杜光：改革體制，反哺“三農(nóng)”

　　溫家寶總理在政治工作報告中說：“解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，是我們?nèi)抗ぷ鞯闹刂兄��！苯衲暌安扇「苯�、更有力的政策措施，加強農(nóng)業(yè)，支持農(nóng)業(yè)，保護農(nóng)業(yè)，努力增加農(nóng)民收入�！彼�提出：繼續(xù)推進農(nóng)村稅費改革，除煙葉外，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；
從今年起，每年降低一個百分點的農(nóng)業(yè)稅，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅；
今年中央財政對“三農(nóng)”的投入增加300億元左右；
另外，還從糧食風(fēng)險基金中拿出100億元，直接補助種糧農(nóng)民。對于八億農(nóng)民來說，這是繼“一號文件”之后的又一個令人歡欣鼓舞的福音。

　　建國以來，億萬農(nóng)民以農(nóng)業(yè)稅和工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”的形式，為奠定我國國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，作出了不可磨滅的貢獻。《中國農(nóng)民調(diào)查》一書揭示：據(jù)國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心推算，1953年到1978年地5年間，中央政府通過農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”獲取的資金總額，約有六千億至八千億元，而1978年國家工業(yè)固定資產(chǎn)，總計不過九千多億元�？梢姡爸袊膰夜I(yè)化的資本原始積累，基本上源自中國的農(nóng)業(yè)�！保ā吨袊r(nóng)民調(diào)查》，人民文學(xué)出版社2004年版，第190頁）

　　與農(nóng)民對國家所作的貢獻相比，國家對農(nóng)業(yè)的投入?yún)s長期保持著極不相稱的低水平。以1996年為例，中央和地方支援農(nóng)業(yè)的支出為518.42億元，占全國財政總支出7914.38億元的6.55%，還不到當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值67795億元的1%，而1996年的“剪刀差”加在農(nóng)民身上的負擔(dān)卻達2826億元，加上各種稅費，國家取之于民者七八倍于對農(nóng)業(yè)的投入。

　　近幾年來，國家用于農(nóng)業(yè)的支出不斷增加，但增加的幅度遠不足以體現(xiàn)農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)的戰(zhàn)略地位。根據(jù)財政部長金人慶在這次人大會議上的報告，2004年全國財政支出預(yù)算26768億元，較上年增長8.8%，而社會保障、農(nóng)業(yè)、科技、教育、衛(wèi)生、扶貧等專項轉(zhuǎn)移支付2577億元，比上年只增長7.3%。這就表明，農(nóng)業(yè)及教育衛(wèi)生科技等方面的支出在財政總支出中的比例并沒有增加。雖然今年通過減稅等措施，可減輕農(nóng)民負擔(dān)118億元，但從國家對農(nóng)業(yè)的投資來看，農(nóng)業(yè)似乎還沒有被放在“重中之重”的地位。

　　多少年來，在煌煌文件和重要報告里，都強調(diào)農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，要把它放在應(yīng)有的戰(zhàn)略地位上，這次又提出“是全部工作的重中之重”。但是，為什么在財政開支和實際工作中卻不能充分體現(xiàn)這一點呢？這里既有認識和感情問題，也有體制問題，而歸根到底是體制問題。

　　過去，身處黨政機關(guān)的官員中，還不乏能夠孜孜不倦地為人民服務(wù)的好官清官；
而在當(dāng)代，盡管大力提倡執(zhí)政為民，但真正能無私地為人民謀利益的官員卻似乎越來越少。很多人在從事本職工作的時候，總是從自身的利益出發(fā)，權(quán)衡利弊得失，于是便產(chǎn)生了急功近利的政績觀。他們的興趣集中在可以很快見效并能體現(xiàn)表面政績的官樣文章上，農(nóng)業(yè)則由于生產(chǎn)周期長，而且積累的矛盾重重，問題成堆，工作不易出效果，因而就很難被他們放在工作日程的首位。很多官員對“三農(nóng)”缺乏感情，不愿深入調(diào)查研究，更談不上與農(nóng)民同甘共苦，即使是出身于農(nóng)村者，也難免浸染官場的不良傳統(tǒng)而逐漸官僚化。盡管在口頭上誰也不否認農(nóng)業(yè)的重要性，但在思想感情上卻與“三農(nóng)”格格不入，距離甚遠，實際工作中當(dāng)然也就不能給以足夠的重視。

