錢永祥：權力與權利的辯證

　　一

　　在西方政治思想的經(jīng)典著作之林，《聯(lián)邦論》（臺灣貓頭鷹出版社翻譯出版）最引人矚目的特色，可能就是它的三位作者的政治身份：借古羅馬政治家帕布里亞斯為共同筆名的漢彌爾頓、麥迪遜，以及杰·約翰，雖然飽學精思，卻都不是書齋學院中人，而是美國的開國元勛、制憲的要角（麥迪遜號稱為美國憲法之父）、新共和國的領導人。這樣的角色來談政治權力的邏輯，自然非比尋常。

　　或許因為執(zhí)筆者具有如此崢嶸的經(jīng)驗與背景，這本書突出地表現(xiàn)了一種或可稱為“公共論述”的性格：它的問題是公共關懷所在、論述的理據(jù)取自公共資源，而以公共的實踐為依歸。分別稍加發(fā)揮，我們可以說，第一，這本著作的主旨，不是經(jīng)營一套慧眼獨具的抽象理論，而是在一片焦慮與爭議聲中，向時人詮釋、辯解美國新國體草圖的優(yōu)越和背后的理念；
現(xiàn)實的關懷與論戰(zhàn)的硝煙，使得它的行文與說理別具現(xiàn)場迫切感。第二，它的構想與論據(jù)完全來自一套歷史與經(jīng)驗的論述，屬于當時美國人的共同思想資源，所仰仗的關于人性與社會運作規(guī)律的假定，又極為平實低調(diào)；
此之所以它容易取得較為廣泛的共識和理解的原因。第三，它用現(xiàn)實政治的邏輯推出理念，又用理念闡明具體的制度設計；
實務與理念交織，讓它的論點既不蹈空也不膚淺，制度的可行性才是見理念的價值之處。展讀本書，它的這種公共性格值得讀者重視。

　　美國聯(lián)邦憲法是近代世界出現(xiàn)的第一部成文憲法，也是實行迄今歷史最為久遠的一部憲法；
而《聯(lián)邦論》則號稱解釋美國憲法的圣經(jīng)。今天，美國的政治體制常常在其他國家受到推崇甚至模仿，可是我們了解它的設計與運作的原意嗎？要綜覽美國的憲政體制，最直接的方法當然是讀一遍美國聯(lián)邦憲法的本文。不過在這部只有四千余字的文獻里，讀者看到的僅是枯燥的條文。至于條文背后的理由、考慮，也就是這套憲政體制的基本精神與理念，長達十七萬五千字的《聯(lián)邦論》（內(nèi)地譯本題為《聯(lián)邦黨人文集》，北京商務印書館1982年出版），才是最權威、最生動、也是最雄辯的陳述。

　　不過《聯(lián)邦論》在闡釋美國憲法之外，也是西方政治經(jīng)驗自成一格的結晶。它所包含的觀念，對于近代人的政治生活提出了相當獨特、也相當深邃的分析。這是它之所以能夠超出一時一地之限，躋身經(jīng)典之列的主要原因。在這篇文章里，我將以極有限的篇幅，勾畫、強調(diào)《聯(lián)邦論》書里一個比較基本、關鍵，可能也是比較能見其思想貢獻的論點：以制衡作為政治組織的基本原則。

　　二

　　1774年9月，北美洲英屬殖民地的十二個州/國（喬治亞原來沒有參加），組成大陸會議，處理殖民地與英國日益嚴重的沖突。翌年4月，獨立戰(zhàn)爭終于爆發(fā)，延續(xù)六年有余，到1783年才正式締約結束。此前，1776年夏天，大陸會議已發(fā)表《獨立宣言》；
又在1781年3月通過《邦聯(lián)條款》，是為“美利堅合眾國”將十三個“眾國”結為一個政治體的法律基礎。如果邦聯(lián)也算國家，這應該是美國的第一部憲法。

