胡星斗：就加快縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革致中共中央、國務(wù)院的建議書

　　中共中央、國務(wù)院：

　　日前公布的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展報告指出，對我國1020個有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查的結(jié)果顯示，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)16個，人員平均為58人，超過正常編制2到3倍；
平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬單位為19個，人員達(dá)到290余人，超編嚴(yán)重。

　　現(xiàn)在，縣鄉(xiāng)兩級財政收入僅占全國財政收入的21%，但財政供養(yǎng)人員卻占71%，無論是對于承受稅費(fèi)攤派之苦的農(nóng)民還是負(fù)債累累的各級政府都早已不堪重負(fù)�，F(xiàn)實(shí)告訴我們，基層政府機(jī)構(gòu)和農(nóng)村政權(quán)再也不能任其無限制地膨脹下去了，縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革迫在眉睫。

　　1984年，我國第一次建立了鄉(xiāng)級財政，此后鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)就開始急劇擴(kuò)張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設(shè)了若干個副書記、副鄉(xiāng)長，設(shè)立了人大辦公室、工業(yè)辦公室等，將原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的八個助理升格為七所八站。而鄉(xiāng)官的任職又越來越短，工作在鄉(xiāng)，居住在縣城，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與社會日益脫鉤。在一些地方，農(nóng)民不論是跑運(yùn)輸、做小買賣，還是搞農(nóng)產(chǎn)品加工，都會被七所八站收費(fèi)人員圍追堵截，農(nóng)民已經(jīng)不可能自我雇傭辦企業(yè)了。

　　不過，現(xiàn)在亂收費(fèi)的主要來源還是在縣一級。如許多縣都設(shè)置有80余個科局，疊床架屋，職能重復(fù)。如工業(yè)局、輕工局、企業(yè)局、工商局、商業(yè)局、外貿(mào)局、經(jīng)貿(mào)局、經(jīng)管局等等，是否可以合并？農(nóng)業(yè)局、糧食局、煙草局、林業(yè)局、水產(chǎn)局、水利局、畜牧局、農(nóng)機(jī)局等涉農(nóng)的局也應(yīng)當(dāng)盡量減少，這樣才有利于制止官僚主義、減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。其它如勞動局、人事局；
計(jì)劃局、物價局、物資局、建委；
文化局、廣播局、教育局、科技局等都可以合一。老干部局、檔案局、體委、計(jì)生委、法制辦、綜治辦、對臺辦、僑外辦、區(qū)劃辦、編制辦、開發(fā)區(qū)辦、縣志辦、黨史辦、扶貧辦等機(jī)構(gòu)都可以并入縣政府或縣委辦公室。現(xiàn)在，每一個局名義上幾十人，實(shí)際上上百甚至幾百人拿工資。譬如湖南某縣級市人口不過40萬人，城市人口不到25萬，是一個經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)�？墒悬h政部門、行政機(jī)關(guān)就有88個，加上四大班子，共92個。領(lǐng)導(dǎo)干部正職92人，副職279人。其建設(shè)局下轄16個單位，園林管理處就有約200人，僅一個直徑不到一華里的公園就有職工150人；
自來水公司有約200多人。其教育局現(xiàn)有正副局長9人，設(shè)教育督導(dǎo)室、紀(jì)檢組、工會、辦公室、人事股、計(jì)財股、普教股、成教股、職教股、招生辦、教研室、電化器材室、師訓(xùn)股、法制股等14個股，機(jī)關(guān)員工百余人。其水利電力局共有干部90多人，下屬單位9個，員工一千多人（肖一湘提供資料）。有些下屬單位雖然是企業(yè)化經(jīng)營，但還不是依靠壟斷、特權(quán)而收費(fèi)？這么龐大的隊(duì)伍，如果不改革，農(nóng)民、企業(yè)和納稅人怎么承受得了？

　　改革開放以來，我們不注重限制官權(quán)，財政體制改革也不到位，事權(quán)下放，財權(quán)上收，事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一，政績追求又形成了高壓型體制——將指標(biāo)攤派給下級政府，只有目標(biāo)、沒有財政支持，層層施壓，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村時任務(wù)呈幾何級數(shù)增加，致使農(nóng)民不堪重負(fù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅中央各部門制訂的與農(nóng)民負(fù)擔(dān)有關(guān)的收費(fèi)、集資項(xiàng)目就有93項(xiàng)，僅中央紅頭文件規(guī)定的要農(nóng)民出錢出物的達(dá)標(biāo)就有43項(xiàng)。

