陳子明：“全國一盤棋”與“國民待遇”

　　教育經(jīng)濟(jì)學(xué)與教育社會(huì)學(xué)的研究已經(jīng)充分表明：通過教育投資改善人力資源的素質(zhì)，是提高整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)力的最佳途徑；
同時(shí)，教育也是使個(gè)人與家庭有機(jī)會(huì)提升社會(huì)地位，促進(jìn)社會(huì)階層的流動(dòng)性，增加社會(huì)公平程度的主要手段。

　　然而，中國現(xiàn)實(shí)的狀況卻是教育機(jī)會(huì)與教育資源分配的不平等更甚于社會(huì)財(cái)富與經(jīng)濟(jì)收入的不平等。這樣的教育體制不僅沒有起到雪中送炭的作用，反而成為“馬太效應(yīng)”的倍增器。在美國，教育的公平性獲得了權(quán)利法案以及公車接送、教育貸款等一系列制度化的保障，以至出現(xiàn)了所謂的“逆向種族主義”（譬如考試成績差的黑人可以比考試成績好的白人優(yōu)先錄取等）。但在當(dāng)代中國，社會(huì)不公正卻滲透到教育系統(tǒng)的血液中，成為見怪不怪的常規(guī)。在全國范圍內(nèi)，北京的高考錄取分?jǐn)?shù)線比其他省份要低上百分，北京考生的錄取機(jī)會(huì)比其他省份考生多好幾倍；
在一個(gè)地級(jí)市的范圍內(nèi)，市區(qū)的中專錄取分?jǐn)?shù)線也比郊區(qū)和轄縣低幾十分，城市考生的錄取機(jī)會(huì)比農(nóng)村考生多好幾倍。最富裕省份與最貧困省份之間小學(xué)預(yù)算內(nèi)生均事業(yè)費(fèi)相差十倍，最繁榮的城市與最偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村這種差距更超過百倍。1993年，北京的人均國民生產(chǎn)總值是安徽的4.68倍，小學(xué)預(yù)算內(nèi)生均事業(yè)費(fèi)是安徽的8.77倍。而且，越是低收入地區(qū)，學(xué)生家庭負(fù)擔(dān)的義務(wù)教育成本比重越大。上海的人均收入全國最高，而其中小學(xué)生家長承擔(dān)的學(xué)雜費(fèi)只占教育經(jīng)費(fèi)總額的0.16%，山西孝義縣農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)的辦學(xué)費(fèi)用，卻要占到義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總額的三分之二以上。

　　針對(duì)這種現(xiàn)狀，各界人士紛紛呼吁增加農(nóng)村和西部地區(qū)的教育投入，通過教育脫貧，通過教育縮小城鄉(xiāng)差距與地區(qū)差距。但是，有兩個(gè)問題是人們不能回避的：首先，誰來投入教育經(jīng)費(fèi)？其次，投入的教育經(jīng)費(fèi)能否有效利用，發(fā)揮其應(yīng)有的作用？

　　在1990年代，國家教委積極推行義務(wù)教育“達(dá)標(biāo)”活動(dòng)，要求各地農(nóng)村學(xué)校改建新建合乎標(biāo)準(zhǔn)的校舍，但是中央政府只定任務(wù)不出錢，下面舉例說明其實(shí)際效果。為了實(shí)現(xiàn)“達(dá)標(biāo)”任務(wù)，安徽臨泉縣迎仙鎮(zhèn)中學(xué)自1995年至1999年累計(jì)負(fù)債近200萬元，扣除主要由鎮(zhèn)政府承擔(dān)的三幢教學(xué)樓款項(xiàng)，剩下的都是學(xué)校內(nèi)欠債，大都是從社會(huì)上借來的高利貸。由于還不起欠債，中學(xué)校長成為法庭的常客。迎仙鎮(zhèn)中學(xué)原有學(xué)生1870多人，現(xiàn)在只有1100多人，流失了700多。在臨泉縣于寨鎮(zhèn)高莊小學(xué)，只看到空蕩蕩的教學(xué)樓孤伶伶地矗立著，教室的門上不是上了鎖，就是用鐵條死死釘起來。教學(xué)樓1999年就已建成，總投資40萬元，由于資金不到位，工程款隨之拖欠成債務(wù)。施工隊(duì)小老板的對(duì)策很直接：封門。安徽太和縣財(cái)政局局長尚衛(wèi)東介紹，僅教育“達(dá)標(biāo)”一項(xiàng)，1996年一年全縣就建了200多幢教學(xué)樓。全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)因教育達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)共舉債9800多萬元，占全縣總負(fù)債的44.7％。據(jù)安徽省教育廳提供的情況，由于同樣的原因，全省農(nóng)村教育目前負(fù)債約20億元，債務(wù)人多數(shù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和學(xué)校，少量為村民委員會(huì)。但不管債務(wù)人是誰，最后的壓力都落到了學(xué)校頭上，而學(xué)校無力承擔(dān)，只能再轉(zhuǎn)嫁給學(xué)生家長。于是，國家教委的“好政策”，在基層農(nóng)村收到的效果卻是加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。而且，有了合格的校舍并不意味就能有合格的教育，城市教育出來的師范生不肯到農(nóng)村教學(xué)，現(xiàn)有的農(nóng)村教師又大量流失，光有漂亮的教室又有什么用呢？