　　為什么美國在宣布獨立之后十一年、《邦聯(lián)條款》公布之后六年，又制定了今天我們所謂的美國聯(lián)邦憲法？那是因為1787年夏季在費城集會的這批“制憲者”，發(fā)現(xiàn)《邦聯(lián)條款》業(yè)已失敗。換言之，決定了美國憲政體制的這部聯(lián)邦憲法，乃是對于獨立革命的經(jīng)驗，以及邦聯(lián)之經(jīng)驗的一個反省兼反動。注意到美國制定聯(lián)邦憲法的這個背景，有助于我們理解美國政體的基本精神。

　　《聯(lián)邦論》再三致意，聯(lián)邦新憲法的基本精神，在于同時肯定了政府的“權力”與人民的“權利”，以為是任何政體不可偏廢的兩大基本價值。這個精神，看起來平實到了陳腐無趣的地步，可是細想之下，要兼顧這兩項價值，其實很不容易。政府的權力要大，一個條件是政府要能夠相對地獨立自主，不受被統(tǒng)治者的指揮干擾。人民的權利要不受侵犯，一個條件是讓政府掌握在人民自己的手里，也就是削弱政府的獨立自主。這個說法也許流于簡化，夸大了權力與權利的矛盾，不過權力與權利之間有其沖突，應該不難理解。

　　美國人的政治意識，起源自拓荒移民社會的自治精神，茁壯于對英國政府和國教的反抗。在獨立革命的年代，對于權利與自由的追求，自然地成為人心向往的首要政治價值。在這種意識的引導之下，獨立之后，美國出現(xiàn)的政治體制，強烈傾向于不信任政府，盡量設法讓權力保留在人民可見、可及的范圍之內(nèi)。根據(jù)《邦聯(lián)條款》，美利堅邦聯(lián)其實沒有中央政府；
所謂大陸會議，并沒有獨立的決策與執(zhí)行權力；
各州均保有完整的主權與軍隊。在州內(nèi)，議會的權力獨大，不僅掌握人事與財政權，并且壓倒行政權和司法權；
為了避免政治人物自行其是，議員的任期被壓到最短，一年甚至半年即須改選。這種情況的結果不難預料：在《邦聯(lián)條款》的年代，各州之間紛爭不斷，各州內(nèi)部秩序紊亂。激進民主與平等主義的流行，讓下層階級有機會挑戰(zhàn)原有的社會等級，甚至侵犯私有財產(chǎn)，尤其令各州的社會精英焦慮。

　　1787年4月在費城參加制憲會議的人物，正是來自各州的這種精英階級。他們眼見以人民的權利與自由為首要價值的政治設計，已經(jīng)造成流弊，遂決意要重新肯定政府的權力�？墒且�賦予政府充分的權力，是否需要限制人民的自由呢？美國聯(lián)邦憲法的設計，完全系針對這個問題而發(fā)；
《聯(lián)邦論》嘗試以所謂的“共和制”取代“民主制”，便是對于這個問題的回答。

　　三

　　拿“共和”與“民主”作對比，可能會令讀者感到意外。這兩個通�；煊枚�不加區(qū)分的概念，可能有具體的差別嗎？按照《聯(lián)邦論》獨樹一幟的定義，這兩種制度的差異，在于共和制以民選產(chǎn)生公職人員主掌政府，而民主制則由人民自己主掌政府；
換言之，前者是間接民主，在人民與政府權力之間有“代表”作為中介，后者則是直接民主，務求縮小人民與政府權力之間的距離。撇開細節(jié)不論，這兩種制度是有差異的。問題是，《聯(lián)邦論》強調(diào)這個差異，甚至貶抑民主制而主張共和制，就一般性的憲政問題而言，究竟有什么特殊的意義？

　　簡單的回答是：“共和制”代表著一套完全獨特的政治組織原理。就實踐面言，它主張，為了防止人民之間多數(shù)串連而欺壓少數(shù)，為了防止政府集權而欺壓人民，可恃的防御并不是人民或者民主，而是多元制衡的政治結構；
而只有在代表體制之下，才有可能形成這種結構。在理論面言，相對于一般習見的“一元層級式”的政治組織形式，《聯(lián)邦論》借用民主制/共和制的對比，提出了一種“多元對抗式”的政治結構模式。

