個人。隨著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和社會的發(fā)展，這兩種模式之間的不同點(diǎn)日益顯現(xiàn)：它們不僅使用的社會再分配方式不一致，而且觀念也不同。
世界上還有其它形式的社會保護(hù)。在東亞和智利，隨著工業(yè)化的發(fā)展而建立起來的是資金積累模式的社會保障。資金積累模式中雖然也有政府的作用，但是卻不牽涉大規(guī)模的收入再分配和政府社會轉(zhuǎn)移支付。這種模式（通常是固定繳費(fèi)計(jì)劃）也在歐美國家的福利國家體系之外，特別是機(jī)制模式之外，以各種積累式補(bǔ)充保險(xiǎn)的形式快速發(fā)展。在那些國家里，福利國家的機(jī)制模式本身并沒有遭到削減，但是補(bǔ)充保險(xiǎn)的發(fā)展卻使福利國家在社會中的地位和作用相應(yīng)減弱。在東亞和拉美，工業(yè)化道路提供了非福利國家模式的社會保護(hù)道路：在社會安全網(wǎng)中出現(xiàn)了“家庭責(zé)任”、“社區(qū)功能”、“職業(yè)福利”等等。傳統(tǒng)的福利國家也發(fā)現(xiàn)了它們之間的結(jié)構(gòu)性差異：以補(bǔ)救觀念為基礎(chǔ)的國家發(fā)現(xiàn)，它們很容易就把國民享受保護(hù)的權(quán)利轉(zhuǎn)換為國民享有機(jī)會的權(quán)利；
建立在機(jī)制傳統(tǒng)上的國家則發(fā)現(xiàn)，它們有必要告訴人類，在市場經(jīng)濟(jì)時代，隨著工業(yè)和市場的發(fā)展，人類應(yīng)當(dāng)認(rèn)同并建立某種社會權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)。
總括起來說，福利國家的改革和發(fā)展大體表現(xiàn)出以下幾個方向：1.由于外界條件的變化，福利國家需要重新尋找合法性的依據(jù)，2.以職業(yè)福利替補(bǔ)公共福利，從普及性的社會福利向選擇性的社會福利發(fā)展，在福利國家的改革和削減方面，利益補(bǔ)償往往先于妥協(xié)，3.由國際資本、世界性組織共同提倡全面削減社會再分配的比重。
在世界上，只有歐洲聯(lián)盟在主權(quán)讓渡的過程中出現(xiàn)了福利國家外化的獨(dú)特現(xiàn)象。歐洲聯(lián)盟在建設(shè)統(tǒng)一大市場的過程中逐漸認(rèn)識到，社會模式的發(fā)展需要與市場的發(fā)展相適應(yīng)。依照這一認(rèn)識進(jìn)行的社會建設(shè)不是福利國家的一體化，這是一個由多個福利國家“粘和”而成的社會歐洲，而不是一個使福利國家融合為一體的福利歐洲。
這種既靈活又完整的歐洲雙層社會機(jī)制給我們提供了許多有趣的預(yù)示。首先，隨著歐洲一體化的深入發(fā)展，歐洲聯(lián)盟層面上的社會政策還會進(jìn)一步具體化，并且會侵蝕到成員國在社會政策領(lǐng)域里的法律權(quán)威和某種程度上的自治力。另一方面，民族福利國家仍然是歐洲社會政策的主要機(jī)制，不過這些福利國家的運(yùn)行環(huán)境發(fā)生了巨大的變化：在民族福利國家之上出現(xiàn)了一個指導(dǎo)和監(jiān)督的機(jī)制，在民族福利國家之間也生長出許多的聯(lián)系和溝通的渠道，它們制約著民族福利國家的單獨(dú)行動能力。這種復(fù)雜的、多層面的政策體系不是、也不可能是歐洲單一市場首創(chuàng)精神的“溢出”結(jié)果（注：Stephan Leibfried and Paul Pierson：“Social Policy”in Wallace & Wallace,p.186.），與民族國家的國家社會功能的形成相類似，它們都是變化了的主權(quán)體根據(jù)擴(kuò)大后的市場和轉(zhuǎn)型中的產(chǎn)業(yè)所造成的社會風(fēng)險(xiǎn)采取的保護(hù)社會的措施。當(dāng)然，歐洲聯(lián)盟是一種獨(dú)特的政體，是在成員國自愿讓渡部分主權(quán)的基礎(chǔ)上享有一部分主權(quán)的，而不是一種自在的主權(quán)體。
在歐洲聯(lián)盟的層面上出現(xiàn)了國家間在社會功能方面的協(xié)調(diào)與合作，同時還產(chǎn)生了超國家的政策指導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制，從而在社會保護(hù)領(lǐng)域里造成了一種新的雙層或多層結(jié)構(gòu)的主權(quán)體，這使我們對福利國家、乃至整個國家形態(tài)的認(rèn)識向前邁進(jìn)了一步。
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