徐勇：1990年代以來中國(guó)村民自治發(fā)展困境的反思

　　內(nèi)容提要

　　本文通過對(duì)1990年代以來村民自治發(fā)展困境的反思，認(rèn)為中國(guó)村民自治的成長(zhǎng)從上看需要體制性的行政放權(quán)，從下看則需要現(xiàn)代社會(huì)組織的發(fā)育。村民自治是現(xiàn)代民主－國(guó)家建構(gòu)中產(chǎn)生的，其制度設(shè)計(jì)中蘊(yùn)含著現(xiàn)代民主理念。但中國(guó)的村民自治具有國(guó)家賦權(quán)的特點(diǎn)，民主自治的立法精神能否落實(shí)取決于行政放權(quán)所提供的體制空間。村民委員會(huì)為村民自治提供了制度性的自治平臺(tái)，需要農(nóng)民組織化參與。傳統(tǒng)的家族組織不可能為村民自治提供所需要的組織資源，反而會(huì)扭曲村民自治的精神。只有市場(chǎng)化過程中形成的理性化社會(huì)和農(nóng)民的自我組織，才能為村民自治的成長(zhǎng)提供必要的社會(huì)條件。而民主自治社會(huì)將是一個(gè)長(zhǎng)期發(fā)育的過程�！�

　　1990年代以來，中國(guó)農(nóng)村村民自治發(fā)展迅速，一度引起世人注目。但隨著村民自治的深化，它與現(xiàn)有的政治體制的結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，村民自治進(jìn)程中出現(xiàn)的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的預(yù)料。一個(gè)基本事實(shí)是：1990年代后期，正在村民自治制度廣泛推行的同時(shí)，中國(guó)的"三農(nóng)問題"日益嚴(yán)重。村民自治也因此再度引起學(xué)術(shù)界的質(zhì)疑和否定。本文試圖以1990年代以來中國(guó)村民自治的進(jìn)程為例，從理論、制度安排和實(shí)際運(yùn)作的角度對(duì)村民自治進(jìn)行反思和梳理，以探討村民自治的成長(zhǎng)空間和社會(huì)基礎(chǔ)。

　　一、村民自治的成長(zhǎng)空間：行政放權(quán)

　　1990年代以來，中國(guó)農(nóng)村村民自治的發(fā)展出現(xiàn)了一個(gè)十分奇特的現(xiàn)象。一方面，國(guó)家立法長(zhǎng)足進(jìn)步。繼1987年全國(guó)人大常委會(huì)通過《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，1988年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)其進(jìn)行了重要修訂，并正式實(shí)施。由于其修訂后的法律蘊(yùn)含有強(qiáng)烈的現(xiàn)代民主理念和嚴(yán)格的民主程序，使村民自治一時(shí)間成為世人關(guān)注的公共話題，包括筆者在內(nèi)的相當(dāng)一部分人甚至認(rèn)為，村民自治是中國(guó)民主政治發(fā)展的新的突破點(diǎn)。⑴另一方面，村民自治的發(fā)展實(shí)踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當(dāng)令人沮喪。伴隨村民自治制度進(jìn)入鄉(xiāng)村的是，"三農(nóng)問題"日益突出，特別是農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。村民自治不僅難以維護(hù)農(nóng)民的利益，而且其自身的成長(zhǎng)空間也愈來愈小。地方黨政在難以公開干預(yù)村委會(huì)選舉之后，便利用行政權(quán)力控制村的領(lǐng)導(dǎo)人和村的公共治理。如對(duì)村干部實(shí)行"誡免制"，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)行"村財(cái)鄉(xiāng)管"，代替村委會(huì)出讓農(nóng)民土地等等。人、財(cái)、物均由縣鄉(xiāng)地方政府所控制，村民自治有自治形式而無自治的內(nèi)容，因此淪為空殼化。

　　那么，如何解釋村民自治實(shí)際運(yùn)作中的這一悖論現(xiàn)象呢？透過這一現(xiàn)象，其背后事實(shí)上存在著國(guó)家立法理念與地方行政運(yùn)作的沖突，而這一沖突又是從何產(chǎn)生的呢？

