中國貧困人口反彈的背后

　　改革20多年來，中國貧困人口首次出現(xiàn)反彈，去年未解決溫飽(人均年收入637元以下)的貧困人口增加了80萬人。在中國致力于消滅貧困的路途中，這個突然反彈的數(shù)字究竟意味著什么？

　　新增貧困人口從何而來？改革20多年來，中國貧困人口首次出現(xiàn)反彈。7月16日，國務(wù)院扶貧辦主任劉堅在一次會議上透露了這個消息：“去年未解決溫飽(人均年收入637元以下)的貧困人口不但沒有減少，反而增加了80萬人。這是改革開放之后扶貧開發(fā)歷史上的第一次�！�

　　來自國家扶貧辦的數(shù)據(jù)表明：2003年，全國多數(shù)省份的貧困人口均有減少，但一些省份卻有所增加———黑龍江43萬，陜西37萬，安徽66萬，河南53萬。此消彼長，新增80萬人因此得出。

　　“天災(zāi)是導(dǎo)致貧困人口上升的原因之一�！眹�家扶貧辦政策法規(guī)組副組長何平說。“2003年的災(zāi)害雖然不像1998年洪災(zāi)那樣在社會上引起轟動，但波及的面卻很大———所謂‘洪災(zāi)一條線，旱災(zāi)一大片’�！�

　　來自河南省扶貧辦的報告稱，去年該省的風(fēng)、雹等災(zāi)害之多，達(dá)到有氣象記錄以來的“極值”。黑龍江扶貧辦一位官員說，該省西部地區(qū)的旱災(zāi)多年難遇，被列入省農(nóng)業(yè)十強縣的訥河，收入也只有往年兩三成。

　　何平說，2003年的SARS流行也是原因之一。雖然SARS主要爆發(fā)在都市，但對貧困農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的影響不可低估。國家592個扶貧工作重點縣中，去年外出勞動力數(shù)量比2002年減少了1／5；
扣除物價因素，農(nóng)民人均純收入中工資性收入比上年少10個百分點以上。

　　“當(dāng)然，近幾年貧困人口減少的速度趨緩也與農(nóng)民增收困難有關(guān)�！焙纹椒治稣f，“自1997年開始，我國農(nóng)民收入的增長一直在低谷徘徊。2003年農(nóng)民收入實際增長只有4.3％，比上年要低。由于農(nóng)民增收緩慢，一遇災(zāi)害極易返貧�！�

　　“對于這部分貧困人口來說，市場經(jīng)濟的環(huán)境尤其不利�！比龒{庫區(qū)某市扶貧辦一位人士說，“目前農(nóng)副產(chǎn)品的供求關(guān)系發(fā)生了變化，而貧困地區(qū)大多地處偏遠(yuǎn)，很多地方不通公路和鐵路。當(dāng)城里人通過網(wǎng)絡(luò)和電視隨時更新自己的信息時，貧困人口卻因消息閉塞延續(xù)著古老的生產(chǎn)模式，這和市場的需求相距很遠(yuǎn)。所以，他們的抗風(fēng)險能力很弱，老、病、殘及自然界的災(zāi)害，會讓他們措手不及�！�

　　80萬是一個信號？“如同北京的大雨導(dǎo)致交通癱瘓，背后是交通建設(shè)和體制問題，自然災(zāi)害只是貧困人口上升的表因，”中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長蔡日方說，“新增80萬貧困人口發(fā)出了一個信號，應(yīng)該對我們的扶貧體制和一些做法進(jìn)行反思�！�

　　目前，中國的扶貧方式主要分為“救助式扶貧”和“開發(fā)式扶貧”，前者主要是分款入戶，補貼到人，后者主要是通過一定的項目，利用當(dāng)?shù)刭Y源自我發(fā)展。一般把“救助式扶貧”比喻為“輸血”，“開發(fā)式扶貧”比喻為“造血”。通常地，人們認(rèn)為“造血勝于輸血”。

