李煒光：城市公債呼之欲出？

　　據(jù)媒體報(bào)道，北京市計(jì)劃投資3000億元籌辦2008年奧運(yùn)會(huì)，而這個(gè)城市2001年地方財(cái)政規(guī)模僅為450億元左右，于是發(fā)行“奧運(yùn)債券”便被提上了議事日程。然而，此項(xiàng)計(jì)劃卻未能獲得批準(zhǔn)，這3000億最終出自何處尚不得而知。

　　事情雖未辦成，但城市政府究竟應(yīng)不應(yīng)該發(fā)行公債以及城市公債的法理性等一些“老調(diào)”又被“重談”，這一次，似乎使人們難以再次回避城市公債問題。

　　何為“城市公債”

　　城市公債是城市政府依據(jù)借貸原則，從社會(huì)上吸取資金來滿足城市公共支出需要的一種形式，是政府公債體系的重要組成部分。

　　隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，許多城市居民直接相關(guān)的公益事業(yè)不斷擴(kuò)展，城市政府支出規(guī)模也隨之?dāng)U大。特別是城市政府往往面臨一些臨時(shí)性的巨額支出，而這些支出又往往超過該年度正常的財(cái)政收入規(guī)模。在這種情況下，舉債就成為城市政府籌措建設(shè)資金、緩解財(cái)政資金供需矛盾的一種有效方式。事實(shí)上，這也完全符合公共產(chǎn)品的受益原則，因?yàn)槌鞘谢�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行政效果是可以延續(xù)至將來的，以后年度的居民也能分享到。所以，以借債形式籌集所需資金，用以后年度的財(cái)政收入來償債，實(shí)際上就是以后年度的居民負(fù)擔(dān)其應(yīng)負(fù)擔(dān)的部分。

　　我國《預(yù)算法》第28條規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債務(wù)�！狈�律雖作如此規(guī)定，但我國城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市政府職能的完善已在客觀上提出了發(fā)行城市公債的問題，并且我國發(fā)行城市公債的各項(xiàng)條件亦已成熟，因此，可以預(yù)見，城市公債將在不遠(yuǎn)的將來成為我國城市政府財(cái)政收入體系中的一個(gè)組成部分。

　　中央“轉(zhuǎn)借”非長策

　　我國城市政府無權(quán)發(fā)行公債，與目前我國實(shí)行的分稅制財(cái)政體制不相適應(yīng)，會(huì)極大地制約我國城市政府職能的實(shí)現(xiàn)和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　發(fā)行城市公債是完善分稅制，落實(shí)城市政府應(yīng)有財(cái)權(quán)的需要。城市政府公債是國家公債制度的重要組成部分，舉債權(quán)是規(guī)范的分稅制下各級政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)。這是幾乎所有實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國家長期實(shí)踐得出的經(jīng)驗(yàn)。

　　我國已初步建立起劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅收權(quán)的分級財(cái)政體制，賦予城市政府舉債也是必然的。從我國財(cái)政運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)矛盾看，城市政府缺乏籌集資金的權(quán)力，但它卻面臨艱巨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。按照市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的規(guī)范，這些建設(shè)都是應(yīng)當(dāng)由各級政府提供的公共產(chǎn)品，是地方財(cái)政份內(nèi)的事。然而，由于目前我國各級政府間事權(quán)劃分不清，財(cái)政職能不明確，特別是普遍性的財(cái)力匱乏，各級地方政府基本無力提供這些公共產(chǎn)品。有的無可奈何地繼續(xù)“欠賬”，有的則不切實(shí)際地“把公共產(chǎn)品推向市場”。此乃中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期典型的財(cái)政職能缺位現(xiàn)象。當(dāng)城市政府在現(xiàn)有體制下難以通過努力解決自身的財(cái)力問題時(shí)，就應(yīng)通過舉債籌集必要的建設(shè)資金。

　　我國財(cái)政面臨的困境主要是：財(cái)政職能弱化，嚴(yán)重缺位；
各級財(cái)政財(cái)力拮據(jù)，收支矛盾尖銳化；
債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，而且全部由中央財(cái)政承擔(dān)。擺脫財(cái)政困境的有效辦法之一，應(yīng)是逐步建立地方公債制度，允許城市財(cái)政發(fā)行公債，這樣既可以有效解決城市公用事業(yè)建設(shè)的資金來源，讓財(cái)政“把該管的事管起來”，又可以緩解中央財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)壓力，真正實(shí)現(xiàn)城市政府“自己的事自己做”。目前采取由中央政府發(fā)行特殊公債，再轉(zhuǎn)借給地方政府的辦法(如近年中央政府將部分特殊公債轉(zhuǎn)借給地方政府)，實(shí)屬無奈之舉，非長久之策。