　　對(duì)村民自治持質(zhì)疑態(tài)度的人往往運(yùn)用的是西方的國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論。這一理論認(rèn)為，現(xiàn)代化將鄉(xiāng)村社會(huì)卷入其中，與此相應(yīng)的是國(guó)家政權(quán)將愈來愈深地滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)。鄉(xiāng)村治理的行政化、官僚化在所難免。根據(jù)這一理論，村民自治作為一種地方草根性的民主，本身就是與國(guó)家政權(quán)建設(shè)相悖的，因此也是不合適宜的。村民自治作為一種體現(xiàn)現(xiàn)代民主理念的制度安排，僅僅具有的只是供人觀賞的價(jià)值。這一理論看起來有其道理，但如果深入分析，則大有商榷之處。

　　村民自治是在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的過程中生長(zhǎng)的�，F(xiàn)代國(guó)家建設(shè)包含著雙重含義，一是民族－國(guó)家建設(shè)，一是民主－國(guó)家建設(shè)。前者表現(xiàn)為國(guó)家行政權(quán)力滲透到國(guó)家主權(quán)內(nèi)的所有地域，通過行政權(quán)力將各個(gè)地方整合為一體，即國(guó)家化過程。后者表現(xiàn)為國(guó)家主權(quán)及相應(yīng)的國(guó)家意志是建立在人民主權(quán)和民眾意志基礎(chǔ)上的，國(guó)家的產(chǎn)生和存在的前提就是確認(rèn)和保護(hù)人民權(quán)利，通過人民參與保障國(guó)家的人民性。這一過程即民主化過程。在西方，特別是英美等典型的西方國(guó)家，民族－國(guó)家與民主－國(guó)家的建構(gòu)基本上是同步的。因此，在英美，民族－國(guó)家的建立并不否定人民在基層地方的自治權(quán)利，反而是建立在地方自治基礎(chǔ)上的。國(guó)家和地方政府權(quán)力不過是地方自治無法容納更多的公共事務(wù)而讓渡出去的。國(guó)家以立法的方式確認(rèn)人民治理地方的權(quán)利，并保障地方自治與國(guó)家統(tǒng)治的一體化。　　

　　與西方不同，中國(guó)有著長(zhǎng)期專制官僚統(tǒng)治的傳統(tǒng)。20世紀(jì)以來，隨著現(xiàn)代民族－國(guó)家的建構(gòu)，國(guó)家行政權(quán)力愈來愈深地滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)，最為極端的是政社合一的人民公社體制。與此相比，中國(guó)的民主－國(guó)家建構(gòu)卻嚴(yán)重滯后。而沒有民主－國(guó)家的建構(gòu)，民族－國(guó)家也缺乏持續(xù)鞏固的基礎(chǔ)，如"文化大革命"的社會(huì)動(dòng)亂。正因?yàn)槿绱耍?文化大革命"結(jié)束后，中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注并思考民主－國(guó)家的建構(gòu)問題，提出"沒有民主，就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義的現(xiàn)代化"的命題，并提出"民主化和現(xiàn)代化一樣，也要一步一步地前進(jìn)"。⑵村民自治的產(chǎn)生便與這一理念相關(guān)。倡導(dǎo)村民自治最為積極的彭真在推動(dòng)全國(guó)人大常委會(huì)通過《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》時(shí)表示："有了村民委員會(huì)，農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則，實(shí)行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實(shí)踐。他們把一個(gè)村的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)鄉(xiāng)的事情，把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了，逐步就會(huì)管一個(gè)縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力。八億農(nóng)民實(shí)行自治，自我管理，自我教育，自我服務(wù)，真正當(dāng)家作主，是一件很了不起的事情，歷史上從來沒有過。"這"是國(guó)家政治體制的一項(xiàng)重大改革，對(duì)于掃除封建殘余的影響，改變舊的傳統(tǒng)習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，具有重大的、深遠(yuǎn)的意義。"⑶

　　從村委會(huì)組織法的立法理念看，實(shí)行村民自治，確實(shí)有通過基層民主的建設(shè)進(jìn)而逐級(jí)上推以民主建構(gòu)國(guó)家體制的思路。與此同時(shí)，由這一思路，我們也可以看出，與西方地方自治是經(jīng)過長(zhǎng)期自然生成而得到國(guó)家法律認(rèn)可的路徑不同，中國(guó)的農(nóng)村村民自治一開始就有國(guó)家立法以授權(quán)的性質(zhì)，即村民自治是基于國(guó)家難以通過單一的行政管理有效治理社會(huì)而將部分治理權(quán)下放給基層，并在這一層次實(shí)行直接民主的方式治理。村民自治產(chǎn)生于人民公社體制廢除之際。人民公社組織廢除后，國(guó)家面對(duì)的是億萬分戶經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民，交易和治理成本甚高。通過設(shè)立自治性的村民委員會(huì)，將分散的農(nóng)民組織成一個(gè)共同體，將一部分治理權(quán)授予村民委員會(huì)，既有助于國(guó)家的治理，又可借此推進(jìn)中國(guó)的民主－國(guó)家的建構(gòu)。所以，中國(guó)的村民自治權(quán)不是自然生成的，而是國(guó)家賦予的。