　　讓我們撇開理論，先就憲政實踐面說明一下這個想法。

　　按照較為素樸的民主觀念，盡量讓人民直接掌握權力，乃是防止政府侵害人民自由的不二法門。而為了讓人民掌握權力，政治單位應愈小愈好；
直接民主需要小國寡民，乃是明顯的道理。革命獨立之后，美國人強烈反對統(tǒng)一的中央政府，希望保有原先的州主權，原因主要在此。

　　可是《聯(lián)邦論》認為，這種素樸的民主觀是錯誤的。它的理由很簡單也很值得玩味。在自由的環(huán)境里，由于人與人在想法、偏好與利益上必然分歧互異，形成派系集團而黨同伐異的情形事屬必然；
而在直接民主的體制里，由于幅員勢必狹隘，某一個黨派很容易形成獨大的局面，產(chǎn)生壓制少數(shù)的后果。換言之，愈是人民自己作主的制度，愈容易演成多數(shù)欺壓少數(shù)、派系利益壓倒公共利益的情形。

　　也就是在這里，《聯(lián)邦論》開始提出以制衡限制權力的想法：由于派系生于自由，可是又不能藉限制自由解決派系問題，理想的解決方法，就是通過代表制使廣土眾民成為可能。在廣土眾民的情況下，派系數(shù)目增多，彼此相互競爭相互抵制；
而也因為廣土眾民，一個橫掃全國的派系不易形成。換言之，派系之患的解決，靠的是派系之間的相互牽制與抵消。

　　可是代表制固然使得廣土眾民可能，卻也使政府與人民的距離擴大，豈不是違背了直接民主的首要目標了嗎？如果人民選出來的掌權者濫用權力，分成派系而相互牽制的人民豈非淪為刀俎上的魚肉？針對這個問題，《聯(lián)邦論》的解決方案依然是分權制衡。

　　一個在當時與在今天都一樣流行的想法，認為只有訴諸人民，政府才不會流為專斷暴政。《聯(lián)邦論》口頭上也承認這是“最基本的辦法”，可是讀者不難發(fā)現(xiàn)，它真正仰仗的卻是它所謂的“輔助的預防辦法”，也就是“用野心來對抗野心”，靠著各個政府部門之間的相互節(jié)制與競爭，達成權力的平衡�！堵�(lián)邦論》第五十一篇，將這個基本想法表達得淋漓盡致。聯(lián)邦憲法建議的三權分立與相互制衡的制度設計，目的即在于消除政府濫權的可能；
作為經(jīng)驗豐富的政治人物，《聯(lián)邦論》的作者（我們應該說麥迪遜，因為關于分權制衡的各篇幾乎都是出自他的手筆）根本無法信任人民有能力節(jié)制政府。

　　事實上，他們也不愿意信任“人民”。制衡的設計之所以比直接民主制優(yōu)越，原因在于人民本身也是有“野心”的，也是可能結成多數(shù)、攫取政權、欺壓少數(shù)的。第五十一篇稱美國聯(lián)邦制度為“復雜”的共和制而非“單純”的共和制，用意即在于表達制衡原則如何貫徹在美國聯(lián)邦的政治秩序之內(nèi)。一方面，聯(lián)邦與州相互對立制衡；
二方面，聯(lián)邦政府與州政府本身也都受到三權分立的制衡；
第三方面，在政治制度之外，社會上各種集團黨派也相互制衡，無一可能成為支配性的力量，亦即無法形成多數(shù)壟斷政府而欺壓少數(shù)的局面。制衡，而非民主，才是《聯(lián)邦論》構作政治秩序的基本原則。