　　“多元化融資”的實(shí)質(zhì)

　　城市政府投資對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷來具有重要作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市政府投資主要用于城市基礎(chǔ)建設(shè)方面，資金的需要量是巨大的。然而，隨著市場化進(jìn)程的加快和金融體制改革的深化，城市政府對銀行資金投放方向的約束力已經(jīng)很小，其資金的唯一來源是財(cái)政收入。雖然城市政府的財(cái)政收入在逐年增長，但其負(fù)擔(dān)壓力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這一增長量。在企業(yè)改制中，原由企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任也要交給城市政府。城市政府由于轉(zhuǎn)移支付沉重，不可能拿出很多資金投向城市公用事業(yè)和基礎(chǔ)建設(shè)。如果允許城市政府用發(fā)債的方式籌集資金，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既可解決建設(shè)資金不足的矛盾，又可給城市各項(xiàng)事業(yè)帶來繁榮，創(chuàng)造新的投資機(jī)會(huì)與就業(yè)機(jī)會(huì)，并且為日后城市政府收入的增加，城市財(cái)政步入良性循環(huán)軌道打下基礎(chǔ)。

　　目前，我國債券市場仍處于發(fā)展的初期階段，屬于一個(gè)年輕的市場體系，特別是債券市場融資方面仍存在不少的問題。在政府債券方面，未來幾年，中央財(cái)政將面臨嚴(yán)峻的償債壓力。1988年以后中央財(cái)政的國債規(guī)模持續(xù)猛增便可證明。另一方面，有效投入占中央政府債務(wù)收入的比率很小。1997年中央政府的債務(wù)還本付息高達(dá)1957億元，而當(dāng)年發(fā)行的國債總額為2457億元，其差額僅為500億元，與當(dāng)年的財(cái)政赤字相當(dāng)，因此，實(shí)際用于建設(shè)性投資的余額很小。1998年雖增發(fā)1000億元國債，但占全年債務(wù)收入的比率仍僅為20%左右。

　　我國政府債券發(fā)行主體的單一性在很大程度上制約著中央政府的融資、投資能力。此外，實(shí)行“分稅制”后，收入主體、投資主體的兩級體制已經(jīng)建立，但顧慮于地方政府的管理經(jīng)驗(yàn)和約束力不夠而未能及時(shí)實(shí)現(xiàn)融資主體中央和地方的分離，致使中央政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加大，負(fù)重前行。城市政府雖無債一身輕，但城市公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金嚴(yán)重不足，實(shí)際上限制了城市的發(fā)展。

　　雖然不允許城市政府發(fā)行公債，但城市政府已經(jīng)自覺不自覺、明里暗里、直接或間接地借了大量債務(wù)，名曰“多元化融資”。政府應(yīng)做的事，財(cái)政無能為力、只好“正道不通走邪道”。城市政府不得不以各類公司、基金的名義，“合法”融資，或者以各種集資、攤派等手段“合理”借錢�；�礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目盡管有些可以通過市場運(yùn)作，收回投資，但絕大部分是經(jīng)濟(jì)效益不明顯的。而這些所謂的融資借款項(xiàng)目，不管是否經(jīng)由財(cái)政部門簽字擔(dān)保，其最終的責(zé)任承擔(dān)者必然是城市財(cái)政。于是，就造成政府顯性和隱性借債劇增、債務(wù)管理失控的局面，成為政府爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，乃至引起國家財(cái)政危機(jī)的潛在因素。

　　目前城市政府暗中舉債的做法，逃避了中央政府和城市人大的監(jiān)督管理。在毫無約束的條件下，城市政府官員追逐“政績”的短期行為，造成濫用權(quán)力大肆借債的惡果。到底我國城市政府共有多少負(fù)債，沒有任何一個(gè)部門能說清楚。包括城市政府、公用企事業(yè)單位借債在內(nèi)的“民間隱性債務(wù)”，長期逃離于中央政府的統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管，成為誘發(fā)國家債務(wù)危機(jī)、金融危機(jī)的重要因素。這一點(diǎn)，已被韓國、馬來西亞等亞洲國家金融危機(jī)的事實(shí)所證明。