　　同時(shí)，中國(guó)的政權(quán)系統(tǒng)又是由于多級(jí)政府構(gòu)成的。中國(guó)的政治體制以行政為主導(dǎo)，國(guó)家治理權(quán)更主要的是為行政政府（黨組織處于中心地位）所執(zhí)掌。換言之，國(guó)家法律精神的落實(shí)在相當(dāng)程度取得于各級(jí)政府系統(tǒng)的作用。村民自治的成長(zhǎng)空間，村民自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與政府下放權(quán)力直接相關(guān)。而政府是否下放權(quán)力，下放那些權(quán)力，又與政府的多重目標(biāo)及其選擇相關(guān)。政府要遵循國(guó)家法律，擔(dān)負(fù)指導(dǎo)和推進(jìn)民主自治的功能，由此在民政部門專門設(shè)置了主管機(jī)構(gòu)。同時(shí)，政府還擔(dān)負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)，維護(hù)社會(huì)治安等多項(xiàng)目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)并不一定依靠民主的方式實(shí)現(xiàn)，甚至與民主方式相沖突。正是這種政府目標(biāo)的多重性所造成的內(nèi)在緊張關(guān)系使作為國(guó)家賦權(quán)的村民自治一進(jìn)入實(shí)際運(yùn)作過程，很快就顯現(xiàn)其矛盾。

　　英美國(guó)家的的基層地方自治組織，一般不承擔(dān)自上而下的行政功能，國(guó)家行政功能與基層地方自治功能的邊界非常清楚。而中國(guó)農(nóng)村的村民委員會(huì)并不是完全意義的群眾自治組織，它具有一定的基層地方行政功能，即政府的目標(biāo)和任務(wù)要通過村民委員會(huì)這一基層組織來實(shí)現(xiàn)。1982年第一次將村民委員會(huì)組織載入憲法時(shí)，就是將村民委員會(huì)列在地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府這一節(jié)內(nèi)。特別是村民委員會(huì)是作為人民公社組織的替代組織產(chǎn)生的，事實(shí)上是一級(jí)包含經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等各種功能在內(nèi)的基層組織。村民委員會(huì)建設(shè)是基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容和基石。在這一體制下，地方政府在完成其目標(biāo)時(shí)，勢(shì)必將村民委員會(huì)作為自己的"一條腿"。

　　本來，國(guó)家立法目的之一是農(nóng)民通過村民委員會(huì)實(shí)行直接民主，"要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定"。但是，政府也希望村民委員會(huì)貫徹自己的意志和任務(wù)。而大量目標(biāo)和任務(wù)并不是村民愿意接受的，如果由農(nóng)民決定"要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么"，可能就辦不成。由此就會(huì)出現(xiàn)政府與村民意志的角力。作為擁有強(qiáng)制力的政府在實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)時(shí)具有天然的優(yōu)勢(shì)，更希望由自己決定"要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么"，即將決定權(quán)集中于自己手中。由此使政府陷入在放權(quán)和集權(quán)的矛盾之中。促使政府作出選擇的則是政府目標(biāo)的民意基礎(chǔ)。