　　四

　　對于中文世界的讀者來說，推崇制衡而貶抑民主，聽起來多少有點古怪。這些讀者對于美國的民主或許有許多向往，卻可能沒有意識到，美國的憲政架構與他們的民主信念是有一些距離的。照他們所熟悉的政治思考模式，各種政治制度如果列成光譜，構成的應該是一道以極權（或者威權）和民主為兩個極端的光譜；
制衡充其量是民主制度的次要屬性，豈能代替民主成為節(jié)制權力的首要力量？不過我們無妨反過來思考一下：如果《聯(lián)邦論》所傳達的詮釋無法套進這個威權/民主的光譜，究竟是讀者的認知應該調(diào)整，還是《聯(lián)邦論》本身已經(jīng)流于保守、過時，無法解說現(xiàn)代政治完全不同的運作規(guī)律？

　　這個問題極為復雜，不能夠在此進行周全的處理；
不過我想提出一些觀察，或許有助于本書讀者的思考。

　　首先，我想強調(diào)前面已經(jīng)致意過的一個論點�！堵�(lián)邦論》開宗明義指出，任何憲政設計，都必須兼顧兩項最基本的政治價值：政府的權力必須完整強大，而人民的權利必須獲得最堅固的保障。如果說前面一種價值取向構成了國家主義，后面一種價值取向構成了自由主義，我們就可以說，對于《聯(lián)邦論》的作者來說，任何政治體制都必須具有國家主義的成份。表現(xiàn)在《聯(lián)邦論》的論述中，這個成份就是讓政府在面對社會勢力時擁有相對的自主性，使社會勢力中和抵消、使國家脫離社會勢力的干擾控制。一旦認清這種對于政府自主性的需求多么要緊，我們就知道，一套政治體制的特色，不是單獨一條以人民參與程度，或者政府專斷程度為標準的軸線所能窮盡的。可是由于威權統(tǒng)治始終籠罩著我們的有限政治經(jīng)驗，這個基本的政治道理，在中文世界并沒有獲得正視。

　　其次，關于民主制度的功能，《聯(lián)邦論》的理解也與我們有些距離。許多段落顯示，當書中要用民主語言說明政府與人民的關系時，最常用的字眼是政府“依賴”于人民。依賴人民的什么呢？簡言之，依賴人民給政府提供正當性。民主的功能，主要是用人民作為政治正當性的來源；
以人民的同意，作為要求人民服從統(tǒng)治者的口實。此之所以民主的最重要制度表現(xiàn)，竟然是選舉統(tǒng)治者！相對之下，中文讀者通常對于民主有更浪漫、更高調(diào)的期許，相信民主制度能夠讓具體的人民取得權力、參與決策。這兩種理解方式何者較為恰當，不容易有定論。不過在前一種理解之下，藉制衡限制權力的必要比較明顯，而在后一種理解之下，由于人民對于自己的政治角色與效能幻覺較多，限權的需要比較會遭忽略，卻也是不爭的事實。

　　第三，關于“人民”這個概念，《聯(lián)邦論》的理解顯得較為清醒，甚至冷酷。它對于人性的了解，正如張灝教授所言，帶有沉重的“幽暗意識”；
即使人性還不算惡到徹底，也不能寄望人性本身能夠為善。書中最有名的雋語之一，就是“若是人都是天使，根本就不需要政府”；
而論及人性之墮落敗壞、人際的猜忌覬覦，作者們更是時時引為論證的假定。這種意識使然，《聯(lián)邦論》當然不會把“人民”看作圣潔無玷的道德羔羊，艱苦抵御著環(huán)伺四周的邪惡勢力。相反，人民彼此構成威脅，需要政府的控制，(點擊此處閱讀下一頁)

　　而政府則需要“控制自己”。

　　對比之下，中文政治文化多少趨向于一種“人民拜物教”（在臺灣，“人民”有時候稱作“民間”），相信濁世振蕩沉淪之余，僅存的醇美善良的力量，就是一個只受壓迫而從不壓迫人、只遭剝削而從不剝削人、與權力和利益均徹底絕緣的“人民”。至于如何將蕓蕓眾生摶揉成一個集體人格，服務各種政治目的，那就是政治勢力的專利了。在人民拜物教的引導之下，不僅統(tǒng)治者的正當性找到了安身之所，世間黑白善惡的區(qū)辨也昭然若揭。政府只要能取得人民的祝福，自然也就沒有制衡限權的需要。

