王怡：把警察交給法官

　　誰(shuí)都怕出門(mén)遇見(jiàn)壞人。但誰(shuí)都恨警察濫用權(quán)力。為了平安的生活，只能把我們交給警察，但大伙又把警察交給誰(shuí)呢。

　　最近《治安管理處罰法》（草案）通過(guò)了全國(guó)人大的一讀。媒體零星透露的條文，尤其是一些加大行政處罰力度的內(nèi)容，如新添的“停產(chǎn)停業(yè)”等處罰手段，以及包括“在國(guó)家機(jī)關(guān)門(mén)前靜坐、聚集、拒不離開(kāi)”等10多種受罰行為。卻引起輿論擔(dān)憂，生怕警察的權(quán)力大了，老百姓不見(jiàn)其利，先見(jiàn)其害。

　　因此有人建議全國(guó)人大應(yīng)像以前公布《婚姻法》草案一樣，全文公布《治安管理處罰法》草案。剛好最近關(guān)于警察濫用職權(quán)的報(bào)道也很多，越發(fā)令人不寬心。如被稱為“世紀(jì)懸案”的上海私營(yíng)企業(yè)主沈華榮與吉林通化市公安局之間的糾葛。11月10日上海第二中級(jí)法院庭審結(jié)束，宣布擇日宣判�？蛇@已經(jīng)是沈先生因同一事實(shí)面臨的第9場(chǎng)官司了。之前，沈先生在上海告通化公安局一次，通化公安局就過(guò)來(lái)抓他一次，把他送上當(dāng)?shù)氐姆ㄍァＩ蛳壬鸀樽畛跻粓?chǎng)“民告官”的訴訟，至今已被羈押了1800個(gè)日子。

　　有媒體評(píng)說(shuō)這是“司法割據(jù)”。但這其實(shí)是最典型的行政割據(jù)。是警察權(quán)膨脹，而不是司法權(quán)膨脹所致。警察權(quán)面對(duì)公民如此囂張，而司法權(quán)面對(duì)警察卻如此柔順。因?yàn)榫�察的背后是�?dāng)?shù)卣�府。在我們的生活中，警察所代表的那種權(quán)力，是比法官更高、更直接的一種權(quán)力。這正是悲劇的來(lái)源之一。沈華榮的悲劇，也可能是我們?nèi)魏我蝗说谋瘎　?/p>

　　治安管理處罰只是警察權(quán)的一部分。其他還有重要的幾種包括刑事偵查權(quán)、勞動(dòng)教養(yǎng)決定權(quán)和交通管理。僅就目前全國(guó)人大審議中的《處罰法》而言，除了通過(guò)正當(dāng)?shù)某绦蛟O(shè)置（如草案規(guī)定警察在治安管理現(xiàn)場(chǎng)不得少于兩人），去限制警察濫用處罰權(quán)外。最重要的還有兩點(diǎn)，就是把法案還給人大，把警察交給法官。

　　起草的和拍板的誰(shuí)最要命？這是很微妙的問(wèn)題。但人數(shù)是其中一個(gè)關(guān)鍵。若100個(gè)人起草，一個(gè)人拍板，自然是拍板的最厲害。若是一個(gè)人起草，給100個(gè)人拍板�？赡芫统闪苏l(shuí)起草誰(shuí)說(shuō)了算。人大立法，其實(shí)就是后一種局面，非常類似于現(xiàn)代公司管理中的“內(nèi)部人控制”。尤其在目前的制度現(xiàn)實(shí)下，人大代表的自由提案根本不可能列入立法議程。這時(shí)法案的起草權(quán)就變得非常要害。

　　剛好全國(guó)人大近年來(lái)正處于一個(gè)立法模式的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，即政府主導(dǎo)型立法向人大主導(dǎo)型立法轉(zhuǎn)變。以往幾乎所有法案都由國(guó)務(wù)院主管部門(mén)負(fù)責(zé)起草。現(xiàn)在部分法律則改由全國(guó)人大法工委或其他專門(mén)委員會(huì)主持起草。但《憲法》和《立法法》都未對(duì)起草權(quán)作任何規(guī)定。在憲政民主國(guó)家，也不存在所謂的起草權(quán)。議會(huì)就類似于一個(gè)法案的自由市場(chǎng)，法案之間是一種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。誰(shuí)起草并無(wú)所謂，就看你有本事拿得到多少?gòu)埰�。我們的立法卻是“計(jì)劃立法”。有計(jì)劃就有腐敗，有立法尋租的可能。一句話不見(jiàn)得頂一萬(wàn)句，一句話頂幾個(gè)億是小意思。

　　近年一些法律，有按傳統(tǒng)模式由國(guó)務(wù)院起草的，也有改由專門(mén)委員會(huì)起草的，后者如《道路交通安全法》和《民辦教育促進(jìn)法》。而從涉及民眾的廣泛性，和直接限制公民人身與財(cái)產(chǎn)自由的程度來(lái)看，《處罰法》按傳統(tǒng)模式由公安部負(fù)責(zé)起草，公安部副部長(zhǎng)作草案說(shuō)明。這模樣無(wú)論如何也說(shuō)不過(guò)去。甚至有媒體質(zhì)疑，警察違法處罰的責(zé)任（現(xiàn)《治安管理處罰條例》第41、42條）在草案中竟然沒(méi)有了。

　　《立法權(quán)》規(guī)定限制人身自由，必須由全國(guó)人大制定法律。在我們的立法模式中，我認(rèn)為這表明限制人身自由的法律，也必須由全國(guó)人大常委會(huì)及其專門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)起草。不能由職能部門(mén)包辦，也不能授權(quán)委托給國(guó)務(wù)院起草。這才能保障法律案的公正立場(chǎng)，不使立法受制于行政部門(mén)的利益和偏見(jiàn)。

　　另一方面。將警察權(quán)置于司法權(quán)之下，減少人身性的處罰，以及治安處罰的司法化，這是全世界法治國(guó)家的共同趨勢(shì)。我們的警察權(quán)容易泛濫，和警察擁有太廣泛的獨(dú)立處罰權(quán)有關(guān)�！短幜P法》（草案）的主要傾向仍然是加大處罰權(quán)。但據(jù)報(bào)道草案在程序上也有準(zhǔn)司法化的嘗試。如受罰人可要求聽(tīng)證。但奇怪是公民面臨2000元以上的罰款可以要求聽(tīng)證，面臨長(zhǎng)達(dá)30日以下的拘留卻不能。

　　建立治安法庭即使目前不現(xiàn)實(shí)。但把警察權(quán)和司法權(quán)掛起鉤來(lái)也完全可行。一是建立司法的人身保護(hù)令制度。二是將警察的處罰決定權(quán)下降為申請(qǐng)權(quán)。警察對(duì)公民進(jìn)行人身罰或大額財(cái)產(chǎn)罰，只能向法院申請(qǐng)，由法官經(jīng)書(shū)面審理做出裁定。

　　當(dāng)行政的權(quán)威受到懷疑，就要用立法和司法的權(quán)威去代替。尋到國(guó)家權(quán)威的新的增長(zhǎng)點(diǎn)，而不是把雞蛋放在一個(gè)籃子里。把法案還給人大，把警察交給法官。老百姓才能放心的把自己交給警察。(了望東方)

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