周弘：社會保障制度能否全球化

　　內(nèi)容提要 現(xiàn)代的社會保障制度產(chǎn)生于經(jīng)濟全國化的時代。在經(jīng)濟要素全國化流動條件下，國家建立社會保障制度，在全國范圍內(nèi)重新配置資源，實行社會再分配。在經(jīng)濟要素開始跨國界流動的時代，國家社會保障制度經(jīng)受了越來越大的壓力與挑戰(zhàn)。同時，新的社會聯(lián)系、規(guī)范也在生成。本文將分別討論經(jīng)濟全國化和經(jīng)濟全球化條件下的社會需求和制度要素，進而嘗試從收入轉(zhuǎn)移的角度探討全球化條件下的社會保障、規(guī)范，回答“社會保障制度能否全球化”這個極其復(fù)雜的問題。

　　一、對社會保障制度的需求

　　(一)經(jīng)濟全國化條件下的社會需求

　　國家社會保障制度是對多種社會需求的回應(yīng)。這些需求有些是經(jīng)濟性的，有些是政治性的；
有些來自于勞動者，有些來自于當(dāng)權(quán)者(Rimlinger，1971；
周弘，1989)。

　　從勞動者角度看，產(chǎn)業(yè)從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)型伴隨著各種收入風(fēng)險。首先，工業(yè)化和城市化給勞動者造成的工傷事故遠多于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，所以工業(yè)勞動者對必要的勞動保護，包括醫(yī)療和傷殘津貼，產(chǎn)生需求。其次，勞動者的工業(yè)勞動壽命短于農(nóng)業(yè)勞動壽命，因此年老的工業(yè)勞動者對養(yǎng)老保障產(chǎn)生需求。此外，在工業(yè)社會，勞動者的收入在更大程度上依賴于市場。市場價格的波動導(dǎo)致某些產(chǎn)品的停產(chǎn)，從而導(dǎo)致某些生產(chǎn)技能的過時和某些產(chǎn)業(yè)工人的失業(yè)。對于失去傳統(tǒng)土地保障的勞動者，失業(yè)和老齡都可能構(gòu)成陷入赤貧的社會風(fēng)險。不僅如此，由于勞動者開始背井離鄉(xiāng)在工廠、礦區(qū)工作，傳統(tǒng)的家庭保護、小型的社區(qū)互助不可能向他們提供有效的保護。由于工業(yè)勞動者面臨的社會風(fēng)險與農(nóng)業(yè)勞動者有本質(zhì)的不同，他們需要不同于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的特殊保障制度。

　　從當(dāng)權(quán)者角度看，勞動者從農(nóng)村流入城市，從農(nóng)業(yè)流向工業(yè)，為社會創(chuàng)造新的財富，同時又因為缺乏保護而可能成為社會不安定的根源。如果勞動者淪入貧困而又缺乏可靠的預(yù)期，那么他們就可能發(fā)動革命。大工業(yè)勞動者在集中的條件下從事生產(chǎn)勞動，很容易形成勞動者自己的政治組織和社會團體。這些組織和團體為了本階級的利益而進行斗爭，直接威脅到統(tǒng)治者的地位。所以，當(dāng)權(quán)者需要根據(jù)社會大生產(chǎn)方式，建立社會保護和再分配制度，調(diào)解資產(chǎn)者和勞動者之間的矛盾，防止勞動者的反叛，保證基本生產(chǎn)方式的穩(wěn)定和發(fā)展。通過社會保障制度的建立，當(dāng)權(quán)者獲得的不僅是社會的穩(wěn)定，而且還可以對社會進行有效的“控制、命令、管理”，建立社會“規(guī)范”和社會“權(quán)威”(Allsopp，1984)。

　　除社會安全外，國家還需要通過社會保障制度滿足其他的社會目標(biāo)。例如國家和國家之間存在著競爭，國家要在競爭中獲勝就需要提高勞動者的素質(zhì)。有時，國家還需要刺激或抑制人口增長。政府以社會再分配政策作為手段，鼓勵或懲罰某些國民的某些行為。因此，對于社會保障的多重需求最后匯合成一個多目標(biāo)的制度：國家社會保障制度被賦予包括社會穩(wěn)定、人力資源發(fā)展以及勞動者保護和政治力量平衡在內(nèi)的多重使命。