　　自1990年代以來，村民自治經(jīng)歷了試點(diǎn)、示范進(jìn)而向全國(guó)推廣的階段。特別是1998年修改并正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》更強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代民主自治理念，在民主自治運(yùn)作程序方面作出了比較嚴(yán)格的制度安排，從而引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。與此同時(shí)，進(jìn)入1990年代以來，中國(guó)的改革重心轉(zhuǎn)向城市，現(xiàn)代化進(jìn)程加快。1980年代初的農(nóng)村改革使農(nóng)村得到一個(gè)休養(yǎng)生息的宏觀環(huán)境發(fā)生重大變化，這就是各級(jí)政府運(yùn)用行政力量試圖迅速改造農(nóng)村，如各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)急劇增加，自上而下層層下達(dá)各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)。而這些政府任務(wù)有相當(dāng)一部分需要農(nóng)民出資出力，為完成政府任務(wù)所需要的人力財(cái)力成本需要農(nóng)民分擔(dān)，為完成政府任務(wù)所欠的債務(wù)得由農(nóng)民承受。其最終成果就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的不斷加重，并激起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。這種現(xiàn)象從1990年代初便開始出現(xiàn)。1993年6月20日，國(guó)務(wù)院專門召開"全國(guó)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作電話會(huì)議"，宣布取消中央國(guó)家機(jī)關(guān)各有關(guān)部門涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的37個(gè)集資、基金、收費(fèi)項(xiàng)目，糾正強(qiáng)制性、攤派性和"搭車"收費(fèi)。1994年10月底，中央召開"全國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理工作會(huì)議"，再次強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但這一問題在短時(shí)間內(nèi)并沒有得到解決。在各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)下的壓力下，地方政府為完成可能增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)并不為農(nóng)民所接受的政府任務(wù)，必然采取各種行政措施控制村民委員會(huì)，將村民委員會(huì)行政化，村干部成為主要完成政府任務(wù)的"準(zhǔn)行政干部"。由此就出現(xiàn)了本文開頭所描述的情形：一方面，國(guó)家立法在不斷擴(kuò)大村民自治的空間，另一方面，各級(jí)政府為完成更為緊迫的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)又力圖將"要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么"的決定權(quán)集中于自己手中，從而不斷地壓縮村民自治的空間。2001年，筆者在河南農(nóng)村調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)一個(gè)鄉(xiāng)一年給村民委員會(huì)下達(dá)的任務(wù)竟高達(dá)120多項(xiàng)，平均每三天就要完成一項(xiàng)政府任務(wù)，其中相當(dāng)一部分需要農(nóng)民出資出力。村干部根本沒有時(shí)間和精力考慮本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。這正如彭真在1987年通過《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》所預(yù)見的："給村民委員會(huì)頭上壓的任務(wù)太多"上面千條線，底下一根針"，這樣就會(huì)把它壓垮。"⑷?　

　　由此可見，在中國(guó)，依靠國(guó)家賦權(quán)的村民自治是很難抵御政府權(quán)力的無邊界滲透的，更不通過村民自治來解決"三農(nóng)問題"，相反，村民自治的成長(zhǎng)必須依賴于政府的行政放權(quán)，而政府是否放權(quán)又取決于整個(gè)國(guó)家治理體制和政策選擇。

進(jìn)入新世紀(jì)以后，村民自治面臨的宏觀環(huán)境發(fā)生了一些重大變化。一是由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益沉重并激起農(nóng)民的不滿，中央政府決定推行稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為新的國(guó)策，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民實(shí)行"多予少取"的政策。各級(jí)政府的行政壓力相應(yīng)減小，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)更成為一根不敢隨意碰撞的"高壓線"。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)為此，地方政府對(duì)村委會(huì)的控制放松，村民自治權(quán)逐步回歸村民。二是由于行政權(quán)的滲透所造成的村干部行政化，使村民更難以對(duì)村干部實(shí)施監(jiān)督，引起農(nóng)民強(qiáng)烈不滿，中央試圖以進(jìn)一步推動(dòng)村民自治來解決村級(jí)干部的民意基礎(chǔ)和對(duì)村干部的民主監(jiān)督問題。為此，2001年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)選舉的民主性、程序性，并提出"村支部書記人選，先參加村委會(huì)選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部人選；
如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書記人選。"⑸2004年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》，提出保障農(nóng)民的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這兩個(gè)決定不僅將1998年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的精神更加具體化了，而且根據(jù)農(nóng)村新的情況，提出了一些進(jìn)一步增強(qiáng)村民自治的措施，要求地方黨委和政府切實(shí)貫徹實(shí)施。一些地方在增強(qiáng)村級(jí)權(quán)力的民意基礎(chǔ)方面也進(jìn)行了一些制度創(chuàng)新。如湖北省隨州市實(shí)行"兩票制"，即村支部選舉要經(jīng)過兩次投票，先是全體村民的"信任票"，只有獲得足夠的"信任票"，才能作為支部候選人；
后是全體黨員的選票，只有獲得多數(shù)黨員的選票才能當(dāng)選村支部成員。在這一過程中，村民自治的權(quán)利得到了較為充分的體現(xiàn)。⑹

　　隨著宏觀體制環(huán)境的變化，村民自治開始走出行政壓力體制的困境，有了更廣闊的成長(zhǎng)空間�！�?　　　　