　　一方面是農(nóng)村教育資源的極度緊缺，另一方面是城市優(yōu)質(zhì)教育資源的浪費(fèi)、閑置和逐漸萎縮。以北京為例，2000至2001學(xué)年有小學(xué)2169所，2001至2002學(xué)年有小學(xué)1960所，一年之間就減少了209所。按照北京市教委的規(guī)劃，到2005年，北京市的小學(xué)將由現(xiàn)在的1960所進(jìn)一步減少到1500所左右。據(jù)西城區(qū)教委有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，西城區(qū)原有小學(xué)100多所，到2005年要撤并到54所，中學(xué)也將撤并三分之一左右。據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)公報(bào)提供的數(shù)字，全市年人口出生數(shù)量已經(jīng)從1980年代的14—15萬人，高峰時(shí)18—19萬人，下降到1990年代以后的年10萬人以下。從1992年起，北京的新生人口數(shù)基本保持在每年7萬人左右。大部分地區(qū)在2000年前后，小學(xué)在校生人數(shù)減少30％，預(yù)計(jì)小學(xué)入學(xué)人數(shù)減少的狀況要持續(xù)到2010年左右。2002年西城區(qū)全區(qū)小學(xué)一年級(jí)的入學(xué)人數(shù)只有3000多人。城市小學(xué)生源萎縮，導(dǎo)致教師嚴(yán)重超編。北京市某區(qū)58所小學(xué)教師超編，占小學(xué)總數(shù)的98％，而且，超編人數(shù)每年以10％的速度遞增。1950年代規(guī)定每位教師每周18節(jié)課，現(xiàn)在不少學(xué)校教師每周還不足8節(jié)課。為解決教師普遍超編，一些教師無課可教，無事可做，人浮于事，內(nèi)耗增加的問題，各學(xué)校想了很多辦法，例如，校內(nèi)挖潛、轉(zhuǎn)崗分流、提前退休、減少臨時(shí)工、送教師在崗進(jìn)修、到居委會(huì)掛職鍛煉，鼓勵(lì)支持城市教師到農(nóng)村或老少邊窮地區(qū)支教或跨市縣、跨地區(qū)調(diào)劑等，但仍面臨教師富余有增無減的趨勢(shì)。

　　有些人可能會(huì)想，既然農(nóng)村教育資源短缺，城市教育資源富裕，把后者富裕的資源轉(zhuǎn)給前者，不就兩全其美了嗎。事實(shí)上，由于兩方面的原因，現(xiàn)在很難實(shí)現(xiàn)這種教育資源的轉(zhuǎn)移。首先，教育是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，不能只考慮數(shù)量問題、資金問題，還要考慮質(zhì)量問題、文化問題�，F(xiàn)在每年在美國接受大學(xué)以上教育的外國留學(xué)生有幾十萬人，美國為此付出了幾十億美元的教育經(jīng)費(fèi)；
如果美國政府把同等數(shù)量的教育經(jīng)費(fèi)撥付給留學(xué)生所在國政府，能不能培養(yǎng)出同等質(zhì)量的學(xué)士、碩士和博士呢？讓我們?cè)僭O(shè)想一下，把北京、上海的教師動(dòng)員到甘肅、貴州農(nóng)村后，能不能發(fā)揮和原來相同的教學(xué)水準(zhǔn)呢？很可能在花費(fèi)了一大筆動(dòng)員、搬遷和安置費(fèi)用后，許多大活人還是會(huì)腳底抹油，最終離開教育界，離開邊遠(yuǎn)地區(qū)。在教育問題上“全國一盤棋”，不僅要考慮到教育資源的合理配置，而且要考慮到這些資源的有效利用。目前在縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距問題上的做法是兩條腿走路，一條腿是鼓勵(lì)東部地區(qū)向西部地區(qū)投資，一條腿是允許西部地區(qū)的勞動(dòng)力到東部地區(qū)打工，從實(shí)際效果來看，后一條腿的作用要更大一些。在縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)間教育差距的問題上同樣要實(shí)行兩條腿走路的辦法，一方面要擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村和西部地區(qū)的教育投入，一方面要允許農(nóng)村和西部地區(qū)的生源流動(dòng)到城市和東部地區(qū)來接受教育。而影響教育資源在全國范圍內(nèi)合理配置和教育對(duì)象在全國范圍內(nèi)合理流動(dòng)的主要障礙，是教育資源在各級(jí)政府間的分配結(jié)構(gòu)。

