袁方成：公民權(quán)利與法治框架下的信訪制度改革

　　當(dāng)前的中國(guó)社會(huì)正處在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，必然出現(xiàn)各種社會(huì)矛盾和沖突，其表現(xiàn)之一就是信訪的群體越來(lái)越大，頻次越來(lái)越高，方式和手段越來(lái)越激烈，有媒體稱之為“信訪洪峰”。用百度搜索一下，與“信訪”一詞的相關(guān)報(bào)道就有882，000篇之多，而與“信訪制度”一詞有關(guān)的報(bào)道則達(dá)到了12，600篇。信訪問(wèn)題已經(jīng)構(gòu)成了影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，成為我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中各方關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

　　回顧一下我國(guó)信訪制度的建立和發(fā)展歷程，客觀上看，它作為在我國(guó)全能主義政府時(shí)期一種收集和反映民情的制度設(shè)計(jì)，在聽(tīng)取社會(huì)民眾呼聲和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正等方面曾起到過(guò)一定的權(quán)利救濟(jì)作用。但同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)看到，在制度設(shè)計(jì)之初它就處于我國(guó)的法律系統(tǒng)之外，實(shí)際上是一種反映民情和解決民眾要求和問(wèn)題的“制度外的正式制度”。當(dāng)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制變革到一定階段，國(guó)家和社會(huì)的宏觀體制轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)并逐步進(jìn)入關(guān)鍵期后，信訪制度的邊際收益開(kāi)始逐漸遞減，甚至于出現(xiàn)了“負(fù)收益”。中國(guó)社科院余建嶸研究員通過(guò)調(diào)查得出了這樣一個(gè)明確的結(jié)論：實(shí)際上通過(guò)上訪解決的問(wèn)題只有2‰。

　　面對(duì)當(dāng)前中國(guó)所面臨的信訪困境，社會(huì)各界眾說(shuō)紛紜：有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化信訪機(jī)構(gòu)的職能與作用，真正能為老百姓解決實(shí)際問(wèn)題；
有的則堅(jiān)決主張取消信訪制度，強(qiáng)化法律的權(quán)威性和司法救濟(jì)的力度；
有的則持有較為折衷的態(tài)度，提出在法制不健全的條件下應(yīng)當(dāng)保留信訪救濟(jì)。

　　如何突破信訪困境，前提是必須對(duì)我國(guó)當(dāng)前所面臨的信訪困境具備清醒的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)，這可以從幾方面進(jìn)行梳理：

　　首先，信訪權(quán)利作為我國(guó)公民的一項(xiàng)基本民主權(quán)利，從“信訪洪峰”這一現(xiàn)象的出現(xiàn)來(lái)看，它表明自我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)公民的經(jīng)濟(jì)自由不斷得到實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)展之后，公民主體的權(quán)利意識(shí)和對(duì)社會(huì)公益的關(guān)注也在日益強(qiáng)化，民主訴求的意愿不斷增強(qiáng)，政治參與的積極性不斷高漲，公民的政治參與實(shí)踐活動(dòng)的內(nèi)容不斷豐富，公民愈來(lái)愈多的自覺(jué)運(yùn)用合法的方式和手段和進(jìn)行利益訴求。通過(guò)信訪這種方式，各級(jí)國(guó)家行政和司法部門的行為不斷受到監(jiān)督，政府的行政權(quán)力不斷受到制約，黨和政府的執(zhí)政能力也不斷得到提升。

　　在這個(gè)意義上，“信訪洪峰”的出現(xiàn)，反映了我國(guó)民主發(fā)展程度和水平的不斷提高，政治文明建設(shè)正處于一個(gè)新的歷史時(shí)期的開(kāi)端。公民積極的政治參與能夠有效的推動(dòng)政治體制的變革，有利于社會(huì)主義民主制度的穩(wěn)固、健全和發(fā)展。在我們努力追求現(xiàn)代化和全面建設(shè)小康社會(huì)的今天，作為現(xiàn)代社會(huì)政治文明的標(biāo)志之一，公民政治參與的擴(kuò)大和提升，無(wú)疑將有力的推動(dòng)我國(guó)政治民主化和法治化的進(jìn)程。從這個(gè)角度看，應(yīng)該賦予“信訪困境”積極的意義。