　　最后，我們也不得不承認，無論東西，“一元層級式”的模式，影響我們關于政治組織方式的想象至深；
結果，面對組織的原則問題之時，我們往往疏于認真考慮“多元對抗式”的利弊與意義。由于“一元層級式”的組織，在古今中外、政治領域內(nèi)外都極為普遍，而現(xiàn)代國家的基本理念，又正好就是一元層級式的建構，我們很難想象一個政治體不是一個上下層級分明、指令路徑清晰的一元系統(tǒng)，其最高一個層級即是主權所在；
我們所關心的，只是誰占據(jù)那個最高的層級——皇帝、黨、領袖、還是“人民”。至于多元對抗式，由于面貌顯得陌生，多元與對抗這兩項要素又不僅在社會結構里缺乏基礎，在文化上也令人尷尬，結果，即使憲法形式上有了類似的設計，運作起來卻仍然易于流為斗爭僵局，或者沆瀣合作，都背離了制衡的基本精神。

　　筆者認為，由這四方面來看，《聯(lián)邦論》其實代表著一種比較成熟、比較踏實的政治文化。中文世界的人，在努力擺脫子民身分、追求公民權利的過程里，似乎也應該設法吸取本書相當不同的經(jīng)驗與視角。

　　五

　　可是不容諱言，《聯(lián)邦論》也確實傾向于保守——畢竟，1787年齊集費城的那批制憲者，盡是白種的大地主男性家長，乃是不爭的事實。不過這里所謂的“保守”，撇開十八世紀與二十世紀的當然差異不談，撇開流行的政治正確臺詞不談，還有一層特別的意思值得說明，也值得作為這篇文章的結語。筆者認為，這本經(jīng)典的保守性格，主要不是來自于它的政治哲學，或者有關政治價值的信念，而是由它所處理的主題——政治權力——的性質(zhì)所決定的。照自由主義傳統(tǒng)的觀點，所有的憲法（即使它是革命的產(chǎn)物）都應是一套保守性格的文件，因為憲法的一個主要功能，原本便是節(jié)制權力、防堵權力為惡，而不是助長權力、協(xié)助權力成就偉大的事業(yè)。權力本質(zhì)上是一種壓迫性、擴張性的事物，因此它有其內(nèi)在的危險性；
這個事實，不是權力所可能達成的目標之迫切或者崇高所能掩飾的。

　　有趣的是，這個基本的想法，絲毫不妨礙本書的作者們盛贊自己在費城完成的制憲事業(yè)，自詡為“神意的安排”、“人類的榜樣”。制度本身的謹慎保守、相對于這套制度所引發(fā)的莊嚴使命感，生動呈現(xiàn)了政治領域里的“偉大成就”如何定義的問題。在近代世界，由于政治所能集結的集體力量，遠遠超過了其他途徑（宗教一度曾經(jīng)有這種能力）所能，對于無數(shù)個人命運的操弄，程度也高于其他活動，政治已儼然成為當代生活的核心，社會由它來劃界線，個人身分由它來定范疇，共同體的目標由它來下定義，連真、善、美的標準，似乎也需要政治力的品題。這種情況下，藉政治達成最高的人類成就，毋乃是極為正常的期待？

　　《聯(lián)邦論》始終企圖避開對于政治的這種期待。它明白指出，政治的目標，主要是建立一套公平、自由的制度。至于成員的幸福、民族的使命，乃至于物質(zhì)的充實、道德的提升，雖然都有一定的價值，因此它在行文時也都不忘提及，卻顯然不是政治的真正關懷所在。除了維護國家安全與個人權利，政治沒有其他更重要的目的。在這個意義上，設計憲政體制，而能成全國家的充分權力與個人的完整權利，豈非就是政治的最高成就？

　　錢永祥，學者，現(xiàn)居臺北。主要著作有《“我總是活在表層上”》等。

　　《天涯》2000年第五期

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