　　二、 村民自治的成長(zhǎng)基礎(chǔ)：社會(huì)發(fā)育

　　在中國(guó)，作為國(guó)家賦權(quán)的村民自治的成長(zhǎng)，需要自上而下的行政放權(quán)，提供體制性成長(zhǎng)空間。與此同時(shí)，我們也注意到，僅僅是行政放權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在1990年代，由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，各地的村民自治面臨的體制性環(huán)境也不相同。行政壓力較大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重的主要是中部農(nóng)業(yè)地區(qū)。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村村民自治成長(zhǎng)的體制性空間相對(duì)較寬松。但是，在這些地區(qū)，村民自治的成長(zhǎng)也不盡如人意。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著稅費(fèi)改革，中部地區(qū)農(nóng)村村民自治的體制性環(huán)境大為改善，但村民自治的成長(zhǎng)也遇到了新的問題。這就是原來為鄉(xiāng)和村委會(huì)承擔(dān)的鄉(xiāng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)，無錢辦理了，也無人管理了。村民希望借助村民委員會(huì)實(shí)行直接民主，以滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)服務(wù)需求，也因?yàn)闊o人管事，無錢辦事而再次陷入困境，村民自治因此陷入另一種空殼化的境遇。這就需要進(jìn)一步分析村民自治的成長(zhǎng)基礎(chǔ)。

　　中國(guó)的農(nóng)村村民自治具有地方自治的特點(diǎn)，即在行政村的地域，實(shí)行自治。行政村有公共事務(wù)和公共權(quán)力。誰能夠擔(dān)任村的領(lǐng)導(dǎo)人誰就執(zhí)掌著村域公共權(quán)力。根據(jù)逐級(jí)上推漸進(jìn)民主的理念，國(guó)家首先在村一級(jí)實(shí)行村民自治的直接民主，并引入現(xiàn)代民主的制度安排，設(shè)計(jì)了嚴(yán)密的民主程序，如村委會(huì)選舉"雙過半"制、選舉委員會(huì)制、差額選舉制等。這些制度都是為了更好根據(jù)現(xiàn)代民主自治理念配置村級(jí)公共權(quán)力資源。因此，村民自治從制度設(shè)計(jì)看，有著很高的起點(diǎn)。這正是許多人所不可理解的，在中國(guó)，竟然是落后的農(nóng)村先享受著最先進(jìn)的現(xiàn)代政治文明成果。但要使農(nóng)村接受和消化這一先進(jìn)的政治文明成果，將村民自治的制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)卻需要相應(yīng)的現(xiàn)代社會(huì)基礎(chǔ)。這就是通過高度理性化的社會(huì)組織，從而將分散化的單個(gè)人組織起來，通過集體行動(dòng)，參與公共事務(wù)，影響公共權(quán)力，并在這一過程中使村民自治權(quán)得以體現(xiàn)。

　　然而，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)普遍存在的一個(gè)問題是社會(huì)組織化程度低，體現(xiàn)現(xiàn)代民主理念的村民自治所需要的現(xiàn)代社會(huì)發(fā)育嚴(yán)重不足。分散的村民難以組織起來以集體行動(dòng)參與公共事務(wù)，影響公共權(quán)力，滿足個(gè)人的社會(huì)需求，由此使村民不得不流于一種不得不走的儀式，出現(xiàn)了所謂的"選舉疲勞"。這也是許多學(xué)者對(duì)村民自治進(jìn)程表示失望的重要原因之一。

　　正是基于村民自治需要相應(yīng)的社會(huì)組織基礎(chǔ)的考慮，一些學(xué)者將目光轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村本土，提出了發(fā)掘村治的本土資源，重視傳統(tǒng)的家族組織，將其作為村民自治的自組織資源。這種愿望可能是美好的，但也是不切實(shí)際的。這不僅在于經(jīng)過經(jīng)歷近代以來的政治經(jīng)濟(jì)大變革，這種傳統(tǒng)組織已不再具有完整的組織形態(tài)，更在于家族組織本身與村民自治體現(xiàn)的現(xiàn)代民主理念是難以兼容的。