　　(二)全球化條件下的社會需求

　　在全球化目前的發(fā)展水平上，超出國界的社會風(fēng)險主要來自于世界人口的流動，現(xiàn)行社會保障制度的局限，以及與新經(jīng)濟俱來的其他風(fēng)險。

　　從流動人口看，人數(shù)呈增長趨勢。流動人口的情況相差很大，有的在發(fā)達國家間流動，有的隨資本流動從發(fā)達國家向不發(fā)達或欠發(fā)達國家和地區(qū)流動，有的在不發(fā)達國家間或地區(qū)間流動，有的從不發(fā)達窮國向工業(yè)化富國流動。這些流動人口從事的工作不同，擁有的資源不同，社會需求也各不相同。

　　從發(fā)達的福利國家流出的勞動者通常受到比較好的保護。他們的去向如果是另外一個福利國家，在那里享受到的社會保護與在母國相差不多。在社會保護水平相近的歐洲聯(lián)盟成員國之間，還簽訂了有關(guān)連接社會保障制度的各種協(xié)議，就流動人口社會保障金的分擔(dān)、最低保護標(biāo)準(zhǔn)、住房、健康等進行制度安排。如果福利國家公民的去向是不發(fā)達或欠發(fā)達國家和地區(qū)，仍然可以利用“國民資格”，繼續(xù)享受母國的社會保障。

　　從不發(fā)達國家流出的既有勞動人口，也有非勞動人口。他們有的流入發(fā)達的福利國家，有的則在貧困地區(qū)流動。流入福利國家的人一部分被那里的社會保障網(wǎng)覆蓋，另一部分脫離勞工市場成為“地下勞動者”。目前，在經(jīng)濟合作組織國家中，約有5—10％的居民是沒有公民身份的“黑戶”。當(dāng)然，他們就不可能享受到任何保護。大批沒有流入發(fā)達國家的流動人口是世界上最為脆弱的群體，面臨的不僅是收入的風(fēng)險，而且是生命的風(fēng)險。他們不是在失業(yè)和老齡時感到無助，需要的也不是工傷保險、健康保險、養(yǎng)老保險和失業(yè)保險，而是最基本的生活資料和生存條件。瘟疫的肆虐、自然環(huán)境的惡劣，以及一切可以創(chuàng)造價值的要素匱乏使他們掙扎在饑餓和貧困之中。

　　可以看出，人口流動給現(xiàn)代國家社會保障制度帶來的壓力是不均衡的。這是因為世界上人們享受社會保障的程度和水平很不一樣，而全球人口的流動沖破了自我保護的福利國家邊界，使福利國家的財政不堪重負。結(jié)果在福利國家中造成了被迫降低福利待遇和收縮福利國家功能的局面。隨著世界市場競爭的日趨激烈，“社會排斥現(xiàn)象”愈來愈嚴(yán)重，解決社會邊緣人的問題成了全球化時代的一種突出的社會需求。

　　現(xiàn)代社會保障制度不僅承擔(dān)著人口流動的壓力，而且承受著產(chǎn)品和服務(wù)流量增加的壓力。世界市場的形成使勞動成本變成一個重要的全球競爭因素，從而產(chǎn)生低勞動力成本國家的產(chǎn)品對福利國家進行“社會傾銷”的問題，導(dǎo)致發(fā)達的福利國家對于“國際勞工標(biāo)準(zhǔn)”和“反傾銷法”的強調(diào) (Alber，2000)。

　　二、構(gòu)成現(xiàn)代社會保障制度的基本要素

　　根據(jù)一般的認(rèn)識，現(xiàn)代社會保障制度起始于西歐的工業(yè)化國家。隨著工業(yè)化在全世界的發(fā)展，世界上許多后發(fā)的工業(yè)社會根據(jù)各自的條件，不同程度地學(xué)習(xí)、效仿或采納西歐的社會保障制度。所以，要了解這種現(xiàn)代的社會保障制度能否全球化，還需要考察構(gòu)成這種制度的一些最基本的要素，進而探討這些要素是否也存在于全球范圍內(nèi)，它們可能產(chǎn)生怎樣的影響等實際問題。

　　(一)國家社會保障制度的基本要素

　　概括地說，西歐的社會保障制度雖然因國而異，但都是在具備了一些基本要素的前提下建立起來的，這些要素是：社會化大生產(chǎn)、壓力集團、基本社會價值認(rèn)同、中央政府和專業(yè)化管理機構(gòu)等。