　　“城市公債”條件已趨成熟

　　筆者認(rèn)為，全面清理、整頓、規(guī)范城市政府融資已刻不容緩。從長遠(yuǎn)看，行之有效的辦法就是：按照市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，逐步建立規(guī)范的城市政府公債制度，允許城市財(cái)政發(fā)行統(tǒng)一的債券籌集城市公用事業(yè)發(fā)展資金，以取代目前五花八門、多頭管理、無序失控的“政府融資”。

　　我國城市政府發(fā)行公債的條件已趨成熟：

　　一是已具備良好的資本市場基礎(chǔ)，無論在債券種類上還是在發(fā)行機(jī)構(gòu)上，基本的骨架已形成；

　　二是資金充足。巨大的閑散資金和龐大的市場間歇資金追逐于數(shù)量有限的債券，使近年的債券價(jià)格出現(xiàn)了良好的升勢；

　　三是當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的需要。市場疲軟，有效需求不足，已成為制約我國經(jīng)濟(jì)增長的嚴(yán)重問題，對GDP產(chǎn)生貢獻(xiàn)的三大需求中消費(fèi)需求和出口需求的增長難度很大。政府力求通過增加投資需求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回升，實(shí)行積極的財(cái)政政策已到第四個(gè)年頭。發(fā)行城市公債完全符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢的需要；

　　四是經(jīng)驗(yàn)具備。中央財(cái)政已有多年發(fā)行國債、管理債務(wù)的經(jīng)驗(yàn)。特別是東南亞國家金融危機(jī)爆發(fā)以來，我國政府進(jìn)一步加強(qiáng)了國家債務(wù)管理，強(qiáng)化了財(cái)政部門統(tǒng)一管理國債的職能。這為城市政府發(fā)行和管理城市公債打下了基礎(chǔ)；

　　五是居民響應(yīng)。城市公債可以說是一種“銀邊債券”，由于有政府作依托，在居民中必享有很高的信譽(yù)。而且，由于城市債券建設(shè)項(xiàng)目往往與居民切身利益相關(guān)，其發(fā)行和推銷更能得到當(dāng)?shù)貑挝缓途用耥憫?yīng)與支持。在資信度上居于中央國債與國有企業(yè)債券之間的城市債券，作為一個(gè)新的投資品種和手段，為城市投資單位和居民個(gè)人提供了新的投資機(jī)會(huì)，必將受到投資者的歡迎。

　　期待“奧運(yùn)債券”面世

　　有人提出，我國發(fā)行城市公債可能會(huì)帶來這樣一些負(fù)面效應(yīng)，一是可能會(huì)引起貨幣失控；
二是城市政府的償債能力得不到保證，容易引發(fā)債務(wù)危機(jī)；
三是貨幣的無區(qū)域流動(dòng)可能會(huì)導(dǎo)致地區(qū)差異加大。

　　實(shí)際上，發(fā)行城市公債與貨幣總量是否失控并沒有直接聯(lián)系。中央政府制定每年的市政債券額度，城市政府向中央申請配額，在規(guī)模控制、審批嚴(yán)格的情況下，城市政府公債不但不會(huì)引起貨幣失控，反而會(huì)起到執(zhí)行中央政府宏觀調(diào)控貨幣政策的作用。由于實(shí)行了嚴(yán)格的審批制度，城市政府的信用風(fēng)險(xiǎn)會(huì)大大降低。國外的經(jīng)驗(yàn)表明，城市政府發(fā)行公債需具備一些條件：如當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平較高、城市政府具有一定財(cái)政實(shí)力、地方官員廉潔等。

　　同樣，擔(dān)心城市公債會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間的差距加大，也是沒有必要的。首先，城市公債的收益率理論上高于國債，但低于公司債券和股票。制約債券市場發(fā)展的重要因素還是認(rèn)識和心理問題。“無債一身輕”，這可能是中國人的處世格言�！皟鹤觽�，老子還”的傳統(tǒng)觀念給城市政府“吃財(cái)政飯”提供了舒適的溫床。然而，在城市不負(fù)債背景下產(chǎn)生的必然是城市政府負(fù)債意識的短缺，沒有負(fù)債意識的城市政府自然也就沒有還債的壓力和動(dòng)力。

　　我國政府至今尚未出臺(tái)允許發(fā)行城市政府公債的決策，原因是多方面的。要迎來城市政府公債的出臺(tái)，看來還有許多問題需要解決。

　　筆者相信北京市的“奧運(yùn)債券”最終將獲得批準(zhǔn)得以發(fā)行，理由還有一條：奧運(yùn)是北京申請下來的，舉辦責(zé)任理應(yīng)屬于北京市政府和人民，讓北京自己想辦法，應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

　　(本文原載《南風(fēng)窗》2002年6月上)

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