　　首先，傳統(tǒng)家族組織是血緣關(guān)系為紐帶的。在家族組織內(nèi)部，由于天然的親緣關(guān)系，可以形成一個(gè)相互信任的"自家人"社會(huì)。但這一"自家人"社會(huì)則是以將"非自家人"排斥在外為條件的，具有天然的排他性。如果將家族組織作為村民自治的組織資源，可以減少現(xiàn)代政治所需要的動(dòng)員資本，但帶來的必然結(jié)果就是家族派系及派系之間的爭(zhēng)斗。這種爭(zhēng)斗強(qiáng)調(diào)的不是現(xiàn)代政治的第一要義――是非，而是帶有強(qiáng)烈情感性的善惡，因此很難達(dá)成以明辨是非為基礎(chǔ)上的政治共識(shí)和妥協(xié)。在村民自治運(yùn)作過程中出現(xiàn)的家族派系爭(zhēng)斗，使村委會(huì)選舉淪為家族獲得權(quán)力的工具，村民自治體現(xiàn)的現(xiàn)代民主理性精神受到嚴(yán)重扭曲。由此也為本來就不信任村民能夠自治的人提供了事實(shí)依據(jù)。

　　其次，傳統(tǒng)家族組織強(qiáng)調(diào)內(nèi)部的整體性和差序格局，子必事父，妻必事夫，由此建構(gòu)起家長(zhǎng)權(quán)威。這種家長(zhǎng)制權(quán)威是以他人的權(quán)利讓渡為條件的，從而也將他人排斥在公共生活和公共權(quán)力之外。如果將這一權(quán)威體制引入村域公共權(quán)力，勢(shì)必進(jìn)一步強(qiáng)化歷史上固已有之的公權(quán)私有的傾向。近些年的村民自治實(shí)施過程中，一些即使通過民選的村委會(huì)主任也仍然高度壟斷公共權(quán)力，凡事個(gè)人說了算，使村民自治淪后村主任自治。2004年中央頒布《村務(wù)公開》正是通過加強(qiáng)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督來保障村民的自治主體地位，使村的公權(quán)不至于異化為私權(quán)。

　　所以，傳統(tǒng)的家族組織是不可能成為村民自治的社會(huì)組織基礎(chǔ)的，而且傳統(tǒng)家族組織經(jīng)過政治經(jīng)濟(jì)沖擊早已面目全非。所謂純正的家族本土資源只是學(xué)者們的一種想象。那么，當(dāng)今村民自治所依靠的社會(huì)基礎(chǔ)和組織資源究竟在那里呢？

　　體現(xiàn)現(xiàn)代民主理念的村民自治所依托的社會(huì)是一個(gè)現(xiàn)代理性化社會(huì)。理性化社會(huì)來自于個(gè)人經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的合理算計(jì)。這種算計(jì)不是傳統(tǒng)家庭經(jīng)營(yíng)中的內(nèi)部算計(jì)，而是不斷擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)交往中對(duì)個(gè)人收益的權(quán)衡。這種理念使個(gè)人在參與公共事務(wù)中，保持著足夠的經(jīng)濟(jì)理性，而不是盲目的服從和沖動(dòng)。他們對(duì)公共權(quán)力寄予期望，并參與影響公共權(quán)力的活動(dòng)，以滿足其社會(huì)需求，同時(shí)又對(duì)公共權(quán)力保持一份警惕，隨時(shí)防范公共權(quán)力對(duì)個(gè)人權(quán)益可能的侵犯。這種理性化社會(huì)正是村民自治蘊(yùn)含的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督精神的社會(huì)起源。

　　傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的封閉性限制其理性化，只有現(xiàn)代開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才為理性化社會(huì)的建構(gòu)提供了相應(yīng)的機(jī)制，也為村民自治的成長(zhǎng)提供了必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。1990年代以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)程度較高的鄉(xiāng)村，普遍出現(xiàn)了"能人治村"和"富人治村"的現(xiàn)象。一些有致富能力的人紛紛當(dāng)選為村干部。村民們選他們的理由是"自己都不能富，怎么可能帶領(lǐng)我們富？"正是出于致富的算計(jì)，他們選"富人"、"能人"為村干部。他們將權(quán)力讓渡于"富人"和"能人"的有條件的，這就是帶領(lǐng)大家共同致富。一些"富人"和"能人"為了使自己得以當(dāng)選，也要作出相應(yīng)的承諾，甚至以自己的錢興辦公益事業(yè)以博取村民的信任。當(dāng)然在這一過程，可能出現(xiàn)"賄選"的情況。村民出于短期功利的沖動(dòng)而自愿讓渡其權(quán)力。但利益的算計(jì)最終會(huì)使他們作出更為理性的考慮而不會(huì)輕易讓渡其權(quán)力并要求制度創(chuàng)新。在浙江省，一些地方的村民為防范少數(shù)"富人"、"能人"在當(dāng)選時(shí)輕易承諾，當(dāng)選后不認(rèn)賬的現(xiàn)象，實(shí)行當(dāng)選時(shí)財(cái)產(chǎn)抵押公證制，以保障當(dāng)選人履行承諾�！　　�

　　理性化社會(huì)的組織建構(gòu)是自組織過程，即個(gè)人基于共同需要和利益而自我形成的組織。這是個(gè)人參與公共事務(wù)必要組織基礎(chǔ)。中國(guó)的村委會(huì)實(shí)際上包含兩重含義。一是由村委會(huì)干部組成的村委會(huì)組織，一是村委會(huì)管轄的村委會(huì)地域。農(nóng)民通過村民委員會(huì)實(shí)行自治，實(shí)際上也包含兩重含義，一是參與影響執(zhí)掌村域公共權(quán)力的村委會(huì)活動(dòng)，如村委會(huì)選舉、村務(wù)決策、杜務(wù)監(jiān)督，二是將村民委員會(huì)作為一個(gè)不同于縣鄉(xiāng)等地方行政區(qū)域的的地域性自治平臺(tái)，農(nóng)民通過各種自組織開展自治活動(dòng)。以往我們對(duì)村民自治的理解只限于前一方面，村民自治主要是圍繞村委會(huì)組織展開，如村委會(huì)選舉等。事實(shí)上，村民自治的最主要方面和有強(qiáng)大生命力的是后一方面。只是這一方面要依托各種自組織的產(chǎn)生。正是基于自組織資源的匱乏，有人提出要利用鄉(xiāng)村社會(huì)的本土資源，即家族組織。這一設(shè)想既缺乏現(xiàn)實(shí)依據(jù)，也不可能解決村民自治運(yùn)作的自組織資源問題。

　　那么，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，中國(guó)農(nóng)村開始出現(xiàn)各種農(nóng)民基于共同需要和利益而自我形成的社區(qū)組織，如經(jīng)濟(jì)合作組織、社區(qū)民間組織等。這些組織在村民委員會(huì)這一群眾自治制度平臺(tái)上開展各種自治活動(dòng)，實(shí)行自我管、自我教育、自我服務(wù)、自我保護(hù)，其內(nèi)在治理機(jī)制實(shí)行完全的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。湖北省姊歸縣楊林橋社區(qū)組織的產(chǎn)生具有代表性。

　　改革開放以來，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正在發(fā)生重大變化，一是以家庭為經(jīng)營(yíng)單位，二是生產(chǎn)的社會(huì)化程度愈來愈高，農(nóng)民對(duì)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的社會(huì)化服務(wù)的要求和依存度愈來愈大，可以說是社會(huì)化的小生產(chǎn)。要滿足農(nóng)民的社會(huì)化服務(wù)的要求，必須建立農(nóng)民自己的組織。但現(xiàn)有的鄉(xiāng)政府、村委會(huì)、村民小組的組織系統(tǒng)難以滿足日益增多的農(nóng)民社會(huì)化服務(wù)要求。特別是隨著稅費(fèi)改革，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)、村、組合并，機(jī)構(gòu)和人員大量減少，村組干部能維持一般的村務(wù)管理，完成政府委托的任務(wù)也很不容易，根本無暇考慮為農(nóng)民提供社會(huì)化的服務(wù)。在這一背景下，湖北省姊歸縣楊林橋的農(nóng)民自發(fā)地組織社區(qū)組織，并得以推廣。農(nóng)村社區(qū)按"地域接近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度"的原則設(shè)立。社區(qū)成立理事會(huì)，由本社區(qū)居民直接選舉產(chǎn)生，不拿任何報(bào)酬，每屆任期一年。社區(qū)理事會(huì)根據(jù)村民的需求開展社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，如民事調(diào)解、舉辦科技培訓(xùn)活動(dòng)、提供經(jīng)濟(jì)信息等。這一社區(qū)組織是完全意義的群眾自治組織，不承擔(dān)行政功能；
社區(qū)活動(dòng)是完全意義的群眾自治活動(dòng)，"要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么"，完全由社區(qū)成員自己決定。自組織的自治活動(dòng)大大豐富了村民自治的內(nèi)容，開拓出村民自治的新天地。