　　社會化大生產(chǎn)是現(xiàn)代社會保障制度形成和發(fā)展的第一要素。工業(yè)化的浪潮打破了生產(chǎn)規(guī)模的地區(qū)特性，開始在全國范圍內(nèi)重新組織生產(chǎn)和配置資源，迫使對于勞動力的保護措施隨之?dāng)U大。在生產(chǎn)規(guī)模全國化時代，任何畫地為牢的區(qū)域性和部門性保護措施，如英國的“斯賓漢姆蘭德制”和法國的行業(yè)公會制度，都不可避免地要么退出歷史舞臺，要么向全國化的制度轉(zhuǎn)變。大工業(yè)帶來了大風(fēng)險，迫使一貫奉行“經(jīng)濟自由主義”和“小政府”的美國最終走上了由國家承擔(dān)社會再分配責(zé)任的“新政”道路(Wilensky，1965)。在產(chǎn)業(yè)從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中，經(jīng)濟全國化成為保障和福利國家化的必要前提(Myrdal，1960)。

　　由工會和政黨形成的壓力集團是西歐社會保障制度形成和發(fā)展中一個不可或缺的制度要素。與西歐工業(yè)化共生的工人階級和代表他們利益的政黨，利用在西歐普遍實行的普選制度，提出社會政策要求，通過挑戰(zhàn)政黨的執(zhí)政地位，對政府的政策綱領(lǐng)形成巨大的影響和壓力，使得政府不能不從社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，建立社會保障制度，實行社會再分配。西歐社會民主主義的工人階級運動，加上不同國家的政治條件，是早期社會保障制度形成的普遍根源(Hicks，1999)。

　　國家范圍內(nèi)的社會價值認(rèn)同，也稱為“社會團結(jié)”，是國家內(nèi)各種利益集團經(jīng)過長年的相互影響達成的一種社會價值認(rèn)同和社會主流意識。歐洲早期的社會民主主義要求通過累進所得制實行社會再分配，自由主義雖然信奉個人的價值和權(quán)利，但是也不愿意看到弱肉強食的“叢林規(guī)則”危及社會的穩(wěn)定(波普，1992，中譯本)。每個黨派在執(zhí)政期間都努力使自己的社會價值觀念體現(xiàn)在社會政策中，結(jié)果政府的社會政策中沉淀了多種利益，無論哪個執(zhí)政黨都不可能完全改變上屆政府的政策(周弘，2001)。即使是保守黨，也會為了整個社會的穩(wěn)定而積極地倡導(dǎo)社會保障制度(丁建定，2000)。這種對于基本社會價值的公民認(rèn)同在國家的范圍內(nèi)形成，并在國家范圍內(nèi)得到實踐，因而具有非常鮮明的國家特色，成為國家的社會價值傳統(tǒng)。我們現(xiàn)在看到的英美社會保障模式來自于英國的《濟貧法》傳統(tǒng)，歐洲大陸社會保障模式則來自于德國的《俾斯麥保險法》傳統(tǒng)，北歐社會保障模式綜合了上述兩種國家傳統(tǒng)，而東亞的公積金模式來自于這些國家內(nèi)的“儲蓄”傳統(tǒng)。

　　統(tǒng)一國家的中央政府是現(xiàn)代社會保障制度最關(guān)鍵的要素之一。在20世紀(jì)80年代以前的西方社會體系中，“國家是惟一最重要的中介”(OECD，1995)。不同形式的社會團結(jié)完成于主權(quán)國家。國家承擔(dān)了預(yù)防社會權(quán)利不公平和保持金融市場穩(wěn)定的任務(wù)。在國家功能發(fā)達的國家里，強有力的政府通過全國性和地方性的稅收，對全體國民進行收入的再分配。這種轉(zhuǎn)移支付的力度在美國達到了政府開支的28—29％，在德國達到45％左右，在瑞典等北歐國家超過50％。在全國范圍內(nèi)進行大規(guī)模的收入轉(zhuǎn)移是除了主權(quán)國家的政府以外，任何一個社會行為者都不可能實現(xiàn)的。主權(quán)國家的政府是在逐步獲得了軍事、警察、政治等權(quán)威之后才獲得了社會權(quán)威的。這種權(quán)威賦予政府在全國范圍內(nèi)強制性地推行社會再分配的必要手段。