　　但在另外一方面，社會(huì)公民政治參與范圍的擴(kuò)大，而民主參與制度建設(shè)相對(duì)滯后，也可能促成政治不穩(wěn)定的發(fā)生，并可能導(dǎo)致政治震蕩和經(jīng)濟(jì)倒退，某些拉美國(guó)家的教訓(xùn)對(duì)此已經(jīng)有所證明。美國(guó)著名政治學(xué)家亨廷頓在《變革社會(huì)中的政治秩序》一書(shū)中提出了發(fā)展中國(guó)家政治參與的一般模式：政治參與÷政治制度化＝政治動(dòng)亂。按照這一公式，為了避免出現(xiàn)由于過(guò)于激烈和快速的政治參與所帶來(lái)國(guó)家和社會(huì)不穩(wěn)定，必須提高政治制度化的程度，將政治參與納入制度化的軌道，促使公民政治參與的制度和運(yùn)作走上穩(wěn)定而持續(xù)發(fā)展的道路。因此，我們必須積極改革信訪制度，在法治的框架內(nèi)不斷提高政治參與的制度化程度。

　　其次，從信訪制度的功能和運(yùn)作績(jī)效來(lái)看，我國(guó)的政府、人大和司法系統(tǒng)都設(shè)立了小而全的信訪部門，這種“制度外的正式制度” 向社會(huì)公民提供了一種在行政和司法系統(tǒng)之外解決問(wèn)題的途徑，其功能已經(jīng)由過(guò)去的“訴情”（反映民情）轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的“求解”（解決問(wèn)題），成為了社會(huì)公民面臨問(wèn)題和矛盾所選擇的并且優(yōu)先于其他行政救濟(jì)或司法救濟(jì)而選擇的救濟(jì)方式，其功能發(fā)生了嚴(yán)重的扭曲。

　　同時(shí)，信訪制度功能的發(fā)揮，與主管領(lǐng)導(dǎo)的“個(gè)人意志”具有較強(qiáng)的聯(lián)系，本質(zhì)上仍然是一種“人治”的制度。社會(huì)問(wèn)題和矛盾的解決與否，在很大程度上取決于主管領(lǐng)導(dǎo)是否關(guān)注以及處理措施是否有力，它訴諸的是個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，而并非制度權(quán)威。這種解決模式無(wú)疑具有相當(dāng)大的局限性：某一時(shí)段的某個(gè)典型問(wèn)題可能得到解決，但卻不能保證所有的問(wèn)題都能得到解決，偶然性和隨意性相當(dāng)大。

　　必須重視的是，信訪制度的這種不穩(wěn)定性和不規(guī)范性的缺陷制約了其功能的發(fā)揮，而且對(duì)信訪方式作用的夸大，會(huì)對(duì)公民的政治參與和意愿表達(dá)產(chǎn)生極大的迷信和誤導(dǎo)，造成了公民對(duì)信訪制度盲目的“制度崇拜”和路徑依賴，與現(xiàn)代社會(huì)法治秩序相悖的傳統(tǒng)中國(guó)的“清官情結(jié)”愈加濃厚。隨著公民上訪頻次和規(guī)模的擴(kuò)大，其制度缺陷表現(xiàn)得愈加明顯。

　　再次，從“制度外的正式制度”與國(guó)家行政部門和司法部門“正式制度”之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)來(lái)看，信訪制度功能的扭曲，與我國(guó)的行政救濟(jì)與司法救濟(jì)程序和制度不健全和實(shí)際功能發(fā)揮不強(qiáng)有著直接的關(guān)系。由于信訪內(nèi)容極為復(fù)雜，它反映的是處于社會(huì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中國(guó)行政和司法部門與社會(huì)之間、社會(huì)各階層以及政府體系內(nèi)部諸多矛盾和問(wèn)題。例如城市開(kāi)發(fā)和建設(shè)中的拆遷矛盾、失地農(nóng)民的土地糾紛、國(guó)企改革中下崗及失業(yè)人員的安置等。國(guó)家信訪局的統(tǒng)計(jì)表明，“當(dāng)前來(lái)京群眾信訪反映的問(wèn)題中，80%以上是有道理的，還有80%以上是通過(guò)各級(jí)單位、政府的努力可以在基層得到解決的�！本珠L(zhǎng)周占順認(rèn)為，地方政府沒(méi)有提供應(yīng)有的幫助是導(dǎo)致來(lái)京上方人數(shù)增多的重要原因。與信訪相關(guān)的調(diào)查問(wèn)卷顯示，有90.5%的上訪者是為了“讓中央知道情況”，88.5%的上訪者是為了“給地方政府施加壓力”。行政部門和司法部門的制度和運(yùn)作規(guī)范不健全、落實(shí)不到位造成了信訪制度的功能扭曲。