　　在當(dāng)前“分級(jí)辦學(xué)”的教育財(cái)政制度下，中央政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的絕大多數(shù)都投向了高等教育。1992年的資金分配情況，當(dāng)年的預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)總額為70.11億元，其中投向高等教育的資金為63.76億元，占90.9%；
而包括高中在內(nèi)的中學(xué)和小學(xué)所得到的金額只有0.24億元，僅占0.3%.這種過分偏向高等教育的做法至1990年代有增無減，高等教育所占份額到1999年高達(dá)94.6%，而中小學(xué)所占的份額依然不足0.4%.根據(jù)歷年度的《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》所提供的資料，中央政府每年投入義務(wù)教育的預(yù)算內(nèi)資金從來沒有超過1億元。而這些有限的金額也只是對(duì)“中央屬”中小學(xué)的投入，至于一般意義上的“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)”，原本不在中央政府財(cái)政預(yù)算的視野之內(nèi)。另據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，自實(shí)施義務(wù)教育以來，在農(nóng)村義務(wù)教育資金的投資比例中，中央政府負(fù)擔(dān)的部分僅為2%，省和地區(qū)（包括地級(jí)市）的負(fù)擔(dān)部分合計(jì)起來也只有11%，縣和縣級(jí)市的負(fù)擔(dān)為9%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負(fù)擔(dān)了全部的78%.在地方政府掌握絕大部分教育經(jīng)費(fèi)的格局下，它們沒有責(zé)任也沒有義務(wù)考慮“全國一盤棋”的問題。北京市的生源下降了，教育支出也隨之減少，市政府自然會(huì)把這部分節(jié)省下來的開支轉(zhuǎn)用于市政建設(shè)，多建幾座立交橋，多修幾條高速路，它絕不會(huì)考慮如何把這筆經(jīng)費(fèi)用于中西部省份的教育事業(yè)。

　　當(dāng)前，受教育權(quán)在國際上已被作為一項(xiàng)基本人權(quán)受到保護(hù)�！妒澜缛藱�(quán)宣言》規(guī)定，人人都有受教育的權(quán)利；
教育應(yīng)當(dāng)免費(fèi)，至少在初級(jí)和基本階段應(yīng)如此；
初級(jí)教育應(yīng)屬義務(wù)教育，技術(shù)和職業(yè)教育應(yīng)普遍設(shè)立，高等教育應(yīng)根據(jù)成績而對(duì)一切人平等開放。為保障教育機(jī)會(huì)的平等，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)中等和高等教育應(yīng)逐漸做到免費(fèi)。該公約還特別強(qiáng)調(diào)個(gè)人或團(tuán)體設(shè)立和管理教育機(jī)構(gòu)的自由不受國家的干涉。人人都有接受義務(wù)教育的權(quán)利，應(yīng)被理解為基本上平等的義務(wù)教育的權(quán)利。在歐美國家，平等接受義務(wù)教育的權(quán)利已超出了國民的范疇，同樣適用沒有國民身份乃至沒有長期居留權(quán)的外國人；
但是在中國，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有在義務(wù)教育方面樹立平等的“國民待遇”的觀念。根據(jù)呂紹青、張守禮等人2000年6月針對(duì)有學(xué)齡子女的打工者所做的調(diào)查，打工者子女在北京的比例為31.7%，大多數(shù)仍然留在家鄉(xiāng)，主要的原因是子女無法在北京接受義務(wù)教育。初步估計(jì)，北京的流動(dòng)兒童群體總數(shù)在15萬人左右，其中學(xué)齡兒童大約有10萬人左右。其入學(xué)率只有12.5%，也就是說，87.5%的流動(dòng)兒童是被排斥在學(xué)校的校門之外。呂紹青、張守禮等人在北京共尋訪到114所民辦的打工子弟學(xué)校，在其中就學(xué)的學(xué)生總數(shù)為10694名（數(shù)據(jù)截止于1999年4月）。然而根據(jù)北京市教育部門的規(guī)定，這些打工子弟學(xué)校都面臨著被取締的命運(yùn)。如果北京的公立中小學(xué)能夠向打工者子弟全面開放，那么潛在的生源就不少于30萬人，也就根本不會(huì)出現(xiàn)城市優(yōu)質(zhì)教育資源閑置和萎縮的問題。但是，現(xiàn)在的城市教育管理部門在觀念上和體制上都還不能適應(yīng)這種新形勢(shì)的挑戰(zhàn)。