　　有效的社會服務(wù)和社會行政網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生于國家的社會權(quán)威，又服務(wù)于國家的社會權(quán)威。國家承諾對國民實行大規(guī)模的收入轉(zhuǎn)移，事實上是完成了一場靜悄悄的革命。這場革命用社會保障制度把國家的經(jīng)濟制度和政治制度緊密地結(jié)合在一起(Polanyi，1957)，從而確立了國家的社會權(quán)威。國家的社會權(quán)威體現(xiàn)在國家對社會進行再分配的功能上，而這個功能通過建立全國性的社會行政體系得以體現(xiàn)。社會服務(wù)和社會行政體現(xiàn)了工業(yè)社會的新功能和新關(guān)系，“在現(xiàn)代社會的制度形式中，以另外一種道德交易，代表交換禮品和相互承擔(dān)義務(wù)的概念，以此來建立和維護社會和社區(qū)的關(guān)系”(Titmuss，1968)，這種關(guān)系促進了新興的社會專業(yè)的發(fā)展，使得社會工作和社會行政技術(shù)成為全國教育和培訓(xùn)的一個重要的組成部分，也使得這些專門的人才成為國家實施社會功能、提供社會服務(wù)、維護政府社會權(quán)威的必要工具。

　　以上討論的是西歐不同類型的社會保障制度共有的要素，也是國家社會保障制度的基本特點。生產(chǎn)規(guī)模從地方性發(fā)展到全國性，就替代了局部的保護措施；
勞動者在大生產(chǎn)的條件下組成自己的團體和政黨，利用國家機器進行斗爭，就對政府的決策產(chǎn)生了政治壓力；
國家內(nèi)的利益集團在不同的社會條件下交互影響，結(jié)果形成了普遍的社會價值認(rèn)同；
政府在全國范圍內(nèi)重新配置資源，利用政府權(quán)威進行全國性的社會再分配，根據(jù)政治制度的形式建立社會保障制度，在宏觀層面上干預(yù)和調(diào)控經(jīng)濟；
而這種建立在經(jīng)濟和政治制度之間的社會制度又要通過建立國家社會行政和社會工作體系得以實施。

　　(二)在全球化條件下是否具備上述要素

　　全球化時代的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要變化。當(dāng)世界上許多后發(fā)地區(qū)還在經(jīng)歷著從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的痛苦時，世界上的一些發(fā)達國家已經(jīng)開始了從工業(yè)化產(chǎn)業(yè)向信息化和知識化產(chǎn)業(yè)、從大規(guī)模生產(chǎn)向小型化和分散化生產(chǎn)的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型的范圍如果擴大，將會動搖發(fā)達國家社會保障制度的基石。這是因為，隨著“泰勒制”的生產(chǎn)方式向靈活的生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)移，建筑在“泰勒制”大生產(chǎn)基礎(chǔ)上的西歐國家社會保障制度已經(jīng)不能全面地反映并保護復(fù)雜的現(xiàn)實社會。從收入風(fēng)險角度看，信息產(chǎn)業(yè)的工傷風(fēng)險大大減少，而數(shù)字鴻溝和由此產(chǎn)生的失業(yè)風(fēng)險成倍增加。積累性職業(yè)養(yǎng)老基金正在將國家的社會化養(yǎng)老方式退回到傳統(tǒng)的職業(yè)化的養(yǎng)老方式。與此同時，跨國公司的行為方式也發(fā)生了變化。20世紀(jì)80年代，它們的主要行為方式還是接受駐在國的各項規(guī)章制度，盡快地融入當(dāng)?shù)厣鐣?Gilpin，1987)。90年代后，全球化市場對于勞動標(biāo)準(zhǔn)的壓力使它們開始在駐在國的子公司實行發(fā)達市場通行的社會規(guī)則，并且把對全球市場的控制作為資源，在全球范圍內(nèi)建立涉及勞動者的行業(yè)規(guī)范(OECD， 2001)。

　　國家性的壓力集團正在受到削弱。在全球化趨勢中，資本流動大大快于勞動力流動，跨國公司雖然帶動了職業(yè)福利的全球化，(點擊此處閱讀下一頁)