　　“開發(fā)式扶貧”由國家扶貧辦主導(dǎo)，這項工作開始于1986年。18年來，中國農(nóng)村赤貧人口從1.25億下降到2800多萬，一般性貧困人口——年均收入低于882元者——減少到6000萬。這種扶貧模式被寫入《國家八七扶貧攻堅計劃》，這是中國第一個扶貧綱領(lǐng)性文件。而在中國《2001年－2010年扶貧綱要》中，開發(fā)式扶貧也被列為基本方針，其目標(biāo)是在10年內(nèi)基本解決農(nóng)民的溫飽問題。

　　但官方資料表明，進(jìn)入21世紀(jì)以來，全國貧困人口減少的速度趨于緩慢。1986－2000年，全國貧困人口平均每年減少600萬－700萬；
但此后速度陡然放緩，2001－2003年三年間全國共減少貧困人口300萬，平均每年只有100萬；
而在2003年，又出現(xiàn)了扶貧史上赤貧人口———人均年收入低于637元、未解決溫飽者———首次反彈的狀況。

　　中國社科院農(nóng)村經(jīng)濟研究所研究員黨國英撰文指出：在經(jīng)濟學(xué)上，總會有一個邊界，在此邊界內(nèi)，投資效益為“負(fù)數(shù)”。脫貧致富方面的投資，也存在“邊際效益下降”的規(guī)律，越到最后工作越困難。由于這個原因，即使發(fā)達(dá)國家也有一部分絕對貧困人口不能被輕易“消滅”。

　　蔡日方的調(diào)查表明：現(xiàn)存的2800多萬赤貧人口中，五保戶占1／5，殘疾人占1／3強，生活在不宜生存的環(huán)境中者為1／4，另有一些常年被疾病困擾的、沒有勞動能力的、受教育水平極低的……“他們中的很多人老、病、殘集于一身，很多人聽不懂普通話，很多人居住在三年不見雨水的地方�！边@位研究員說，“你用什么項目可以把他們扶起來呢？”

　　“對于這個邊界內(nèi)的貧困人口，只能通過常年救濟的辦法，使他們享有一種起碼的、有尊嚴(yán)的生活水平，特別是使他們的子女能接受正常的教育�！秉h國英認(rèn)為。

　　80萬新增貧困人口被一些學(xué)者看作一種信號，對于2800萬赤貧人口，目前“造血式”的扶貧基本上到了極限，能夠開發(fā)的貧困地區(qū)和人口已經(jīng)脫貧，剩下的由于自身條件和環(huán)境因素很難再通過項目自我發(fā)展了，扶貧模式應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整，政府要發(fā)揮救濟的作用。至于近6000萬一般性貧困人口，“造血式”扶貧還能發(fā)揮作用。

　　2004年年初，蔡日方等人向國家領(lǐng)導(dǎo)人遞交了一份“內(nèi)參”——建議建立農(nóng)村“低保”。這位47歲的學(xué)者提了兩點理由，一是農(nóng)村赤貧人口自己沒有能力脫貧，只能通過救濟；
二是農(nóng)村老年化程度高于城鎮(zhèn)，農(nóng)村養(yǎng)老體系在短期內(nèi)又難以健全，而設(shè)立“低�！蓖瑫r可以解決老年貧困。

　　黨國英算了一筆賬，說明國家具備建立農(nóng)村最低保障的能力：近幾年，國家、民間及國際機構(gòu)三方投入的扶貧資金每年都在300億元以上，如果直接發(fā)放給3000萬貧困人口，平均每人每年可獲得1000元，已經(jīng)大大高于貧困線。

　　而亞洲開發(fā)銀行測算出的數(shù)據(jù)為47億元人民幣。這個數(shù)字就能使赤貧人口擺脫絕對貧困，因為他們現(xiàn)在平均每人每年已有500多元的收入。

　　但國務(wù)院扶貧辦政策法規(guī)組副組長何平認(rèn)為，這里有兩點需要注意：第一，中央的扶貧資金中，財政扶貧資金只有122億元，其他的大部分是扶貧貼息貸款，由金融機構(gòu)發(fā)放，有貸有還，不能直接給貧困人口消費。第二，這些扶貧資金除了解決溫飽這個重點問題外，還要用于改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，幫助低收入人口脫貧。如果5600多萬低收入人口不盡快穩(wěn)定脫貧，一旦出現(xiàn)大量返貧，赤貧人口將會更多。