　　本著“受教育權(quán)是基本人權(quán)”和“國民待遇”的理念，“全國一盤棋”地解決城鄉(xiāng)教育資源的合理配置與有效利用問題，筆者認(rèn)為最好的辦法是實(shí)行“教育券”（或者叫“學(xué)券”）制度。

　　據(jù)周其仁介紹，“學(xué)券制（school vouchers ）”最早是弗里德曼在1950年代提出來的。何謂“學(xué)券制”？這要從政府辦教育的現(xiàn)代化潮流講起。在這潮流下，政府用納稅人的錢辦學(xué)，免除教育的私人負(fù)擔(dān)。因?yàn)椤懊赓M(fèi)”，結(jié)果不但大大刺激起對(duì)教育的需求，且在全球風(fēng)掃私立學(xué)制。當(dāng)今除了美國等少數(shù)國家公、私學(xué)校并立，多數(shù)國家都是公立學(xué)校占絕對(duì)地位。就是在美國，私立學(xué)校與免費(fèi)的公立學(xué)校競爭，也只有在“高端”市場(chǎng)上才容易站住腳。公立學(xué)校成為世界潮流的主要原因，是巨額財(cái)政補(bǔ)貼的介入。但是，公學(xué)體制一統(tǒng)天下排斥了正常的競爭壓力，搞教育的吃大鍋飯、端鐵飯碗，結(jié)果花費(fèi)不少而教育質(zhì)量不高。張五常闡釋弗氏學(xué)券制時(shí)，曾把學(xué)校比之于酒家。他問道：要是顧客沒有選擇的權(quán)利，酒家的菜式能好嗎？世上少有政府規(guī)定人們到哪一家飯館吃飯，但差不多所有政府都規(guī)定孩子們到哪里上學(xué)、學(xué)什么、怎樣學(xué)、由誰來教。教育服務(wù)真正的“顧客”——學(xué)生及其家長——沒有選擇權(quán)，這樣學(xué)校的“菜式”，還會(huì)怎么樣？弗里德曼建議政府把資助公立學(xué)校的款項(xiàng)，全部以“學(xué)券”形式發(fā)給有學(xué)齡孩子的家長。家長們手持學(xué)券，在眾多的公、私學(xué)校之間自由選擇。選中了，就拿學(xué)券付學(xué)費(fèi)，而被選中的學(xué)校憑收到的學(xué)券到政府兌換教育經(jīng)費(fèi)�！皩W(xué)券”只能用于教育開支，保證社會(huì)用于教育的投資不被移為其他消費(fèi)。

　　在美國實(shí)行“學(xué)券制”，主要涉及公立學(xué)校和教會(huì)學(xué)校以及其他私立學(xué)校的關(guān)系，因此可以在州或地方自治體的范圍內(nèi)實(shí)行，現(xiàn)在美國確有少數(shù)地方已經(jīng)實(shí)行了這種制度。小布什領(lǐng)導(dǎo)的共和黨曾經(jīng)想把“學(xué)券制”寫入國會(huì)法案，用聯(lián)邦預(yù)算來誘導(dǎo)和支持州政府和地方政府推行，但因受公立學(xué)校教師工會(huì)和民主黨的反對(duì)而沒有成功。在中國，實(shí)行教育券的主要宗旨是縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)間的教育差距，因此必須在全國范圍內(nèi)實(shí)行才能達(dá)到目的。