　　但是勞動力和他們的社會組織仍然保留在國家的制度之內(nèi)。工人黨和左翼社會黨很難跟隨資本的流向，跨越國境進行社會動員。即使在它們各自的國家內(nèi)，由于生產(chǎn)方式在信息時代的分散化、小型化和家庭化，傳統(tǒng)組織也受到了削弱。電腦和網(wǎng)絡(luò)正在取代人和人之間的直接接觸，挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的社會動員方式。在世界上，里根經(jīng)濟學(xué)的成功，伴隨著前蘇聯(lián)的解體和中東歐前社會主義陣營的向右轉(zhuǎn)，拖曳著整個世界繼續(xù)向市場化和自由化的方向發(fā)展。雖然國際上反全球化的浪潮一波接著一波，但是這些壓力集團本身除了反歷史潮流的抗議和局部利益要求外，并沒有提出順應(yīng)經(jīng)濟全球化發(fā)展的積極的社會保護措施，也尚未形成對于國際資本的有力量和有組織的挑戰(zhàn)。

　　缺乏全人類的共同價值標(biāo)準(zhǔn)。全球范圍內(nèi)社會壓力的分散化說明，世界政治在很大程度上仍然是國家性、區(qū)域性和地緣性的。人類在全球的基本利益并不一致。雖然目前全球性的環(huán)境和貧困問題越來越引起人們的關(guān)注，在這些領(lǐng)域里的主流觀念已經(jīng)開始形成，但是由于世界經(jīng)濟發(fā)展的不平衡和世界經(jīng)濟秩序的不合理，在一些對勞動者實行社會保障的傳統(tǒng)領(lǐng)域里遠沒有形成共同價值觀念和標(biāo)準(zhǔn)，也不存在共同觀念和標(biāo)準(zhǔn)的必要條件。米爾達的“在全球進行經(jīng)濟規(guī)劃”，通過“世界公民的資格”的認(rèn)定來實現(xiàn)“福利世界”等預(yù)言目前仍然停留在預(yù)言和理想狀態(tài)。對于世界所有成員的生存條件和生存權(quán)利，聯(lián)合國等國際組織只是達成了口頭上和紙面上的認(rèn)同，沒有也不可能像在福利國家，就“社會團結(jié)”制度本身達成協(xié)議。

　　在全球范圍內(nèi)的世界政府缺位。在全球化時代，產(chǎn)品和服務(wù)開始大量地跨越國界，資本的外流和企業(yè)的跨國兼并速度也正在加快，甚至勞動力也流動起來。但是，主權(quán)國家的政府功能繼續(xù)受到國際政治秩序的限制，社會權(quán)威仍然是國家化的，它們支配資源、調(diào)節(jié)收入的功能被其他的活躍要素拋在國內(nèi)，它們對于資本進行約束和對市場進行補充的功能仍然局限在傳統(tǒng)的國家疆界之內(nèi)。即使是在一體化程度最高的區(qū)域組織(如歐洲聯(lián)盟)中，位于布魯塞爾的中央政府也沒有能力像主權(quán)國家的政府那樣，通過普遍稅收進行大規(guī)模的社會再分配(周弘，2000)。

　　波蘭尼描述的用社會制度連接經(jīng)濟制度和政治制度的現(xiàn)代西方國家制度，由于經(jīng)濟因素的活躍受到巨大的沖擊，卻由于政治制度的穩(wěn)定性得以延續(xù)。福利國家都在經(jīng)歷著削減而不是廢棄的改革。主權(quán)國家內(nèi)社會再分配的架構(gòu)依然存在，世界范圍內(nèi)的社會再分配因為沒有統(tǒng)一和有效的政治權(quán)力而無法制度化。沒有哪個國際性的組織具備越過主權(quán)國家疆界，直接干預(yù)經(jīng)濟政策和社會分配的能力。即使是在歐洲聯(lián)盟，上述權(quán)力也被明文規(guī)定為屬于國家權(quán)力和責(zé)任的范疇(周弘，2001)。