　　從體制上觀察三農(nóng)問題，主要存在著“三缺乏”的現(xiàn)象：一是缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國農(nóng)業(yè)發(fā)展的強有力的機構(gòu)；
二是缺乏真正能代表農(nóng)民利益的群眾組織；
三是缺乏應(yīng)有的監(jiān)督機制，由于缺乏健全的領(lǐng)導(dǎo)機制，往往是黨中央、國務(wù)院作了決定，卻不能有力地貫徹執(zhí)行，更無從監(jiān)督檢查，于是便出現(xiàn)陽奉陰違、各行其是的狀況。對于一些不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展、損害農(nóng)民利益的地方法規(guī)，也不能在經(jīng)過充分的調(diào)查研究后予以修訂或廢止。由于缺乏代表農(nóng)民利益的組織，他們的要求不能及時反映，對損害農(nóng)民利益的非法行為，不能有組織地開展抗?fàn)�。由于缺乏監(jiān)督機制，對農(nóng)民的橫征暴斂得不到有效的遏制。國家對“三農(nóng)”的投入，經(jīng)過層層克扣，往往成了無濟于事的涓涓細流，不能使農(nóng)民受益。由此可見，要從根本上解決“三農(nóng)”問題，還必須從改革政治體制入手。我的初步設(shè)想有以下幾點：（1）國務(wù)院成立農(nóng)業(yè)發(fā)展委員會，作為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)“三農(nóng)”工作的權(quán)力機構(gòu)，由總理或一位副總理任主任，有關(guān)部委的第一把手任副主任。農(nóng)委依托農(nóng)業(yè)部為辦事機構(gòu)，下另設(shè)農(nóng)業(yè)發(fā)展研究中心、農(nóng)民權(quán)益保障局、新技術(shù)推廣局等直屬機構(gòu)。為了便于工作，各省市也建立相應(yīng)機構(gòu)；
縣級政府因中心工作就是“三農(nóng)”，不必另設(shè)相應(yīng)的專職機構(gòu)。（2）改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，取消1958年1月頒行的《戶口登記條例》，恢復(fù)1954年憲法中關(guān)于遷徙自由的規(guī)定，給所有進城務(wù)工的農(nóng)民以市民待遇，撤消歧視性的地方法規(guī)。城鄉(xiāng)分隔的體制是計劃經(jīng)濟條件下歧視“三農(nóng)”的產(chǎn)物，不能與市場經(jīng)濟的發(fā)展相適應(yīng)，必須迅速轉(zhuǎn)變。（3）建立農(nóng)民協(xié)會，作為代表農(nóng)民利益、保衛(wèi)農(nóng)民權(quán)利、協(xié)調(diào)農(nóng)村矛盾、推進農(nóng)業(yè)發(fā)展的社會團體，實現(xiàn)真正的鄉(xiāng)村自治。目前的村民自治，規(guī)定村委會在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下進行工作，實際上并未擺脫原有的格局。改由農(nóng)民協(xié)會自治后，基層黨政就可自然分開。黨支部不再領(lǐng)導(dǎo)本村工作，支部成員和黨員可以參加農(nóng)民協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)成員的競選，在協(xié)會工作中發(fā)揮先鋒模范作用。協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)成員沒有工資，不再向農(nóng)民收取提留。協(xié)會工作所需經(jīng)費，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從農(nóng)業(yè)稅中提取一定比例支付。（4）取消除農(nóng)業(yè)稅以外的一切稅費。這些稅費大體上都是政府為執(zhí)行其職責(zé)所需要的，不應(yīng)由農(nóng)民來支付。農(nóng)業(yè)稅作為單一的農(nóng)村稅種，體現(xiàn)著農(nóng)民向國家履行的義務(wù)，似應(yīng)保留。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)龐雜，開支浩大，很多人忙于攤派催收各種苛捐雜稅。免除各種稅費后，可以精簡大量冗員。（5）試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。設(shè)立鄉(xiāng)公所或鎮(zhèn)公所，作為縣政府的派出機構(gòu)，執(zhí)行政府職能。原由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的社會職能，如社會保障、計劃生育、民兵訓(xùn)練等等，全部由農(nóng)民協(xié)會承擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行黨政分開。十三大提出的以黨政分開為突破口的政治體制改革，視點主要放在中上層，實行起來困難殊多，可以考慮先從下層做起，免除鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所的領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的任務(wù)，一是按照黨章規(guī)定，進行黨務(wù)管理；
二是教育黨員遵紀守法，發(fā)揮模范帶頭作用；
三是對政府和農(nóng)民協(xié)會的工作提出建議，進行監(jiān)督。（6）強化監(jiān)督機制，堅持司法獨立。各級政府都要接受農(nóng)民協(xié)會的監(jiān)督。監(jiān)督的重點是：促進憲法和有關(guān)法規(guī)的落實，遏制一切損害農(nóng)民利益的政府行為，使國家對“三農(nóng)”的撥款，全部都能用在原定的目標(biāo)上，防止中途貪占挪用。為了加強農(nóng)民協(xié)會的監(jiān)督作用，省市和全國農(nóng)民協(xié)會都應(yīng)當(dāng)有自己的輿論工具。（7）繼續(xù)提高國家對農(nóng)業(yè)撥款的比例，特別是為了保障九年制義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)科技的普及，中央和地方的財政都應(yīng)大大壓縮對國有企業(yè)的投資，增加對義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)科技的撥款。國家的基本建設(shè)投資，也應(yīng)向農(nóng)村傾斜，加快農(nóng)村的路水電郵等方面的基本建設(shè)。

　　“三農(nóng)”問題的嚴重程度，已到了民怨沸騰、因而必須采取果斷措施的時刻。億萬農(nóng)民半個世紀以來的犧牲和貢獻，支持了國民經(jīng)濟基礎(chǔ)的建立和今天經(jīng)濟建設(shè)的突飛猛進。相對于農(nóng)民的貧困、農(nóng)業(yè)的落后和農(nóng)村的蕭條，城市的繁榮和工業(yè)的片面發(fā)展就顯得極為不協(xié)調(diào)。這是因為各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)對“三農(nóng)”總是“多取少予”，依靠剝奪“三農(nóng)”來建立國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)；
改革開放以來，仍采取損不足而補有余的方針，欠下了累累陳債。城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間和官民之間的矛盾，已瀕臨爆發(fā)的邊緣，現(xiàn)在應(yīng)該是徹底改變這種局面的時候了。工業(yè)有責(zé)任反哺農(nóng)業(yè)，城市有責(zé)任反哺農(nóng)村，只有把大量資金從工業(yè)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)，從城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，并且改革政治體制，保證這個轉(zhuǎn)變的完成，才能使反哺落到實處。一號文件和溫總理的報告雖然還有不能令人滿意之處，但畢竟使我們看到了這個轉(zhuǎn)變的趨勢。期望于當(dāng)政者的是有步驟地加速這個進程，更快地改變農(nóng)民貧困、農(nóng)業(yè)落后、農(nóng)村蕭條的局面。

　　2004．3．20．

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