　　自組織的產(chǎn)生必然推動(dòng)村委會(huì)組織向村民自治精神回歸。盡管村民參與村委會(huì)組織選舉，但村民個(gè)體的分散性使選舉后村民難以參與公共事務(wù)的管理，從而導(dǎo)致村民自治變?yōu)榇逦瘯?huì)干部自治。隨著各種農(nóng)民自組織的生長(zhǎng)，不僅能夠培育農(nóng)民在自組織內(nèi)的參與意識(shí)和自治能力，而且使農(nóng)民得以借助自我組織參與村務(wù)管理，影響村域公共權(quán)力的運(yùn)作。2004年10月初，筆者到《中國(guó)農(nóng)民調(diào)查》一書涉及的地方――安徽省北部農(nóng)村調(diào)查。有一個(gè)村的農(nóng)民自發(fā)組織起養(yǎng)雞協(xié)會(huì)。協(xié)會(huì)成立后可以購(gòu)買較便宜的飼料，可以統(tǒng)一防治雞病，方便農(nóng)民出售雞產(chǎn)品，使農(nóng)民得到很大收益。協(xié)會(huì)很受農(nóng)民歡迎，獲得極高聲譽(yù)。由此也使當(dāng)?shù)氐拇逦瘯?huì)干部產(chǎn)生很大壓力，促使他們只有更多地為村民提供服務(wù)才能獲得相應(yīng)的支持，村委會(huì)的行政化勢(shì)必向群眾性回歸。到2004年，我國(guó)各類農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織已超過15萬個(gè)，⑺它們將在村委會(huì)這一自治制度平臺(tái)上發(fā)揮積極作用，構(gòu)成村民自治運(yùn)行的組織基礎(chǔ)。　

當(dāng)然，理性化社會(huì)的建構(gòu)和自組織發(fā)育是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)這也決定了村民自治的成長(zhǎng)必然會(huì)經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的成長(zhǎng)過程。對(duì)這一點(diǎn)必須有足夠的思想認(rèn)識(shí)準(zhǔn)備。否則就會(huì)再次陷入歷史上的民主幼稚、急躁病和因?yàn)榧痹甓鴰�來的失望，以致拋棄民主的窠臼�?/p>

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　�、� 參見徐勇：《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社1997年版。

　�、凄囆∑剑骸多囆∑轿倪x》，人民出版社，1994年第2版，第168頁。

　�、桥碚妫骸杜碚嫖倪x》，人民出版社，1991年版，608頁。

　�、扰碚妫骸杜碚嫖倪x》，人民出版社，1991年版，611頁。

　�、� 《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，全國(guó)村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組辦公室編著：《健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度學(xué)習(xí)讀本》，中國(guó)青年出版社，2004年版，第211頁。

　�、蕝⒁姲�俊洪、吳治平：《鄉(xiāng)村選舉中的"兩票制"》，紅旗出版社，2004年版。

　�、送糨嫛段覈�(guó)各類農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織已超過15萬個(gè)》，《光明日?qǐng)?bào)》2004年10月18日B1版。

　　With reflections on the predicament of villagers" self-government since 1990s, this article considers that the developing of China"s villagers" self-government needs two conditions: in the upper, it needs the systematic delegation of administration power; in the lower, it needs the developing of modern social organization. As villagers" self-government arose in the course of the structuring of modern democratic country, it has already contained modern democratic spirit in the systematic design. Since China"s villagers" self-government has the characteristics of administrational delegation from the Country, whether the legislative spirit of democratic self-government can be fulfilled depends on the systematic space of administrative delegation. The villagers" committee just offers a systematic platform for the villagers" self-government, and it needs the peasants" organizational participations. It is impossible for the traditional family organization to offer the necessary organizational resources to villagers" self-government, on the contrast; it will twist the spirit of villagers" self-government. Only on the condition of the formation of modern rational society and the peasants" self-organizing, villagers" self-government can be developed, and democratic self-government society will be a long time developing course.

　　來源: 《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第2期　(轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明出處)

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