　　在全球范圍不存在強有力的提供社會服務(wù)的專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)�，F(xiàn)存的專業(yè)化國際組織和非政府組織正在擴大在全球的工作和服務(wù)對象，同時在它們之間也在進行著網(wǎng)絡(luò)化的溝通工作。但它們的功能領(lǐng)域十分有限，基本停留在解危、扶貧、濟困等補救性的工作范疇內(nèi)。這種國際組織的軟弱無力來自于兩個定數(shù)：其一是世界經(jīng)濟和社會制度的發(fā)展不平衡；
其二是可能彌補這種不平衡的政治力量缺位。目前，工業(yè)國家中存在著不同的社會再分配制度，非工業(yè)化國家向現(xiàn)代社會保障制度的轉(zhuǎn)型遠未完成，各個主權(quán)國家對于自身發(fā)展道路的政治選擇也不同，有些國家甚至沒有把建立國家化的社會保障制度提上議事日程，用社會再分配的視角去觀察整個世界，得到的是復(fù)雜多樣和互不相連的制度。

　　三、“收入轉(zhuǎn)移”從全國化向全球化發(fā)展

　　社會思想家達倫多夫曾提出一個問題：除西歐的國家社會保障制度模式外，現(xiàn)代社會是否可以通過其他的制度選擇，在財富積累、社會和諧和政治自由之間找到新的平衡?要回答這個問題，需要了解社會保障制度依據(jù)的收入轉(zhuǎn)移理論、收入轉(zhuǎn)移的具體形式，以及社會成員的行為。

　　(一)現(xiàn)有的理論根據(jù)

　　“市場失靈”是“政府干預(yù)社會分配合理性”的一個前提。市場本身具有調(diào)配資源、提供平等機會的功能。但是經(jīng)濟學(xué)家們在考察市場中發(fā)現(xiàn)市場的競爭往往是不完全的，各種各樣的社會勢力可能影響到市場的公平性，使得缺乏資源和信息，特別是有先天缺陷的弱勢群體在競爭中處于不利的地位。市場競爭還導(dǎo)致對于資源的濫用和社會分配的不公。由于市場先天不足是一個定數(shù)，政府干預(yù)社會，扶助弱者就被看作彌補市場缺陷，使得競爭更為公平合理的工具。在現(xiàn)代社會里，管理社會是政府合法性的重要依據(jù)。

　　“邊際效用遞減”是“政府干預(yù)社會分配合理性”的另一個主要依據(jù)。根據(jù)從庇古到凱恩斯的論證，增加一定量的財富在窮人和富人那里得到的滿意程度是不一樣的。政府干預(yù)社會分配，在保證基本收入的基礎(chǔ)上，通過各種轉(zhuǎn)移支付手段，將一定量的收入轉(zhuǎn)移到有更加需要資源的社會成員手中，可以使社會的邊際效益優(yōu)化。根據(jù)這些理論，政府增加了稅收，擴大了公共開支，增強了對社會乃至對經(jīng)濟的干預(yù)力度。建立社會保障制度是政府在干預(yù)社會和經(jīng)濟方面的一個典型例證。

　　社會保障事業(yè)的快速擴張導(dǎo)致政府干預(yù)的過度和效率代價。20世紀(jì)80年代以來的西方經(jīng)濟學(xué)主流理論認(rèn)為政府與市場一樣具有先天的缺陷，應(yīng)當(dāng)把政府的作用限制在盡可能小的范圍內(nèi)。對于政府不足和過失的一系列研究和基本認(rèn)識導(dǎo)致國家社會保障制度在過去20多年中的私有化和社會化改革，改革也涉及政府管理的其他領(lǐng)域。

　　多年來，關(guān)于收入轉(zhuǎn)移理論大多是圍繞著政府的作用展開討論的：要么是論證政府干預(yù)社會分配的合理性，要么是質(zhì)詢這種合理性的范疇和限度。過往的大量研究集中在政府功能領(lǐng)域，特別是集中在主權(quán)國家的轉(zhuǎn)移支付功能領(lǐng)域。但是當(dāng)我們實際地考察當(dāng)今世界的收入轉(zhuǎn)移形式時又發(fā)現(xiàn)，社會保障制度固然是收入轉(zhuǎn)移的主渠道，但是這個主渠道轉(zhuǎn)移的收入比例正在逐漸縮小。