　　“兩龍治水”的整合之困對于學(xué)者提出的對2800萬赤貧人口實施“救濟式扶貧”，扶貧辦的一些人士表示了不同意見�！伴_發(fā)式扶貧的成績已經(jīng)被歷史證明�！焙邶埥�扶貧辦的一位人士說。河南省扶貧辦某官員認(rèn)為，已沿用了數(shù)十年的救助扶貧，是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。市場經(jīng)濟就是要搞開發(fā)式扶貧，搞市場調(diào)配，利用自身資源解決溫飽奔小康。

　　一位專家認(rèn)為，國家、省、市、縣各級扶貧辦這個龐大機構(gòu)的運轉(zhuǎn)，是為了推動開發(fā)式扶貧的進(jìn)行。某扶貧辦官員認(rèn)為，不搞開發(fā)式扶貧，扶貧辦也就失去了存在的意義。

　　目前，救助式扶貧由民政部農(nóng)村低保司分管。民政部低保司農(nóng)村處一位官員稱，東部七省市———包括北京、上海、廣東、福建等地的農(nóng)村特困戶已經(jīng)實行了農(nóng)村低保，遼寧預(yù)計今年內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)村低保�！艾F(xiàn)在國家的政策是鼓勵有條件的地區(qū)建立農(nóng)村低保，沒條件的地區(qū)完善特困戶生活救助�！�

　　這位官員說：“現(xiàn)在一些人希望靠一部分人帶動其他人脫貧，目的是好的，但實施起來有一定問題。因為很多項目在貧困地區(qū)無法運作，2800萬絕對貧困人口中大部分沒有勞動能力。這就像在城市中，不是每個失業(yè)工人都能成功再就業(yè)，需要建立城市最低生活保障一樣�！�

　　“兩種扶貧模式被兩個部門分割開，不利于扶貧事業(yè)的進(jìn)展。因為部門利益之爭會產(chǎn)生一些矛盾和問題。”蔡日方說，“國家應(yīng)該對扶貧工作的資源進(jìn)行整合。”

　　NGO的“精細(xì)化扶貧”

　　在西方發(fā)達(dá)國家，扶貧資金的來源分為兩塊：政府救助和社會救助。社會救助較為常見：一方面，富人希望回報社會；
另一方面，政府在機制上給予免稅，因為西方社會遺產(chǎn)稅、繼承稅非常高，富人死后龐大的遺產(chǎn)納稅后將所剩無幾，還不如把錢給慈善機構(gòu)。西方扶貧NGO的類別已經(jīng)分得很細(xì)———諸如某些專門救助失學(xué)者，有些則為智障人群服務(wù)。

　　“相比而言，中國的扶貧NGO的影響力要小一些，”蔡日方說，“如何發(fā)揮它們的作用也是扶貧工作面臨的課題�！薄笆苤朴谌肆�和資源的限制，中國NGO的長處不在于開展大規(guī)模的運動式扶貧�！敝袊�扶貧基金會一位負(fù)責(zé)人說，“但可以按照國家的精神開展工作，提高扶貧工作的精細(xì)程度�！�

　　該組織人士介紹，中國扶貧基金會的工作是為國家部門“拾遺補缺”，幫助進(jìn)行扶貧的制度及模式創(chuàng)新。他們新近創(chuàng)立了小額信貸項目，并在貧困地區(qū)招募“指導(dǎo)員”，有針對性的指導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民搞生產(chǎn)、搞經(jīng)營，甚至具體到養(yǎng)豬還是養(yǎng)鴨子。

　　“我們除了提供資金外，更重要的是提供培訓(xùn)，包括技能、市場經(jīng)營等�！被�金會一位人士說，“精細(xì)化扶貧雖然扶貧成本增加了，但是，資本流失率降低了，效率更高。”

　　來源：南方周末

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