　　而且，為了彌補(bǔ)財政虧空、增加財政收入，各級政府想方設(shè)法征地、賣地，致使一些地方官民矛盾突出，有時甚至釀成暴力的局面，導(dǎo)致了上訪和社會的不穩(wěn)定。

　　因此，我們認(rèn)為，農(nóng)村的癥結(jié)關(guān)鍵在于治官，中國目前最急迫的任務(wù)之一是行政體制及縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)的改革。

　　中國應(yīng)當(dāng)從5級政府改變?yōu)橹醒搿�—省——縣（市）3級政府，實(shí)行市不管縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的體制，減少行政層次，精簡機(jī)構(gòu)，克服官僚主義，提高政府效率，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；
政府或部門應(yīng)當(dāng)從收費(fèi)型、牟利型機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榉��?wù)型、規(guī)制型機(jī)構(gòu)，改變職能缺位、錯位、越位的狀況；
縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)數(shù)量應(yīng)當(dāng)大量裁減，對于人員超編的情況要實(shí)行問責(zé)制；
為了避免一些地方政府和部門的欺瞞現(xiàn)象，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大民主和媒體輿論空間，鼓勵對超編情況如實(shí)舉報。

　　當(dāng)然，要改變龐大行政隊(duì)伍的現(xiàn)狀是不容易的，一是誰也不愿意放棄既得利益，人員不好安置，二是“下改上不改，改了也得改回來；
下動上不動，越動越被動”，即取決于整個國家的行政體制改革。但我們認(rèn)為，無論面對著多少困難，現(xiàn)政府也一定要立即啟動縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革，因?yàn)樗�已�?jīng)嚴(yán)重危及到中國的發(fā)展和穩(wěn)定了，已經(jīng)刻不容緩。

　　我們認(rèn)為，改革的原則是精簡、統(tǒng)一、效能，思路是：把原由政府包辦的事，回歸社會和市場，即使是公共事業(yè)，也盡可能讓社會如社區(qū)、民間資金參與；
本地政府必須辦的事情才考慮設(shè)置機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置不能強(qiáng)調(diào)上下對口；
事情已經(jīng)減少或事情已經(jīng)沒了的機(jī)構(gòu)，要堅(jiān)決裁減撤并；
大力發(fā)展社會自治組織和中介機(jī)構(gòu)，建立和完善社區(qū)服務(wù)、投資服務(wù)、各種行業(yè)協(xié)會和非政府組織（NGO）。

　　機(jī)構(gòu)改革后，員工怎么安置？經(jīng)費(fèi)從那里來？

　　機(jī)關(guān)的企事業(yè)員工隨單位回歸社會自立，政企、政事分開；
被裁減人員三年內(nèi)發(fā)給原基本工資，以優(yōu)惠政策鼓勵創(chuàng)業(yè)，三年后仍然無能力自立者，再給予低�；蚴�業(yè)救濟(jì)；
年齡偏大如50歲以上者，在退休年限以前，發(fā)給原工資的50%以上的生活費(fèi)，待達(dá)到正式退休年齡時，再給予正式退休待遇；
50歲以下自愿退職者，一次性發(fā)給退職金；
機(jī)構(gòu)裁減后，財政支出將大幅度減少，節(jié)省下來的經(jīng)費(fèi)可用于安置人員；
合并機(jī)構(gòu)后，設(shè)大辦公室，集體辦公，空出一批房產(chǎn)拍賣或出租，以籌集資金；
減少公款吃喝、用車，遏制貪污腐敗，抑制政府的盲目投資，如此全國每年可節(jié)約數(shù)千億甚至上萬億元（以上部分觀點(diǎn)來自肖一湘）。

　　總之，我們認(rèn)為，中國已經(jīng)從“改革企業(yè)”發(fā)展到“改革政府”的時候了。只有降低了制度成本，中國才能富裕強(qiáng)大起來。而降低制度成本，從立即進(jìn)行縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革開始。

　　以上建議，請中共中央、國務(wù)院研究為盼。此致，

　　敬禮！

　　胡星斗

　　2004-11-9

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