　　(二)收入轉(zhuǎn)移的形式

　　在主權(quán)國家，收入轉(zhuǎn)移的核心制度就是社會保障。社會保障制度涉足于兩種收入轉(zhuǎn)移：一種發(fā)生在貧富之間，一種發(fā)生在不同年齡段的人群之間。社會保障制度占中央政府支出的百分比在美國是不足30％，在德國是45％左右，在瑞典超過50％(世界銀行，1997)。社會保障即使是在奉行“經(jīng)濟自由主義”的美國也是中央政府的最大筆開支。如果我們再考察一下中央政府財政占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例又會發(fā)現(xiàn)，有大量的收入轉(zhuǎn)移沒有發(fā)生在社會保障制度內(nèi)。中央政府財政占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例在美國是21．6％，德國是32．1％，瑞典是45．2％(World Development Report，1998／99)。

　　除社會保障外，其他形式的收入轉(zhuǎn)移包括：通過慈善機構(gòu)進行的個人之間的志愿性收入轉(zhuǎn)移，通過社區(qū)、會館、鄰里、親朋等多種關(guān)系進行的互助性收入轉(zhuǎn)移，通過地方政府政策和服務(wù)設(shè)施進行的局部性收入轉(zhuǎn)移，通過各種職業(yè)福利實現(xiàn)的行業(yè)性收入轉(zhuǎn)移，通過政府政策和個人賬戶完成的個人年代性收入轉(zhuǎn)移，通過區(qū)域化的結(jié)構(gòu)發(fā)展政策進行的國家間收入轉(zhuǎn)移。上述這些收入轉(zhuǎn)移形式也都服務(wù)于減少社會生產(chǎn)的不可預(yù)測性給個人和群體帶來的收入風(fēng)險。

　　(三)全球性收入轉(zhuǎn)移

　　在對比了社會保障的需求和要素之后我們發(fā)現(xiàn)，作為在一國之內(nèi)進行收入轉(zhuǎn)移的制度，社會保障制度受到很多因素的制約．，特別是受到主權(quán)國家的政府規(guī)模、功能的制約，所以很難實現(xiàn)全球化。但是，如果我們把視野擴大到其他各種收入轉(zhuǎn)移的形式，就又會發(fā)現(xiàn)，在不受政府直接干預(yù)的收入轉(zhuǎn)移領(lǐng)域里，轉(zhuǎn)移存在著很高的靈活性，其中有多數(shù)收入轉(zhuǎn)移形式是不受國界限制的。

　　以志愿性收入轉(zhuǎn)移為例。目前活躍在全球范圍內(nèi)的志愿者援助組織有數(shù)百個，它們從國家政府、國際組織、企業(yè)和個人那里募集資金，然后通過各種渠道轉(zhuǎn)移這些資金，用于提供人道主義援助，扶貧助學(xué)，及其他國際性緊急援助活動。

　　由政府從事的志愿性轉(zhuǎn)移有時也會受到國際政治中強制性因素的制約，例如由發(fā)達國家提供給發(fā)展中國家的官方發(fā)展援助就受到聯(lián)合國0．7％指標(biāo)的輿論壓力和援助國俱樂部主流觀念的規(guī)范。1997年，全球通過官方發(fā)展援助渠道轉(zhuǎn)移的資金達到200多億美元，其中140億美元提供給非洲國家。根據(jù)2002年3月在墨西哥蒙特雷達成的國際共識，全球發(fā)展援助資金還要大幅度提高，主要用于幫助發(fā)展中國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展，有些直接地用于緩解貧困和提供醫(yī)藥，成為國家社會保障制度的補充。

　　另外一種流動性較強的收入轉(zhuǎn)移要算行業(yè)性和私人的養(yǎng)老基金。公共養(yǎng)老金在多數(shù)國家都是現(xiàn)收現(xiàn)付性的，行業(yè)性和私人的養(yǎng)老金卻是積累性的�，F(xiàn)收現(xiàn)付的再分配制度在很大程度上依賴國家內(nèi)部的“社會團結(jié)”和主權(quán)國家政府的社會行政力量，而積累性的收入轉(zhuǎn)移有很大的靈活性。根據(jù)世界銀行估算，積累性養(yǎng)老金要保證高于實際收入增長率兩三個百分點的增長，才有可能提供有效的跨年代性保障(Reisen，1999)。為了保持這種高增長率，積累性基金必然要流向回報率高的新興經(jīng)濟，成為在全球范圍內(nèi)流動的資金。這種年代性的收入轉(zhuǎn)移方式目前正呈上升趨勢。根據(jù)經(jīng)合組織統(tǒng)計，1992年經(jīng)合組織成員國的積累性養(yǎng)老基金已接近6萬億美元。其中美國占3．3萬億美元。美國社會保障制度的覆蓋面較小，所以私營養(yǎng)老金的比重較大，占了2．2萬億美元。美國現(xiàn)有6百萬家私人企業(yè)，將近2百萬家企業(yè)為員工提供這種積累性的養(yǎng)老基金，大約15％的工人受益。這些數(shù)字在全球范圍內(nèi)快速增長，估計在2000年經(jīng)合組織成員國的養(yǎng)老基金就已翻了一番，達到約12萬億美元(Reisen，1999)。