　　而問(wèn)題的關(guān)鍵在于，制度運(yùn)作的過(guò)程中，矛盾和問(wèn)題在信訪部門得到反映，最后仍然要反饋到基層政府和司法部門來(lái)解決。這樣一種“正式制度”與“制度外制度”錯(cuò)位的關(guān)聯(lián)中，信訪部門置換了若干本應(yīng)該屬于行政和司法部門的部分救濟(jì)職能，對(duì)行政救濟(jì)和司法救濟(jì)原則的踐行造成了干擾和影響，破壞了公民反映問(wèn)題和訴求利益的制度化渠道，嚴(yán)重削弱了地方各級(jí)政府和司法部門的合法性和權(quán)威性。

　　我們看到，當(dāng)前的信訪困境已經(jīng)得到中央高層領(lǐng)導(dǎo)人的重視。國(guó)家主席胡錦濤等中央領(lǐng)導(dǎo)多次做出指示，要求不同地方和部門之間加強(qiáng)配合與協(xié)作，逐步形成一種“統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治”的大信訪格局。目前，“中央集中處理信訪突出問(wèn)題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議制度”已經(jīng)建立。該聯(lián)席會(huì)議包括中央28個(gè)部門和單位，聯(lián)席會(huì)議成立了5個(gè)專項(xiàng)工作小組，每月定期舉行會(huì)議。同時(shí)，最高法院和公安部從2003年開(kāi)始就對(duì)信訪舉報(bào)積壓案件進(jìn)行集中清理。2003年8月，最高法院還出臺(tái)了中國(guó)首部《人民法院規(guī)范和完善申訴來(lái)訪制度的若干規(guī)定》，以解決信訪難、申訴難的問(wèn)題。這一系列措施的出臺(tái)，對(duì)于緩解信訪制度危機(jī)和矛盾具有積極的作用。

　　在這些措施和手段的基礎(chǔ)之上，要徹底走出信訪困境，就必須在法治的框架下對(duì)信訪制度進(jìn)行漸進(jìn)式的改革。首先，在觀念上必須堅(jiān)決樹(shù)立改革的穩(wěn)定觀，在信訪制度的改革中追究社會(huì)穩(wěn)定和民主發(fā)展。不能仍然只是按照舊有的思路依賴信訪的手段來(lái)阻止或扼制目前的信訪洪峰，甚至試圖通過(guò)擴(kuò)大和信訪部門的權(quán)力來(lái)強(qiáng)化信訪部門的職能，強(qiáng)制性的這只能使這種“制度外的正式制度”在外部約束力弱化的條件下更加有損于政府和司法的權(quán)威性，與我們一再?gòu)?qiáng)調(diào)的 “依法治國(guó)”綱領(lǐng)和法治化進(jìn)程是背道而馳的，將會(huì)帶來(lái)更長(zhǎng)期而的消極作用；

　　其次，還原信訪制度本身民情反映的功能，強(qiáng)化信訪作為公民政治參與的制度化渠道，實(shí)現(xiàn)公民的政治參與的制度化和有序化，從法律上保障公民合法權(quán)力的行使，對(duì)于信訪工作人員的失職、瀆職或不作為等行為，設(shè)立追究其責(zé)任的相應(yīng)司法程序，保障公民的合法民主權(quán)利；

　　再次，在法治框架下把實(shí)際救濟(jì)功能從信訪制度中剝離出去，將屬于司法管轄范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)入司法領(lǐng)域，形成信訪呈情與行政和司法救濟(jì)的程序上的有機(jī)對(duì)接，使其逐步納入到國(guó)家法治體系中。

　　尤為重要的是，行政救濟(jì)和司法救濟(jì)必須考慮公民維權(quán)的實(shí)際承受能力。例如，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2004年11月29日對(duì)農(nóng)民工依法維權(quán)的經(jīng)濟(jì)成本問(wèn)題進(jìn)行報(bào)道，河北萊水縣農(nóng)民郭弘方為了追回河北省市政廳拖欠的1000元工資，花費(fèi)33天的時(shí)間和3320元錢，相當(dāng)于被拖欠工資的三倍。所以必須通過(guò)健全行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的法律和程序，認(rèn)真疏通公民維權(quán)的渠道，降低公民維權(quán)的成本，不斷強(qiáng)化行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的責(zé)任，確立和維護(hù)法治的最終權(quán)威，從而從制度上和實(shí)踐上保障社會(huì)公民合法權(quán)利的充分行使，推進(jìn)我國(guó)民主化和法治化的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)政治文明的高度發(fā)展。

　�。ㄗ髡邌挝唬喝A中師范大學(xué)政治學(xué)研究院）

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