　　首先，應(yīng)當(dāng)改變教育經(jīng)費(fèi)中各級(jí)政府開支的比重，擴(kuò)大中央政府在教育經(jīng)費(fèi)支出中的責(zé)任。1947年元月1日公布的《中華民國憲法》第164條規(guī)定，教育、科學(xué)、文化之經(jīng)費(fèi)，在中央不得少于其預(yù)算總額15%；
而在1998年大陸的國家預(yù)算安排中，文教科衛(wèi)（多一項(xiàng)衛(wèi)生）事業(yè)費(fèi)占中央財(cái)政總支出的比重為3.59%.提高中央政府財(cái)政的教育經(jīng)費(fèi)支出，并不需要增加多少稅收，只需改變各級(jí)政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。中央財(cái)政支出中教育費(fèi)比重提高后，主要不是用于“中央屬”教育機(jī)構(gòu)，而是用于轉(zhuǎn)移支付，平衡城鄉(xiāng)與地區(qū)間教育經(jīng)費(fèi)支出的人均指標(biāo)。

　　其次，在全國范圍內(nèi)計(jì)算出政府為單個(gè)學(xué)生所花的平均費(fèi)用，用證券形式發(fā)給每一個(gè)接受義務(wù)教育學(xué)生的家長。家長可以自行選擇在城市還是農(nóng)村、東部還是西部、公立還是民辦學(xué)校上學(xué)。所有的學(xué)校均憑分?jǐn)?shù)錄取，不問戶口和居住情況。實(shí)行徹底的免費(fèi)義務(wù)教育，學(xué)生只需繳納教育券就可以入學(xué)。

　　最后，學(xué)校憑教育券與政府結(jié)算，按人頭領(lǐng)取教育經(jīng)費(fèi)；
地方政府憑教育券與中央政府結(jié)算，按人頭領(lǐng)取中央政府的教育補(bǔ)助金。

　　實(shí)行教育券制度，除了體現(xiàn)“受教育權(quán)是基本人權(quán)”和“國民待遇”平等的當(dāng)代人權(quán)準(zhǔn)則，還有一系列的實(shí)際效果。第一，是有效保護(hù)、利用和進(jìn)一步發(fā)展城市中現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)教育資源，扭轉(zhuǎn)城市教育資源大量閑置和流失的趨勢(shì)。第二，是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，減少不必要的教育投資損失�，F(xiàn)在，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)籌措，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的大頭是教育經(jīng)費(fèi)支出，而這些經(jīng)費(fèi)主要取之于農(nóng)民。實(shí)行由中央財(cái)政支撐的教育券制度，可以大幅度地減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。以“積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的方式推行中國城市化，很容易導(dǎo)致因小城鎮(zhèn)逐漸衰敗而造成不必要的浪費(fèi)，在農(nóng)村教育的基礎(chǔ)建設(shè)投資方面已經(jīng)出現(xiàn)這方面的苗頭。教育券制度鼓勵(lì)學(xué)生“一步到位”，直接接受城市中的優(yōu)質(zhì)教育，減少過渡性的教育基建投資。第三，是推動(dòng)城市化進(jìn)程�，F(xiàn)在許多農(nóng)民不敢進(jìn)城打工或者不能在城市中長期留下來，子女教育方面的顧慮是一個(gè)主要的原因。實(shí)行教育券制度后，已經(jīng)進(jìn)入城市打工者可以把他們留在農(nóng)村的子女（占子女總數(shù)三分之二）接到身邊讀書，尚未進(jìn)城打工者將會(huì)增加到城市“闖世界”的底氣。第四，是使“市民化”進(jìn)程同步甚至超前于“城市就業(yè)化”�，F(xiàn)在，由于大部分進(jìn)城打工者子女不能在城市學(xué)校就讀，增加了“第二代移民”融入城市社會(huì)的困難，使他們很容易淪為城市中的“邊緣人”。實(shí)行教育券制度后，進(jìn)城讀書的農(nóng)民子女可以寄宿在親戚家或住校，先學(xué)習(xí)做“城里人”，再在城市中謀職就業(yè)，從而加快從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)化。

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