　　積累性的年代收入轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移幾乎是同步進行。經(jīng)合組織的另外一項研究證明，隨著產(chǎn)業(yè)從制造業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，服務(wù)業(yè)的行業(yè)性養(yǎng)老金覆蓋率也在上升。1979—1993年，美國的制造業(yè)工人從占總數(shù)的30％下降到20％，而在服務(wù)業(yè)就業(yè)的人員從總數(shù)的20％上升到33％。1979年服務(wù)業(yè)中有30％的工人享受行業(yè)養(yǎng)老金，這個比率增加到1993年的35％(Hinz，2000)。

　　除積累性養(yǎng)老基金外，跨國性的公司還為員工提供其他的福利。它們的跨國子公司甚至在駐在國承擔(dān)某些社會義務(wù)，例如改善環(huán)境、保證工作場所的安全、參與當(dāng)?shù)氐拇壬剖聵I(yè)等。這些行動給駐在國帶來局部生活質(zhì)量的改善，產(chǎn)生跨越國境的影響。

　　收入轉(zhuǎn)移的多渠道跨國發(fā)展趨勢使得在這些方面比較滯后的歐洲聯(lián)盟國家認(rèn)識到，國家無法在全球化時代包攬一切社會責(zé)任。2000年3月歐盟里斯本首腦會議通過決議，明文要求歐洲的企業(yè)配合政府實現(xiàn)《社會議程》。這個代表著改革方向的信號直接地來自于歐洲聯(lián)盟的最高決策者。歐洲聯(lián)盟是由世界上最著名的民族福利國家組成的。在歐盟的成員國中，國家承擔(dān)了主要的社會保障和社會轉(zhuǎn)移支付義務(wù)。但是面對全球化的挑戰(zhàn)，這些曾經(jīng)被當(dāng)作世界社會保障楷模的國家不得不采取雙重策略：除了改革本國內(nèi)的社會保障制度，還根據(jù)歐盟成員國之間發(fā)展差距較小的特點，采取了一種國家轉(zhuǎn)移支付(結(jié)構(gòu)基金和社會基金)方式，平衡不同的社會保障制度，然后將它們進行對接。

　　四、結(jié)束語

　　綜上所述，在國家化和全球化條件下，社會需求的內(nèi)容和形式不盡相同，在全球?qū)用嫔系纳鐣�行為者和它們的行為方式與在國家層面上的社會行為者大不相同。不過在全球范圍內(nèi)的確存在收入轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，這些轉(zhuǎn)移的渠道很多，而且數(shù)量也十分可觀，很多轉(zhuǎn)移超出了國家權(quán)力的范圍，但是它們都沒有引起足夠的重視。

　　如果將收入轉(zhuǎn)移的所有形式都考慮在內(nèi)，那么關(guān)于社會保障能否全球化的問題就有兩個解：一個解是以平衡各國社會保障水平為前提，像在歐洲聯(lián)盟進行的整合，削減過高的福利，提高過低的福利，然后在近似的社會保障制度之間進行連通和互換；
另外一個解是發(fā)展適應(yīng)全球化的多元收入轉(zhuǎn)移渠道，擠壓國家社會保障制度在經(jīng)濟中所占的比重，進而架構(gòu)國家社會保障制度，用其他不受國家疆界限制的收入轉(zhuǎn)移逐漸地補充，乃至取代國家社會保障制度提供的服務(wù)。

　　當(dāng)然，多元的收入轉(zhuǎn)移渠道必然涉及多元的社會行為者。這些行為者出于不同的目的參與收入轉(zhuǎn)移的活動，它們的相互作用直接影響到人類的福祉，所以需要研究它們的行為、動機和效果。這樣一來，社會保障的問題就從一個國內(nèi)政治的課題轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�國際政治的課題。參考文獻：

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